Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Olejniczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Jarosław Czerw, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 lipca 2025 r. znak: SKO.4150.386.2025 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 2 czerwca 2025 r. znak UG.6730.124.2024.RG; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego P. M. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał

Prezydent Miasta Zgierza decyzją z 2 czerwca 2025 r., działając na podstawie art. 59 i 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024r. poz. 1130 z późn. zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwudziestu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i dwudziestu trzech budynków gospodarczych z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie działek numer ewid. [...] i [...], w obrębie [...], w Zgierzu.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskowane działki znajdują się w Zgierzu, na obszarze, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Posiadają klasę gruntu RV o powierzchni łącznej 16008 m2. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się tereny niezabudowane, zadrzewione i zakrzewione oraz pola uprawne. Na działkach objętych wnioskiem również aktualnie brak jest zabudowy. Na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występuje żadna zabudowa, jedynie w większej odległości (od ul. [...]) w obszarze analizy znajduje się zabudowa jednorodzinna i gospodarcza. Na podstawie załączonej do wniosku mapy zasadniczej zarejestrowanej w zasobach geodezyjnych Starostwa Powiatowego w Zgierzu oraz w wyniku weryfikacji informacji z Ewidencji Gruntów i Budynków Starostwa Powiatowego w Zgierzu, organ potwierdził, że wnioskowany teren przylega do działki nr ewid. [...], obr. [...], sklasyfikowanej w ewidencji gruntów pod symbolem "[...]", i pozostaje we władaniu Gminy Miasto Zgierz - ul. [...].

Następnie organ powołując się na art. 61, ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, że ponieważ w obszarze analizowanym nie ma na działkach sąsiednich (dostępnych z tej samej drogi publicznej) żadnej zabudowy nie ma punktu odniesienia w zakresie istniejącej linii zabudowy. Dlatego też, po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej nie stwierdzono w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich (dostępnych z tej samej drogi publicznej) zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej, wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy. W kwestii sytuowania nowej zabudowy, która winna uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, walorów przyrodniczych przestrzeni, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych wskazano, że należy dążyć do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy. W ocenie organu powyższy warunek nie jest spełniony.

W konkluzji wskazano, że ze względu na fakt, iż nie można spełnić jednego z wymogów określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to w przekonaniu organu, nie jest możliwe, aby zgodnie z prawem ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przez stronę sposobu zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wyjaśniło, że w obszarze analizowanym występuje rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która obejmuje 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dotyczących adresów, co pozwala przyjąć, że planowane budynki mieszkalne jednorodzinne stanowią kontynuację funkcji występujących w sąsiedztwie terenu inwestycji, mieszczą się bowiem w granicach istniejącego sposobu użytkowania obiektów istniejących w obszarze analizy. Jednakże organ uznał, że wnioskowana inwestycja nie kontynuuje zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wprawdzie w obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zatem zabudowa o funkcji analogicznej do wnioskowanej, to planowane budynki nie kontynuują istniejącej zabudowy, przede wszystkim ze względu na cechy kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynika to przede wszystkim z faktu, że istniejąca, w obszarze analizowanym, zabudowa zlokalizowana jest odmiennie od planowanej inwestycji w relacji do dróg, z których jest obsługiwana komunikacyjnie. Zabudowa ta występuje bowiem wzdłuż ul. [...], zaś jedynym wyjątkiem jest budynek mieszkalny przy ul. [...].

W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy przyjął, że teren inwestycji zlokalizowany jest poza jedynym skupiskiem zabudowy od strony ul. [...]. Ustalenie warunków zabudowy dla dwudziestu trzech budynków (a zatem w istocie osiedla mieszkaniowego), na działkach nr [...] w obrębie [...], prowadziłaby do nadmiernego rozproszenia zabudowy na skutek wprowadzenia jej na obszar dotychczas niezurbanizowany o charakterze rolnym. Oznaczałoby to zatem zgodę na przekształcenie przestrzeni, z dotychczasowej (otwartej rolniczo), na zurbanizowaną, bez nawiązania do zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. [...] oraz jakiejkolwiek innej zabudowy na tym obszarze, a planowane budynki kształtowałyby w istocie nowy ład urbanistyczny. Nie stanowiłyby bowiem uzupełnienia istniejącego układu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy uznał, że celem natomiast art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych. W przypadku zaś gdy w otoczeniu planowanej inwestycji brak jest jakiejkolwiek zabudowy - nie można mówić o zachowaniu standardów przyjętych dla komponowania ładu urbanistycznego i kraj obrazowego.

