Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K., H.G., M.G., M.Z., M.G., K.G., Z.G., I.G., D.G. i D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1236/17 w sprawie ze skargi A.K., H.G., M.G., M.Z., M.G., K.G., Z.G., I.G., D.G. i D.G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1236/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K., H.G., M.G., M.Z., M.G., K.G., Z.G., I.G., D.G. i D.G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa [obecnie Minister Rozwoju] prowadzone jest - z wniosku następców prawnych M.G., dawnej właścicielki nieruchomości warszawskiej położonej przy ul [...], uregulowanej w księdze hipotecznej pn. "Nieruchomość [...]" - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1998 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] grudnia 1998 r.) Wojewody [...] - w części dotyczącej ww. nieruchomości hipotecznej.

Decyzją z [...] grudnia 1998 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm., dalej ugn), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "A" prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] w obrębie [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Zdaniem wnioskodawców decyzja z [...] grudnia 1998 r. rażąco narusza ich prawa wynikające z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279, dalej dekret bądź dekret warszawski), a to wobec wydania jej w warunkach nierozpoznania wniesionego w trybie art. 7 dekretu wniosku z 4 lutego 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości. Tenże wniosek "odżył", po eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1952 r. o odmowie przyznania A.G., Z.G., A.G. i J.G. prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] maja 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji z [...] grudnia 1998 r. w zakwestionowanej części. Decyzje te uchylił wyrokiem z 12 grudnia 2013 r. I OSK 1183/12 (dalej wyrok I OSK 1183/12) Naczelny Sąd Administracyjny. W motywach wyroku Sąd zwrócił uwagę, że "Nieruchomość [...]" jeszcze przed wybuchem II wojny światowej, w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy, została objęta w posiadanie przez Skarb Państwa, w związku z zainicjowanym wówczas postępowaniem wywłaszczeniowym. Art. 7 ust. 1 dekretu stanowił, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Okoliczności wynikające z powołanych przepisów nie były przedmiotem badania w sprawie uwłaszczeniowej, ale będą musiały zostać dokładnie wyjaśnione w toku postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Zdaniem Sądu, będzie musiała być wyjaśniona kwestia, czy następcy prawni byłego właściciela nie będący w posiadaniu gruntu w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., mają legitymację do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).

W następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] marca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1998 r. w części dotyczącej dawnej nieruchomości warszawskiej nr [...].

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem H.G., M.G., K.G., M.Z., Z.G., I.G., D.G., M.G., D.G. i A.K. (następcy prawni dawnej właścicielki nieruchomości, dalej wnioskodawcy) wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W tym stanie rzeczy Minister Infrastruktury i Budownictwa, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2016 r.) zawiesił postępowanie w sprawie, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii legitymacji następców prawnych byłej właścicielki nieruchomości hipotecznej do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku I OSK 1183/12 Minister wywodził, że ostateczne i prawomocne zakończenie postępowania dekretowego w stosunku do gruntu nieruchomości przy ul [...] ozn. nr hip. [...], wchodzącego aktualnie w skład działki nr [...], będącej przedmiotem uwłaszczenia (w którym organ oceni legitymację osób składających wniosek dekretowy i jego dopuszczalność), będzie miała bezpośredni wpływ na ocenę, czy na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia w toku postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją z [...] grudnia 1998 r. praw osób trzecich w rozumieniu art. 200 ugn. Kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jak ustalił Minister, zawisłe przed Prezydentem postępowanie dekretowe do dnia zawieszenia postępowanie nie zostało zakończone. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie zostanie podjęte z urzędu lub na wniosek strony po ustaniu przyczyn uzasadniających jego zawieszenie.

Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2016 r.

W skardze do WSA w Warszawie A.K., H.G., M.G., M.Z., M.G., K.G., Z.G., I.G., D.G. i D.G. wnieśli o uchylenie postanowienia z [...] lipca 2017 r., względnie o uchylenie tego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z [...] stycznia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

O oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania – "B".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1236/17 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Stan faktyczny ustalony przez organ, przedstawiony w części historycznej niniejszego uzasadnienia, jest niesporny. Ustalenie te, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie budzą wątpliwości Sądu.

