III OSK 2565/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-15	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Chaciński
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 1284/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 506; art. 91 ust. 1 i 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1148; art. 18 ust. 1, art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ustrzyki Dolne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1284/19 w sprawie ze skargi Gminy Ustrzyki Dolne na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 września 2019 nr P-II.4131.2.313.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utworzenia Zespołu Szkół Sportowych w Ustrzykach Dolnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Ustrzyki Dolne na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 8 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 1284/19) na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę Gminy Ustrzyki Dolne na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 24 września 2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIII/174/19 Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych w sprawie utworzenia Zespołu Szkół Sportowych w Ustrzykach Dolnych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższą uchwałą Rada Miejska utworzyła (§ 1 uchwały) Zespół Szkół Sportowych w Ustrzykach Dolnych z siedzibą przy ul. Dobrej 6. W skład Zespołu Szkół Sportowych w Ustrzykach Dolnych weszły:

1) Szkoła Podstawowa nr 2 imienia Tadeusza Kościuszki Narciarska Szkoła Sportowa w Ustrzykach Dolnych z siedzibą w Ustrzykach Dolnych przy ul. Dobrej 6 oraz

2) Szkoła Mistrzostwa Sportowego w Ustrzykach Dolnych z siedzibą w Ustrzykach Dolnych przy ul. Dobrej 6.

Akt założycielski szkoły stanowił załącznik nr 1 do uchwały. Szkole nadano pierwszy Statut w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały, zaś wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Ustrzyk Dolnych. Według § 3 uchwały weszła ona w życie z dniem podjęcia, czyli 20 sierpnia 2019 r.