Wobec powyższego organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że budowa dwudziestu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizy, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej, w szczególności z uwagi na projektowane jej usytuowanie względem dróg a zatem w zakresie wyznaczania linii zabudowy, jak też intensywności, o których mowa w § 3 i w § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie daje podstaw do stwierdzenia, że planowana inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa.

W ocenie organu odwoławczego, w warunkach niniejszej sprawy, zaakceptowanie założeń inwestora nie tylko sprowadzałoby się do ominięcia istniejących na tym terenie warunków zabudowy i zagospodarowania ale także - co wymaga podkreślenia - stanowiłoby asumpt do zabudowy w podobny sposób przyległych działek, wbrew założeniom ustawowym mającym na celu ochronę ładu przestrzennego. Tym samym w istocie oznaczałoby faktycznie kształtowanie ładu przestrzennego nie tylko na terenie inwestycji opisanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ale w konsekwencji także na obszarach sąsiednich, dotychczas niezurbanizowanych.

Skoro zaś brak jest podstaw do wydania decyzji dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na powyższe okoliczności, to nie ma znaczenia, czy istnieje możliwość ustalenia innych parametrów planowanych obiektów, w tym bez znaczenia pozostaje kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Powyższą decyzję zaskarżył P. M., domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że twierdzenia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Zgierza, podtrzymane przez organ odwoławczy ze względu na brak danej funkcji w obszarze analizy nie znajdują podstaw w analizie urbanistycznej tejże decyzji. W ocenie skarżącego stanowiska organów są wewnętrznie sprzeczne. W ocenie skarżącego twierdzenia te poruszają kwestię analizy urbanistycznej, nie pozostawioną uznaniu organów administracji.

W kwestii obaw o wprowadzenie osiedla mieszkaniowego na teren rolny, skarżący podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy reguluje takie zagadnienia poprzez procent zabudowy. Jeżeli w obszarze analizy urbanistycznej funkcjonuje działka o intensywności zabudowy pozwalającej na budowę 23 budynków mieszkalnych, to wartość ta przysługuje właścicielowi terenu. W przekonaniu strony, decyzja w jaki sposób z niej skorzystać pozostaje w kompetencji wnioskodawcy, nie organu administracji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko w sprawie. Ponadto organ odwoławczy, w odpowiedzi na zarzuty skargi, wskazał, że w obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zatem zabudowa o funkcji analogicznej do wnioskowanej, jednakże planowane budynki nie kontynuują istniejącej zabudowy przede wszystkim ze względu na cechy kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kontynuacją zabudowy mamy zatem do czynienia jedynie w zakresie kontynuacji funkcji rozumianej jako sposób użytkowania budynków. Również, ze względu na opisaną w analizie urbanistycznej lokalizację terenu inwestycji, ewentualne ograniczenie ilości planowanych obiektów poprzez zmniejszenie wskaźnika wielkości zabudowy, musiałoby pozostać bez wpływu na ocenę dopuszczalności zabudowy tego terenu usytuowanego w oddaleniu od istniejących skupisk zabudowy, bez żadnego z nią kontekstu urbanistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 - p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm. - u.p.z.p.), przy czym stosownie do treści art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) w sprawie znajdą zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przypomnienia przy tym wymaga, że ustawodawca w u.p.z.p. określił zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Jak podkreśla się w judykaturze nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż godziłoby to w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organy prowadzące postępowanie w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy winny mieć na względzie treść powyższych zasad, czego w ocenie sądu zaniechały.