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy zachodziły przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 kpa przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcie kwestii legitymacji następców prawnych byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości do skutecznego wystąpienia o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", co do zasady rozumieć należy sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. sytuacją, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym organ, jak też rozpoznający obecnie skargę Sąd (art. 153 ppsa), wyroku I OSK 1183/12, wskazując na konieczność ustalenia (w toku postępowania dekretowego) "czy następcy prawni byłego właściciela nie będący w posiadaniu gruntu w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., mają legitymację do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego)".

To czy wniosek dekretowy został skutecznie złożony, determinowało będzie ocenę, czy kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody podjęta została z naruszeniem praw osób trzecich (w tym wypadku przynależnych następcom prawnym byłej właścicielki praw i roszczeń do nieruchomości wynikających z dekretu), co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z treścią ustalonej w art. 200 ust. 4 ugn negatywnej przesłanki uwłaszczenia. Jeśli okazałoby się, że ze względu na utratę przed wejściem w życie dekretu posiadania nieruchomości (na której następnie uwłaszczono przedsiębiorstwo) przez następców prawnych jej byłej właścicielki, nie mogli oni skutecznie złożyć przewidzianego art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie do niej prawa własności czasowej, uprawnione byłoby wnioskowanie, że przewidzianych tym aktem normatywnym praw i roszczeń do nieruchomości ani oni, a przez to ich następcy prawni nie uzyskali. W tym stanie rzeczy niezależnie od tego, że ów wniosek na dzień 5 grudnia 1990 r. (data uwłaszczenia) pozostawał formalnie nierozpoznany, uwłaszczenie przedmiotową nieruchomością przedsiębiorstwa państwowego w żaden sposób nie ingerowałoby w ich prawa czy roszczenia. Tych wszak nigdy oni w takich uwarunkowaniach nie posiadali. Powyższe przekładało się będzie również na ocenę ich interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją Wojewody, a w konsekwencji możliwości skutecznego zainicjowania przez nich w jej przedmiocie postępowania nadzorczego. To bowiem, o ile nie jest wszczynane z urzędu, może być uruchomione wyłącznie na wniosek strony (art. 157 § 2 kpa), a więc podmiot[u], którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 kpa).

Wiążące ustalenie skuteczności czynności złożenia wniosku dekretowego w postępowaniu dekretowym przez określone jednostki (a więc rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego), wbrew temu co twierdzą skarżący, w świetle przywołanego wyżej wyroku, nie może nastąpić w drodze zaświadczenia wydanego przez Prezydenta w trybie art. 217 kpa. Abstrahując od tego, że do chwili obecnej takowego skarżący nie przedłożyli, godzi się zwrócić uwagę, że zaświadczenie ze swej istoty jest czynnością materialnotechniczną organu, polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 kpa - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Nie jest dopuszczalne dokonywanie przy jego wydawaniu ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Taką bez wątpienia jest kwestia oceny legitymacji osób wnoszących podanie o przyznanie na podstawie art. 7 dekretu prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. W konsekwencji może być ona rozstrzygnięta jedynie w prowadzonym przez właściwy ku temu organ postępowaniu jurysdykcyjnym wywołanym tym wnioskiem, które kończy decyzja administracyjna (art. 104 § 1 kpa). Ta, by mogła być uznana za akt rozstrzygający zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, musi mieć charakter ostateczny i prawomocny. Tylko taki charakter decyzji powoduje, że sytuacja prawna stron w ramach określonego stosunku administracyjnego ukształtowana została w założeniu w sposób co do zasady trwały i pewny.

Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że zawarte w wyroku NSA zalecenie dotyczące wyjaśnienia "w toku postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu (...)", legitymacji prawnej byłej właścicielki nieruchomości hipotecznej nie oznacza konieczności uzyskania w odrębnym postępowaniu decyzji rozstrzygającej w sposób ostateczny i prawomocny sprawę z wniosku dekretowego. Podniesione w tym aspekcie zarzuty naruszenia przez Ministra przy zawieszeniu postępowania nieważnościowego przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1, art. 217 § 1 kpa w zw. z art. 153 ppsa, a także art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 153 ppsa, uznać należy za chybione.

