II SA/Łd 1191/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-02-03	
Data wpływu	2014-12-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Barbara Rymaszewska /sprawozdawca/
Grzegorz Szkudlarek
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 77 par. 1, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 182; art. 54 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c); Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 3 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 roku sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...]. LS	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." w związku z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa" – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...], mocą której odmówiono A. O. skierowania do Domu Pomocy Społecznej w S.

A. O. w dniu [...] złożyła wniosek o skierowanie do DPS z uwagi na wiek, stamn zdrowia i stopień niesamodzielności. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawczyni ma 80 lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zdiagnozowano u niej zespół bólowy kręgosłupa - dyskopatię, reumatoidalne zapalenie stawów, nadciśnienie tętnicze oraz znaczne niedowidzenie. Ustalono też, że źródłem dochodu strony jest emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej wysokości 2.574,58 zł. Organ I instancji uznał, że występujące u strony schorzenia powodują ograniczenia w funkcjonowaniu w życiu społecznym, niemniej jednak strona nie wymaga całodobowej opieki - stan jej zdrowia pozwala bowiem na samodzielność w codziennych czynnościach związanych z higieną osobistą, załatwianiem potrzeb fizjologicznych, przygotowywaniem i spożywaniem posiłków, ubieraniem się oraz wykonywaniem lżejszych prac domowych. Podkreślano również, że strona nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, a fakt iż jest osobą niepełnosprawną w umiarkowanym stopniu świadczy o częściowej, a nie całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Przywołano również treść orzeczenia lekarskiego o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, iż strona "nie wymaga długotrwałej, całodobowej opieki lub pomocy innej osoby". Na tej podstawie organ I instancji uznał, że stan faktyczny mniejszej sprawy wskazuje na to, że strona samodzielnie funkcjonuje w środowisku i jest wstanie zaspokoić swoje potrzeby życiowe - samodzielnie się porusza i nie jest osobą pampersowaną. W ocenie organu I instancji istnieje możliwość zapewnienia stronie pomocy poprzez przyznanie jej usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania.

Zaznaczono też, iż strona korzystała z usług opiekuńczych zorganizowanych we własnym zakresie (pomoc znajomych i sąsiedzka), a co więcej podczas wizyty pracownika socjalnego w dniu 10 września 2014r. wnioskodawczyni zadeklarowała, iż osobiście zgłosi się do Sekcji Świadczenia Usług Opiekuńczych mieszczącej się przy Centrum w P. w celu uzyskania wsparcia w postaci pomocy usługowej świadczonej przez sieć instytucji pomocy społecznej. W konkluzji organ I instancji wskazał, że strona nie wymaga długotrwałej i całodobowej opieki lub pomocy osób trzecich. W związku z tym organ I instancji odmówił skarżącej skierowania do DPS.

Odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] złożyła A. O. podnosząc, iż ma kłopoty z samodzielnym poruszaniem się, poważnie dokucza jej kręgosłup (złamanie czterech kręgów), bolą ją nogi, trudności sprawia jej wychodzenie po zakupy, przechodzenie przez jezdnię (zmuszona jest prosić o pomoc inne osoby) - gdyż porusza się o lasce. A. O. powołała się również na fakt, iż jest osobą niedowidzącą, należy do PZN, przeszła trzy zabiegi operacyjne. Nadto w odwołaniu strona podniosła, iż do pewnego czasu korzystała z pomocy sąsiadów, ale w chwili obecnej sąsiedzi również są w podeszłym wieku i nie są w stanie codziennie udzielać pomocy. Skarżąca uznała, iż spełnia warunki do umieszczenia jej w DPS w S. Nadmieniła również, iż w S. mieszkają jej dwie siostry i bliska rodzina - a to umożliwi jej kontakty z najbliższymi i pozwoli na ewentualną pomoc z ich strony np. zakup leków. Strona podniosła również, iż w DPS w S. przebywa około 280 osób, a w tym tylko 30% to osoby leżące, pozostałe 70% pensjonariuszy porusza się samodzielnie. Strona zwróciła też uwagę na to, iż obecnie korzysta z pomocy opiekunki z MOPS raz w tygodniu przez dwie godziny.

Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż decyzja o skierowaniu do placówki wydawana jest na podstawie art. 36 pkt 2 lit. o) ustawy o pomocy społecznej. Z treści art. 54 ust. 1 ustawy wynika, że umieszczenie w DPS zostało uzależnione od spełniania dwóch przesłanek: po pierwsze osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), a po drugie nie można jej zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W ocenie organu II instancji wnioskodawczyni, mimo że jest w bardzo zaawansowanym wieku i cierpi na szereg schorzeń, to jednak radzi sobie samodzielnie w codziennym życiu, co wynika nie tylko ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów ale i z samego odwołania. Równocześnie strona - zgodnie ze swoim wnioskiem - korzysta obecnie z usług opiekuńczych, które zostały jej przyznane w takim wymiarze, o jaki prosiła. Materiał dowodowy w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek uprawniających do umieszczenia w DPS. Obecnie korzysta z usług opiekuńczych w wymiarze, o jaki zabiegała. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca może w każdej chwili wystąpić o zwiększenie wymiaru usług opiekuńczych.

Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dodało, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej. Wydanie decyzji o skierowaniu do placówki musi być za każdym razem poprzedzone wywiadem środowiskowym. W szczególności wywiad powinien ustalić, czy rodzina i gmina nie są w stanie zapewnić pomocy i usług opiekuńczych. Decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej powinna przede wszystkim rozstrzygać o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o) ustawy oraz o typie placówki, w której adresat decyzji powinien zostać umieszczony. Natomiast wskazanie konkretnego domu pomocy społecznej oraz określenie warunków pobytu powinno nastąpić w decyzji o umieszczeniu w placówce. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy i poczynił wszelkie ustalenie niezbędne do oceny sytuacji wnioskodawczyni w świetle określonych w treści art. 54 ust. 1 ustawy przesłanek. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wykazał, że w niniejszym przypadku nie zostały spełnione określone w treści art. 54 ust. 1 ustawy przesłanki do skierowania skarżącej do DPS, a co za tym idzie należało zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymać w mocy zaskarżona decyzję.

Kolegium wyjaśniło także, że zgodnie bowiem z § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. 2012r., poz. 964) w nagłych wypadkach, wynikających ze zdarzeń losowych, skierowanie i umieszczenie w domu może nastąpić poza kolejnością oraz bez przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 8 ust. 1 i 2. Zatem w przypadku, gdy stronie będzie potrzeba natychmiastowa pomoc to będzie ona udzielona.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A. O., przytaczając zarzuty powołane w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi przepisami art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.– dalej w skrócie: "p.p.s.a") sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Skarga okazała się uzasadniona.

Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowi przepis art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. 182 ze zm.). Zgodnie z regulacją ust. 1 tegoż przepisu, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Jest to zatem najdalej idąca pomoc bytowa dla osób w określonej sytuacji życiowej. Organy trafnie zwróciły uwagę, że w pierwszej kolejności należało rozważyć zapewnienie skarżącej form pomocy w postaci usług opiekuńczych. I istotnie organ pomocowy odrębną decyzją przyznał A. O. usługi opiekuńcze w wymiarze 2 godzin tygodniowo. Jak się wydaje, decydujące znaczenie dla określenia wymiaru usług miało oświadczenie skarżącej. Należy jednak zwrócić uwagę, że skarżąca określiła wymiar oczekiwanych usług zastrzegając, że wnosi o nie do czasu skierowania jej do domu pomocy społecznej. Należy domniemywać zatem, że liczyła się z umieszczeniem jej w dps. A wnioskowaną pomoc w postaci usług traktowała jako tymczaswową W swych pismach A. O. przyznaje też, że już od kilku lat korzysta z pomocy sąsiadów, zamawia posiłki, że ma kłopoty z wychodzeniem w domu. Podnosiła też kwestię wysokości opłat za pomoc opiekunki, wskazując, że koszt zamawianych komercyjnie posiłków jest relatywnie niższy od kosztów opiekunki społecznej. Niekoniecznie zatem wnioskowany przez nią zakres usług odpowiadał jej rzeczywistym potrzebom związanym z niepełnosprawnością, czy stanowił prawidłowo rozpoznany zakres niezbędnej jej pomocy. Jeszcze raz przyjdzie podkreślić, że pisma i wypowiedzi skarżącej każą domniemywać, że jej oczekiwania co do zakresu usług opiekuńczych miały charakter czasowy, do otrzymania miejsca w domu opieki.