Pismem z 10 września 2019 r. Podkarpacki Kurator Oświaty zaopiniował negatywnie ww. uchwałę i przekazał swoje uwagi Wojewodzie Podkarpackiemu.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 września 2019 r. Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 85, art. 96 i art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm. – zwanej dalej ustawą Prawo oświatowe) stwierdził nieważność powyższej uchwały. Zdaniem Wojewody Szkoła Podstawowa nr 2 im. Tadeusza Kościuszki Narciarska Szkoła Sportowa oraz nowo utworzona Szkoła Mistrzostwa Sportowego są szkołami tego samego typu, tj. szkołami podstawowymi. Jak wskazywano natomiast w orzecznictwie, zawarte w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia zespołu szkół tego samego typu rozumianych w kontekście art. 9 ust. 1 tej ustawy. Nie ulega również wątpliwości, że art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zezwala na włączenie innych szkół i placówek do istniejącego zespołu szkół placówek. Włączenie to musi jednak uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne łączenie w zespół szkół tego samego typu, bowiem prowadzi to do obejścia art. 62 ust. 1, a co za tym idzie do jego istotnego naruszenia skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały. Powyższe stanowisko zdaniem wojewody, mimo zmiany przepisów, zachowało swą aktualność, gdyż ustawa o systemie oświaty oraz ustawa - Prawo oświatowe zawierają analogiczne uregulowania prawne.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina Ustrzyki Dolne. W skardze złożono wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: zawiadomień o przejściu zakładu pracy na innego pracodawcę; umów o pracę; zawiadomień o przejściu zakładu pracy na innego pracodawcę wraz z zawiadomieniami o ustaleniu warunków wynagrodzenia; wydruku z GUS; potwierdzenia nadania NIP; umowy rachunku bankowego oraz danych z systemu informacji oświatowej. Natomiast zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Gmina zarzuciła naruszenie art. 85 w zw. z art. 86 oraz w zw. z art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g., podkreślając jednocześnie, że przedmiotowa uchwała została wykonana przed dniem wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego, co pociągnęło za sobą szereg następstw w sferze zarówno administracyjnej, cywilnoprawnej jak i prawa pracy. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie sankcji określonej w art. 91 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił zdanie Wojewody, że przedmiotowa uchwała narusza w sposób istotny treść normy zawartej w art. 91 z ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Wskazany przepis posiada analogiczne brzmienie do nieobowiązującego już art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W świetle przytoczonych regulacji, zarówno w stanie prawnym uregulowanym ustawą o systemie oświaty, jak również ustawą - Prawo oświatowe, ustawodawca pozwalał organowi prowadzącemu szkoły różnych typów lub placówki na połączenie w zespół. Jednocześnie postanowiono, że dokonane połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół i placówek pod warunkiem, że statut zespołu nie stanowi inaczej. W literaturze przedmiotu tłumaczy się, iż łączenie szkół lub placówek w zespoły ma głównie uzasadnienie ekonomiczne. Chodzi przede wszystkim o obniżenie kosztów ogólnego zarządu (administrowania) poszczególnymi szkołami (placówkami) wchodzącymi w skład zespołu, które działają wówczas pod kierownictwem jednego dyrektora oraz ze wspólną administracją i obsługą. Ponadto w grę mogą wchodzić także racje merytoryczne – łatwiejsze staje się zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, a także zatrudnianie kadry pedagogicznej, którą można przenosić między jednostkami lub polecać uzupełnianie wymiaru zajęć w jednej szkole (placówce) zajęciami w innej. Organ prowadzący może skorzystać z tej sposobności, jednak inicjatywa w tej sprawie należy wyłącznie do organu prowadzącego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wobec ewidentnych podobieństw pomiędzy aktualnym a poprzednim stanem prawnym, Wojewoda Podkarpacki miał pełne podstawy do tego, aby sięgać do utrwalonej linii orzeczniczej na gruncie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z nim, organ prowadzący szkoły różnych typów może je łączyć w zespół, co oznacza, że w zespół mogą być połączone wyłącznie szkoły różnych typów. Ewidentnie przekreśla to dopuszczalność zespalania szkół tego samego typu. Nie jest dopuszczalne łączenie w zespoły szkół tego samego typu, bowiem prowadziłoby to do obejścia obowiązujących regulacji o ustroju oświaty, a co za tym idzie do istotnego ich naruszenia, skutkującego w konsekwencji koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały o połączeniu szkół tego samego typy. Zarówno w poprzednim stanie prawnym jak i w obecnym, organ prowadzący szkołę nie ma jakichkolwiek możliwości utworzenia zespołu składającego się ze szkół tego samego typu. W konsekwencji żadna argumentacja nie mogła przekonać Sądu do odmiennej interpretacji i stosowania art. 91 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, typy szkół pozwala wyodrębnić art. 18 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, który wskazuje na typ ośmioletniej szkoły podstawowej oraz typ odrębny - szkół ponadpodstawowych. Przy wykładni terminu "typ szkoły" należy kierować się przede wszystkim treścią art. 18 ust. 1 tej ustawy. Zatem szkołami różnych typów będą: szkoła podstawowa, a także poszczególne "podtypy" szkół ponadpodstawowych (np. technikum i liceum ogólnokształcące). Nie są natomiast szkołami różnych typów np.: szkoła podstawowa specjalna, szkoła podstawowa z oddziałami integracyjnymi, szkoła podstawowa sportowa (można w tym wypadku mówić najwyżej o szkołach różnych rodzajów). W zespół nie można łączyć także placówek, w ramach których działają szkoły tego samego typu.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżąca Gmina nie kwestionuje, że na mocy zakwestionowanej uchwały dokonano połączenia w Zespół Szkół Sportowych w Ustrzykach Dolnych dwóch szkół podstawowych wymienionych w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały. Wojewoda Podkarpacki zasadnie zauważa w uzasadnieniu skarżonego aktu nadzoru, że w myśl postanowień uchwały, Szkoła ta jest szkołą podstawową, w której kształcenie obejmuje drugi etap edukacyjny, to jest klasy od 4 do 8 szkoły podstawowej. Według treści § 84 ust. 1 Statutu ww. Szkoły obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat oraz trwa do ukończenia szkoły podstawowej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia. Wobec takich zapisów statutu Szkoły Mistrzostwa Sportowego w Ustrzykach Dolnych należało przyznać rację Wojewodzie, iż przepisy uchwały o połączeniu dotyczyły dwóch szkół podstawowych, a w rezultacie szkół tego samego typu. Jak już wykazano, łączenia w zespoły szkół tego samego typu w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wyklucza art. 91 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Zdaniem Sądu, uchwała łącząca szkoły tego samego typu w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy ustawy - Prawo oświatowe, co w pełni uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Tego typu działania nie mieszczą się w obszarze kompetencji organu prowadzącego szkoły i nie znajdują uzasadnienia w postaci wyjątków od zakazu wynikającego z art. 91 ustawy - Prawo oświatowe. Nie mamy tu do czynienia z wyłączeniami zakazu łączenia szkół tego samego typu, jakie ustanowiono w ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 art. 91 ustawy - Prawo oświatowe.