Istota sporu do jakiego doszło w sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy w przypadku planowanej inwestycji, objętej wnioskiem o warunki zabudowy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 6, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Ponadto zamierzenie budowlane nie może znajdować się w obszarach wymienionych w punkcie 6.

Określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja, powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przywołanym przepisie wprowadzono do systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Jego celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11).

Przypomnieć także należy, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego podjęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., gdzie ustawodawca wskazał, że wniosek powyższy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Fakt, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinuje konieczność zastosowania art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. Inaczej mówiąc, pomimo związania organu wnioskiem inwestora, uwzględniając zasadę dobrej administracji, będącej składnikiem zasady demokratycznego państwa prawnego, organ może podpowiedzieć inwestorowi, że złożony jego wniosek posiada mankamenty, które mogą utrudniać realizację przedsięwzięcia, dając tym samym stronie szanse, aby lepiej zadbała o swoje prawa (por. wyroki NSA: z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; wyroki WSA w Poznaniu: z 12 lutego 2020 r., akt II SA/Po 1025/19; z 12 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 223/21; z 10 maja 2023 r., II SA/Po 758/22).

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych bezspornie wynika, iż wnioskowane działki posiadają klasę gruntu RV o powierzchni łącznej 16008 m2. Znajdują się w Zgierzu, na obszarze, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana w większej odległości (od ul. [...]), która obejmuje 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Zabudowa ta pozwala zatem na ustalenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji.

W ocenie sądu w sytuacji gdy organ doszedł do wniosku, że zgłoszone przez stronę żądanie w kształcie i zakresie określonym we wniosku nie spełnia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, winien realizując wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. poinformować stronę, iż możliwym jest zmodyfikowanie złożonego wniosku, co pozwoliłoby na jego pozytywne rozpatrzenie. Przy czym jednocześnie organ powinien, w oparciu o ustalenia wynikające z analizy urbanistyczno-architektonicznej wskazać inwestorowi przybliżone parametry inwestycji, która mogłaby zostać zrealizowana w oparciu o dane wynikające z analizy.

Udzielenie tego rodzaju informacji nie wykraczałoby poza ustawowy zakres ciążących na organie obowiązków informacyjnych (art. 8, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a.) i nie prowadziłoby w żaden sposób do obejścia przepisów prawa. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy działka skarżącego położona jest na terenach na których zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, czyli analogiczna do wnioskowanej .

Wymaga w tym miejscu zaakcentowania, że decyzja o warunkach zabudowy należy do kategorii aktów związanych, w ramach których określa się dopuszczalne parametry przyszłej zabudowy co odbywa się w oparciu o treść wniosku inwestora jak również w oparciu o stan istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jest oczywistym, iż w momencie złożenia wniosku jego autor, czyli inwestor nie będzie posiadać dostatecznej wiedzy o tym jak dokładnie kształtują się kluczowe dla zachowania dobrego sąsiedztwa parametry istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Innymi słowy, wnioskodawca w odróżnieniu od typowych sytuacji przewidzianych dla decyzji związanych nie może uzyskać pełnej wiedzy o przesłankach warunkujących uzyskanie decyzji pozytywnej, co uzmysławia szczególne znaczenie art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Doprecyzowanie tych warunków w tym przypadku odbywa się dopiero w toku postępowania na podstawie sporządzonej przez specjalistę analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ustawodawca wprowadzając do kodeksu postępowania administracyjnego przepis art. 79a § 1, poprzez wprowadzenie obowiązku informacyjnego organu, umożliwił stronie na końcowym etapie procesu stosowania prawa na dostosowanie jej zamiarów inwestycyjnych do istniejącego stanu zabudowy. Dopiero wówczas, gdy wnioskodawca mając pełną świadomość, iż jego inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, nie zmienia tak swego wniosku aby doprowadzić do wymaganej prawem spójności, organ związany treścią jego podania będzie zobligowany do wydania decyzji odmownej. Wydanie tej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stronie okoliczności, które mogą spowodować nieuwzględnienie żądania, spowodują takie naruszenie art. 79a § 1 k.p.a., w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem w niniejszej organ nie skorzystał z powyżej wskazanej możliwości, co uniemożliwiło w istocie inwestorowi modyfikację wniosku celem dostosowania planowanej zabudowy do wymogów prawem przewidzianych.