W wywiadzie środowiskowym dotyczącym przyznania skarżącej usług opiekuńczych brak jednak jednoznacznych, wyczerpujących ustaleń, jakie są rzeczywiste potrzeby uzasadnione stanem zdrowia czy sytuacją rodzinną skarżącej. Również okoliczność, że skarżąca korzysta z pomocy sąsiadów czy znajomych nie zwalnia organu z dogłębnego rozpoznania faktycznego stopnia samodzielności i potrzeb osoby wnioskującej o pomoc.

Wobec powyższego z faktu, że skarżąca przystała na usługi opiekuńcze w wymiarze jedynie 2 godzin tygodniowo nie można wnioskować o realnych potrzebach i pomocy, jaka byłaby niezbędna ze względu na sytuację życiową i zdrowotną skarżącej. W szczególności nie dowodzi to, że skarżąca nie kwalifikuje się do skierowania do domu pomocy społecznej.

Natomiast wnioski organu co do stanu zdrowia skarżącej, w tym stopnia niepełnosprawności i stopnia samodzielności budzą poważne wątpliwości. Przede wszystkim organ ustalił stopień niepełnosprawności na podstawie orzeczenia z 2007 roku. Do daty orzekania w niniejszej minęło zatem 7 lat, podczas których stan zdrowia skarżącej nie polepszył się. W tym czasie bowiem co najmniej dwukrotnie była hospitalizowana, ponadto, jak pisze, doznała urazu po upadku w 2014 roku. Celowym wydaje się zatem rozważenie uzyskania aktualnego orzeczenia o stanie niepełnosprawności skarżącej.

Ponadto A. O. w roku 2010 przez kilka miesięcy przebywała w domu pomocy społecznej. Trafnie skarżąca wskazuje, że zakwalifikowanie jej wówczas jako osoby uprawnionej do korzystania z dps jako najpełniejszej formy pomocy co najmniej uprawdopodabnia zasadność aktualnego wniosku. Organ nie wyjaśnił jednak, jakie przesłanki legły u podstaw ówczesnej decyzji. Ta okoliczność może mieć istotne znaczenie dla weryfikacji obecnego wniosku skarżącej. Wydaje się celowym porównanie wówczas stwierdzonego stanu zdrowia skarżącej i jej niesamodzielności ze stanem aktualnym. Nie sposób bowiem odmówić racji skarżącej, gdy podnosi ona zarzut, że skierowanie jej do domu pomocy społecznej już w 2010 roku, z uwagi na upływ czasu i ukończenie przez nią 80 lat, istniejące choroby czynią prawdopodobną tezę, że stan zdrowia po ówczesnym pobycie w domu pomocy społecznej nie poprawił się na tyle, aby odpadły przesłanki uzasadniające ponowne korzystanie przez nią z tej formy pomocy społecznej. W każdym razie zaś okoliczność powyższą należy wyjaśnić dla prawidłowej oceny aktualnego wniosku skarżącej.

Wreszcie ustalenia co do braku przesłanek do skierowania do domu pomocy społecznej i kategoryczne stwierdzenie organu w tej kwestii budzą poważne wątpliwości w konfrontacji z treścią zaświadczenia lekarskiego z dnia 5 września 2014 roku, w którym lekarz chorób wewnętrznych stwierdza, że stan zdrowia kwalifikuje skarżącą do okresowego pobytu w domu pomocy dla osób w podeszłym wieku oraz do okresowej pomocy całodobowej.

Organy administracji tymczasem zignorowały ten dowód, nie tylko nie dokonując ustaleń na jego podstawie, ale też nie wyjaśniając, z jakich przyczyn dowodowi temu odmówiły wiarygodności.

Z powyższych uwag wynika, że organom rozstrzygającym w sprawie należy postawić zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, jak i brak wszechstronnej, wnikliwej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Stanowi to naruszenie dyspozycji art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Nie sposób bowiem wykluczyć, że organ po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego i wnikliwej ocenie wszystkich dowodów, jakimi będzie dysponował, dojdzie do przekonania, że skarżąca spełnia przesłanki do umieszczenia jej w dps.

Uchybienia procesowe, które mogły mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia obligują sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z mocy art. 135 p.p.s.a. sąd wyeliminował z obrotu również decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

A. P.