Z tych samych względów zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 12 w zw. z art. 15 w zw. z art. 217 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, którego to naruszenia skarżący upatrują w nieuwzględnieniu ich wniosku o zawieszenie postępowania do czasu wydania zaświadczenia o stanie prawnym nieruchomości, nie mógł okazać się skuteczny. Zaświadczenie to - jak wskazano - nie mogłoby rozstrzygnąć kwestii, której wyjaśnienie przed przystąpieniem do oceny legalności decyzji Wojewody, nakazał w wyroku Sąd. Obligatoryjne zawieszenia postępowania z przyczyn opisanych w art. 97 § 1 kpa, wyprzedza możliwość fakultatywnego jego zawieszenia na podstawie art. 98 § 1 kpa. W ramach tego trybu żądanie skarżących dotyczące zawieszenia postępowania do czasu uzyskania przywołanego zaświadczenia mogło być na gruncie niniejszej sprawy rozpoznane (k. 63, 93-96 akt sądowych).

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1236/17 wywiedli A.K., H.G., M.G., M.Z., M.G., K.G., Z.G., I.G., D.G. i D.G., reprezentowani przez r. pr. A.S., którzy zaskarżając ww. wyrok w całości, zarzucili mu naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa:

1. art. 145 [§ 1] pkt 1 lit. c, art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 153 ppsa w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 217 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez brak należytej kontroli postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania pod względem jej zgodności z prawem polegającym na bezzasadnym przyjęciu, że wytyczne NSA wskazane w wyroku I OSK 1183/12 obligowały organ nadzorczy do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpoznania na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (Dz. U. nr 50, poz. 279) na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej, podczas gdy zgodnie z wytycznymi NSA wskazanymi w wyroku I OSK 1183/12 okoliczności wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego miały zostać dokładnie wyjaśnione w "toku postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu "Nieruchomości [...]" w szczególności, czy następcy prawni dawnego właściciela nie będący w dacie wejścia dekretu warszawskiego, mają legitymacje do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), a zatem może być ustalona również na podstawie zaświadczenia o stanie prawnym (art. 217 § 2 kpa);

2. art. 145 [§ 1] pkt 1 lit. c, art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 153 ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 200 ust. 1 oraz art. 214a pkt 2 ugn (Dz. U. nr 115, poz. 741) przez brak należytej kontroli postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania pod względem jego zgodności z prawem polegającym na bezzasadnym przyjęciu, że wytyczne NSA wskazane w wyroku I OSK 1183/12 obligowały organ nadzorczy do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpoznania na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (Dz. U. nr 50, poz. 279) na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej, podczas gdy takie odczytanie wytycznych NSA wskazanych w wyroku I OSK 1183/12 jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), gdyż prowadzi do sytuacji w której skarżący pomimo spełnienia przesłanek wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego zostaje pozbawiany przysporzenia wynikającego ze skutecznego złożenia wniosku dekretowego, gdyż

a) z uwagi na brak wyeliminowania w obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej przed rozpoznaniem wniosku dekretowego nie będzie mógł stosownie do art. 214a pkt 2 ugn, z uwagi na ustanowienie prawa wieczystego użytkowania, uzyskać decyzji pozytywnie rozpoznającej wniosek dekretowy stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego;

b) w wypadku wydania odmownej decyzji o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, nawet w sytuacji skutecznego złożenia wniosku dekretowego, z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, skarżący utracą legitymacje, do popierania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa:

1. art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 200 ust. 1 oraz art. 214a pkt 2 ugn w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 oraz 64 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, sprzeczną z zasadą proporcjonalności oraz zasadami ochrony własności, skutkującą narzuceniem skarżącym niemożliwych do spełnienia barier prawnych, gdyż rozpoznanie na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej wniosku dekretowego, w sytuacji gdy istnieje w obrocie prawnym decyzja uwłaszczeniowa potwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa wieczystego użytkowania gruntu oraz własności budynków w sposób nieodpłatny, uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego na podstawie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji doprowadza do sytuacji utraty przez skarżących legitymacji do popierania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie od Ministra solidarnie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przypisanych prawem (k. 103-111 akt sądowych).

