Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 28 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 984/22 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r., II SA/Rz 984/22 oddalił skargę A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615), dalej jako "u.ś.r.", po rozpoznaniu odwołania A. D. od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzone zostało, że dniu [...] marca 2022 r. A. D. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił stan faktyczny sprawy, przytoczył treść art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2a u.ś.r. i stwierdził, że niepełnosprawność matki nie powstała przed 18. rokiem życia ani w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej. Nadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a mąż nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. W obszernym odwołaniu od tej decyzji A. D. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz prawa procesowego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powyższego odwołania nie uwzględniło, chociaż zgodziło się z zarzutem, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium podkreśliło, że przepis ten może być stosowany, lecz z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Kolegium wskazało, że zaistniała przesłanka negatywna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Matka wnioskodawczyni jest bowiem mężatką, a jej mąż ma orzeczony na stałe jedynie umiarkowany stopień niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazany przepis normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Zatem fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w małżeństwie z osobą o stanie zdrowia niekwalifikującym się do uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z zasady możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz dalszego krewnego (dziecka, wnuka itd.). Kolegium wskazało, ze w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze, z których jedna dopuszcza sytuacje, gdy wbrew literalnemu brzmieniu powołanego wyżej przepisu, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, mimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z odmiennymi poglądami, pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Kolegium przychyliło się do powyższego stanowiska i wskazało, że za jego słusznością przemawia wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwalająca stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.

W skardze A. D. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, jak również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r. powołał się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22 i wskazał, że w stanie faktycznym sprawy jest bezsporne, iż współmałżonek osoby wymagającej opieki (mąż – J.), ma orzeczony na stałe jedynie umiarkowany stopień niepełnosprawności. W związku z tym, będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale Sąd I instancji stwierdził, że wystąpiła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką (współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

* naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek z uwagi na swój stan zdrowotny niepotwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji. Konieczne jest każdorazowe ustalenie czy małżonek osoby niepełnosprawnej jest obiektywnie w stanie sprawować nad nią opiekę. Przeszkodą w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu jest każda przeszkoda uniemożliwiająca osobie spokrewnionej w pierwszym stopniu sprawowanie opieki i może to być zły stan jej zdrowia jak w przedmiotowej sprawie, co umożliwia starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Skarżąca wskazała, że znana jest jej treść przywołanej przez Sąd I instancji uchwały, jednakże w jej ocenie uchwała ta wydaje się w całości pomijać zapisy ustawowe kodeksu rodzinnego i opiekuńczego odnośnie kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozbawiając tym samym córkę a zarazem opiekuna H. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić wskazaniem, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie okoliczności faktycznych zbliżonych do tych występujących w niniejszej sprawie, na tle wykładni art. 17 u.ś.r. ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy nie są małżonkiem osoby niepełnosprawnej lub są osobami innymi niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w przywołanej przez Sąd I instancji uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepis art. 17 u.ś.r. uznając, że na gruncie u.ś.r. orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane temu przepisowi aktualne brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ww. ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się zatem w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. To jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wynika z przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, co może mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku analizowanych przepisów u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale uznał, że takie okoliczności nie zachodzą. Nie zachodzą także okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w ww. uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego, za prawidłową uznaje wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przyjętą zaskarżonym wyrokiem. Skoro zaś z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że matka skarżącej w dniu podejmowania ostatecznej decyzji pozostawała w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w takiej sytuacji, opieka sprawowana nad wymagającą opieki matką przez jej córkę, nie wypełnia warunku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r., a jednocześnie wypełnia warunek art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., co uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.