Powyższe, zdaniem sądu, świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., gdyż w toku postępowania organ nie podjął wszystkich czynności zmierzających do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności nie umożliwiono inwestorowi zmiany wniosku, a w konsekwencji poddany ocenie materiał dowodowy sprawy był niekompletny i nie mógł stanowić podstawy decyzji merytorycznej. Kontrolowane decyzje wydane zostały więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana przedwcześnie.

Jednocześnie podkreślić należy, że przy analizie ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Parametry nowej zabudowy ustala się więc z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie tylko dostępnych z tej samej drogi publicznej, czy też tylko tych, których funkcja jest podobna do funkcji obiektu projektowanego. W konsekwencji przed ustaleniem wskaźników dla nowej zabudowy niezbędne jest zbadanie i udokumentowanie funkcji oraz wskaźników całej zabudowy występującej w granicach obszaru analizowanego.

Przypomnieć także wypada, że ustawodawca oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuacje linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenie innej linii zabudowy nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak podstaw by przyjąć, iż ta inna linia zabudowy o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia (odpowiednio § 3 ust. 3 nowego rozporządzenia) musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Niemożność wyznaczeni obowiązującej linii zabudowy, może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona tak w decyzji organu administracji jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Podkreślić tu należy, iż odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest poważnym administracyjnym ograniczeniem prawa własności (prawa do zabudowy nieruchomości) a niekiedy korzystanie z tego prawa praktycznie uniemożliwia. Nie do zaakceptowania jest więc sytuacja kiedy to, jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu, organ odmawia wydania decyzji o warunkach zabudowy działki wydzielonej w sposób ewidentny jako działka pod zabudowę jednorodzinną, uzasadniając to niemożnością wyznaczenia linii zabudowy i nie uzasadniając logicznie dlaczego zajmuje takie stanowisko pomimo, iż wskazany przepis rozporządzenia daje mu możliwość wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, nie ograniczając w zasadzie żadnymi sztywnymi ramami (por. przykładowo wyrok WSA w Krakowie z 23 listopada 2009 r., II SA/Kr 1359/09). Celem ustalenia tych linii jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. Poza tym należy przy tym pamiętać, iż wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (zob. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2008 r., II OSK 967/07; z 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07).

Wskazać także wypada, mając na uwadze realia sprawy, że jak wynika z art. 61 ust. 5a u.p.z.p trzykrotność szerokości frontu terenu, niemniej niż 50 m jest podstawowym wzorcem wyznaczenia obszaru. Organ dysponuje możliwością poszerzenia tego obszaru, co jest procesem ad casum, jednakże zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. wyrok NSA z 17 września 2025 r., II OSK 2288/24).

Sąd zastrzega przy tym, że na tym etapie nie przesądza rozstrzygnięcia, jakie winno zapaść po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez sąd w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).

Oznacza to w szczególności, że należy dokonać analizy architektoniczno-urbanistycznej celem określenia parametrów inwestycji możliwej do realizacji na przedmiotowych działkach, umożliwienie wnioskodawcy przed wydaniem decyzji ewentualnej modyfikacji wniosku, w trybie art. 79a § 1 k.p.a. i ostatecznie wydanie stosownej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Organ zobowiązany będzie do wskazania stronie okoliczności, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne załatwienie sprawy oraz do poinformowania jej o możliwości dostosowania projektowanej zabudowy w zakresie jej gabarytów oraz powierzchni zabudowy do określonych przy pomocy przepisów rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p. wymogów zasady dobrego sąsiedztwa, jakie wynikać będą z treści sporządzonej analizy architektoniczno–urbanistycznej.

Naruszenie art. art. 7, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez organy obu instancji w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje koniecznością powtórzenia czynności wyjaśniających pod kątem pełnego zrealizowania wyrażonej w niej normy, w czasie poprzedzających wydanie w tej sprawie rozstrzygnięć administracyjnych.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.