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył "B", reprezentowany przez r. pr. M.D., który wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości (k. 130-133 akt sądowych).

Dnia 16 stycznia 2020 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących kasacyjnie - r. pr. A.S., sprostował oczywistą omyłkę pisarską w pkt 1 i 2 zarzutów w ten sposób, że po słowach "art. 145" należy dodać "§ 1" (k. 159 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16).

Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa).

Art. 217 § 2 kpa - wskazany w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej - składa się z 2 punktów, o różnorodnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który punkt art. 217 § 2 kpa skarżący kasacyjnie mieli na uwadze, podnosząc ów zarzut. Ze sformułowania zarzutu oraz jego uzasadnienia wynika jednak, że intencją skarżących kasacyjnie było wskazanie art. 217 § 2 pkt 2 kpa. W tym też zakresie zarzut ten został rozpoznany (I OPS 10/09).

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 153 ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa (pkt I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej) i art. 217 § 2 pkt 2 kpa (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej).

Wyrok sądowy jest oświadczeniem woli i wiedzy (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91). Autor skargi kasacyjnej dokonuje nieprawidłowej wykładni uzasadnienia wyroku I OSK 1183/12, pomijając jego logiczny związek ze skasowanym wyrokiem z 11 stycznia 2012 r. I SA/Wa 1484/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej wyrok I SA/Wa 1484/11), uchyloną zaskarżoną decyzją z 31 maja 2011 r. i decyzją ją poprzedzającą. Stanowisko zaprezentowane w wyroku I OSK 1183/12 zyskuje na wyrazistości, jeśli się zważy, że Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się w nim do błędnego stanowiska zaprezentowanego w wyroku I SA/Wa 1484/11.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, w uzasadnieniu wyroku I OSK 1183/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "organ i Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustaliły, że pozostał do rozpoznania wniosek spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości z 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej. Jednak obowiązek rozpoznania tego wniosku nie oznacza, że prawo użytkowania wieczystego zostanie przyznane, gdyż okoliczności tej sprawy wskazują, że w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące tej nieruchomości.

Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] marca 2003 r. [...] wynika, że pod numerem inwentarzowym [...] znajduje się księga hipoteczna pod nazwą "Nieruchomość [...]" i w dziale III wykazu znajduje się "pod nr [...] wpis, że do niniejszej nieruchomości stanowiącej własność M.G. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz [...] pod budowę stacji [...] gruntu o obszarze 11 ha 0521[,]9 m2 na wniosek z dnia 28 lipca 1930 r. k-39 księgi umów zatwierdzony orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1939 r. k-40 księgi umów".

Natomiast wpis "pod poz. [...] - dotyczący wywłaszczenia na rzecz [...] pod rozbudowę stacji "[...]" gruntu o obszarze 15287 m2 z niniejszej nieruchomości należącej do M.G., przy czym dokonane wywłaszczenie nie polega na odjęciu właścicielowi prawa własności i innych praw rzeczowych – na zasadzie dekretu Naczelnika Państwa z dnia 2 września 1919 r. (Dz. U. R.P. Nr 77, poz. 439) i protokołu zajęcia z dnia 26 czerwca 1934 r., na wniosek z dnia 23 marca 1939 r. k-37 księgi umów zatwierdzony orzeczeniem z dnia 31 marca 1939 r. k-38 księgi umów", odnosi się do nieruchomości będącej własnością J.L. Wynika to z orzeczenia Komisarza Rządu dla [...] dnia [...] czerwca 1935 r. Nr [...] w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości Nr hip. [...], na podstawie którego odszkodowanie za nieruchomość o powierzchni 15287 m2 przyznane zostało J.L., a nadto z faktu, iż nieruchomość o powierzchni 13 ha 6840 m2 M.G. nabyła od J.L. na mocy aktu z dnia [...] sierpnia 1936 r., a więc znacznie później, niż nastąpiło wywłaszczenie i odszkodowanie za nieruchomość o powierzchni 15287 m2. Nadto, w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Komisarza Rządu na [...] z dnia [...] maja 1939 r. Nr [...], w którym na podstawie art. 22 § 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776 [dalej ppw]) oraz na wniosek [...], zezwolono [...] na niezwłoczne objęcie wywłaszczonych na rzecz przedsiębiorstwa "[...]" pod rozbudowę stacji [...] gruntów obejmujących między innymi nieruchomość "[...]" o pow. 110521,9 m2. ... art. 22 § 3 powołanego rozporządzenia Prezydenta RP stanowił, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na budowę lub przebudowę linii kolejowych, budynków i innych urządzeń, niezbędnych do eksploatacji kolei, wojewoda na wniosek wywłaszczającego może mu zezwolić na niezwłoczne objęcie wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda ustali równocześnie lub najpóźniej w ciągu 3 miesięcy od chwili objęcia nieruchomości wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które będzie wypłacone w ciągu dwóch miesięcy lub - w razie zachodzących przeszkód prawnych - złożone do depozytu sądowego; w razie niezachowania tego terminu wojewoda na wniosek strony uchyli zezwolenie na niezwłoczne objęcie nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że grunty "Nieruchomość [...]", zostały objęte przez Skarb Państwa.

Zauważyć należy, że art. 7 (1) powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowił, iż dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Okoliczności wynikające z powołanych przepisów nie były przedmiotem badania w sprawie uwłaszczeniowej, ale będą musiały zostać dokładnie wyjaśnione w toku postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu "Nieruchomość [...]", w szczególności, czy następcy prawni byłego właściciela nie będący w posiadaniu gruntu w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., mają legitymację do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego)".

Autor skargi kasacyjnej przeinacza ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku I OSK 1183/12, zawężając sformułowanie "okoliczności wynikające z powołanych przepisów (tj. art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego – dopis[ek] autor[a])", podnosząc, że "Naczelny Sąd Administracyjny wręcz w uzasadnieniu wyroku posłużył się stwierdzeniem, iż okoliczność ta ma zostać wyjaśniona >>w toku postępowania<<" (s. 5 skargi kasacyjnej). Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 1183/12 wskazuje nie jeden przepis (art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego), a "okoliczności wynikające z powołanych przepisów": art. 22 § 3 ppw i art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, bowiem to w oparciu o art. 22 § 3 ppw grunty "Nieruchomość [...]", zostały objęte przez Skarb Państwa już przed wybuchem II wojny światowej.

Badanie tych okoliczności może być wyłącznie przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu ("będą musiały być dokładnie wyjaśnione w toku postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu "Nieruchomość [...]"..."), które zakończyć się może ostateczną rozstrzygającą o wniosku dekretowym, nie zaś "w toku postępowania", które autor skargi kasacyjnej błędnie utożsamia z kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniem w przedmiocie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. nr [...].

Na organ został nałożony obowiązek ustalenia, czy następcy prawni byłego właściciela nieruchomości mają legitymację do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Konieczność dokonania przedmiotowego ustalenia wynika wprost z uzasadnienia wyroku I OSK 1183/12 (art. 153 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1183/12 nie orzekł expressis verbis o konieczności zawieszenia postępowania, lecz zastosowanie tej instytucji procesowej jest uzasadnione okolicznościami prawnymi i faktycznymi sprawy (art. 97 § 1 pkt 4 kpa).

Trafnie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko Ministra, że dopiero zakończenie postępowania dekretowego ostatecznie rozstrzygnie kwestię legitymacji wnioskodawców w kontrolowanym postępowaniu. Nie jest bowiem możliwe jej ustalenie na podstawie zaświadczenia wydanego w trybie art. 217 § 2 pkt 2 kpa.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (wyrok NSA z 22.12.2009 r. I OSK 377/09). Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń, co do zasady, jest oparte na danych posiadanych przez organ. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa - tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem winno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok NSA z 14.3.2019 r. I OSK 1212/17, Lex 2732603).

Ustalenie legitymacji poszczególnych podmiotów do występowania w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od bycia stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Każdorazowej oceny w tym zakresie dokonuje organ, którego rozstrzygnięcie może zostać poddane kontroli sądów administracyjnych. Nie mieści się tym samym w materii, co do której organ może wydać zaświadczenie.

Wobec tego, że postępowanie dekretowe nie zostało zakończone do czasu wydania przez organ zaskarżonego postanowienia (s. 5 postanowienia z [...] lipca 2017 r.; notatka służbowa z 21 czerwca 2017 r. w nieponumerowanych aktach [...]) i istnieje zależność między postępowaniem nieważnościowym leżącym u podstaw niniejszej sprawy a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia legitymacji w postępowaniu dekretowym, organ prawidłowo zawiesił postępowanie nieważnościowe na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Wydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego nie kończy tegoż postępowania, gdyż zostaje wydane w "jego toku". Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 kpa jest obligatoryjne (verba legis - organ administracji publicznej zawiesza postępowanie) i wiążą się z nim określone skutki prawne (np. wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w kodeksie - art. 103 kpa). Minister zasadnie podniósł, że postępowanie "zostanie podjęte z urzędu lub na wniosek strony po ustaniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania", tj. po prawomocnym zakończeniu postępowania dekretowego (s. 6 postanowienia z [...] lipca 2017 r.).

Nierelewantny był zarzut naruszenia art. 16 § 1 kpa, a niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 104 § 1 kpa (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej).

Art. 16 § 1 kpa nie był stosowany zarówno przez organ, jak też przez Sąd I instancji. Nie zachodził obowiązek jego stosowania, gdyż w niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie a nie decyzja. Organ zawiesza postępowanie w formie postanowienia (art. 101 § 1 i 3 kpa; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2019, s. 581, nb 1).

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 ppsa (pkt I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, czym uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Wydanie przez Sąd orzeczenia niezgodnego z oczekiwaniami skarżących, nie można utożsamiać z naruszeniem ww. przepisu.

Przedmiotem rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnego jest kontrola zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 200 ust. 1 oraz art. 214a pkt 2 ugn (Dz. U. 2016 r., poz. 2147 ze zm.) (pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 200 ust. 1 oraz art. 214a pkt 2 ugn w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 oraz 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946) (pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej), pomijając niestaranność jego sformułowania (błędny publikator, brak sprecyzowania niektórych przepisów), nie mógł wpłynąć na wynik niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1183/12 podniósł, że "...pozostał do rozpoznania wniosek spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości z 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej. Jednak obowiązek rozpoznania tego wniosku nie oznacza, że prawo użytkowania wieczystego zostanie przyznane, gdyż okoliczności tej sprawy wskazują, że w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące tej nieruchomości". Ocena przesłanek z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 200 ust. 1 oraz art. 214a pkt 2 ugn - z uwzględnieniem odpowiednich norm konstytucyjnych - zostanie dokonana w postępowaniu dekretowym (okoliczności wynikające z powołanych w wyroku I OSK 1183/12 przepisów, w tym art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 22 § 3 ppw, "będą musiały zostać dokładnie wyjaśnione w toku postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu").

Zbadanie przesłanek merytorycznych w postępowaniu nieważnościowym będzie możliwe dopiero po ustaleniu legitymacji wnioskodawców. Sami zainteresowani winni podjąć wszelkie możliwe działania w celu sprawnego zakończenia postępowania dekretowego. Brak jest przepisów szczególnych, które by nakazywały odmienne procedowanie niniejszej sprawy, w szczególności obowiązku takiego nie nakładają przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy. Naczelny Sąd Administracyjni nie podziela skarżących kasacyjnie, że normy konstytucyjne nakazywałyby odmienne rozstrzygnięcie, np. w kontekście rzekomych "niemożliwych do spełnienia barier prawnych" (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP).

Ustalenie podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania jest kluczowe dla sprawy. Stosownie do art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zatem brak prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego, to tym samym brak pewności, co do legitymacji skarżących do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1998 r. W realiach niniejszej sprawy organ nie może samodzielnie ustalić, czy skarżący mają legitymację w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji, nie może orzekać w zakresie niemieszczącym się w granicach tej sprawy przez zastosowanie ww. przepisów.

Skoro Sąd I instancji nie naruszył żadnego z przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa (pkt I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 ppsa ją oddalił.