W związku z powyższym Sąd nie dopatrzył się w działaniach Wojewody błędnej wykładni art. 91 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Wbrew twierdzeniu skarżącej Gminy Rada Miejska nie miała kompetencji do tworzenia zespołu szkół. Dla Sądu pierwszej instancji oczywistym było, że nie można stosować przytoczonych przepisów w sposób proponowany przez skarżącą Gminę, która twierdzi, iż konieczne było w niniejszej sprawie stwierdzenie nieistotnego naruszenia prawa. Podnoszone przez skarżącą stronę kwestie wykonania nielegalnej uchwały nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi, bowiem wykonanie uchwały czy też innego aktu prawotwórczego organu administracji nie będzie prowadzić do zalegalizowania działania od samego początku nielegalnego. Słusznie też Wojewoda zwraca uwagę w odpowiedzi na skargę, że przystąpienie do wykonywania uchwał przez organ wykonawczy gminy następnego dnia po jej podjęciu w sytuacji, gdy tożsama w treści uchwała została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego świadczy o tym, że organ wykonawczy musiał liczyć się z ryzykiem stwierdzenia nieważności uchwały i odpowiedzialnością za skutki prawne związanych z tym następstw. Z całą pewnością nie można w demokratycznym państwie prawnym wykładać i stosować obowiązujących regulacji metodą faktów dokonanych. Zatem nie można było przyznać racji skarżącej stronie, co do naruszenia art. 85 w związku z art. 86 oraz w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Ustrzyki Dolne, zaskarżając go w całości i zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, w wyniku nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że "przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych narusza w sposób istotny treść normy zakodowanej w art. 91 z ust 1 ustawy - Prawo oświatowe" i orzekając tym samym zgodnie z wolą organu na niekorzyść skarżącej, podczas gdy uchwała ta podjęta została w granicach kompetencji przyznanych organowi stanowiącemu i brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności;

2. art. 134 P.p.s.a i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i nierozpoznaniu w sposób dostateczny zarzutów skarżącej, rozstrzygnięciu na niekorzyść skarżącej, a następnie wyrażające się w niebadaniu argumentów podniesionych przez stronę skarżącą względem całokształtu czynności organu;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd pierwszej instancji w zakresie rozpoznania sprawy przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIII/174/19 Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z dnia 20 sierpnia 2019 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół Sportowych w Ustrzykach Dolnych, pomimo tego, że w toku rozpoznawania sprawy Wojewoda Podkarpacki dopuścił się naruszenia szeregu przepisów, to jest:

• art. 85 w zw. z art. 86 oraz w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, podczas gdy została ona podjęta w granicach kompetencji przyznanych organowi stanowiącemu gminy oraz na podstawie przepisów prawa wskazanych w jej podstawie prawnej;

• art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niestwierdzenie nieistotnego naruszenia prawa, co doprowadziłoby do utrzymania przedmiotowej uchwały w obrocie prawnym;

• art. 91 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miejska w Ustrzykach Dolnych nie miała kompetencji do utworzenia przedmiotowego zespołu szkół,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

4. art. 91 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych narusza w sposób istotny treść normy zakodowanej w art. 91 z ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe", gdyż "organ prowadzący szkoły różnych typów może je łączyć w zespół oznacza, że w zespół mogą być połączone wyłącznie szkoły różnych typów, co ewidentnie przekreśla dopuszczalność zespalania szkół tego samego typu", podczas gdy organ stanowiący gminy działał w granicach przyznanych mu kompetencji, zaś prawidłowa wykładnia ww. przepisu winna polegać na uznaniu, że w zespół szkół mogą być połączone szkoły tego samego typu, tym bardziej, że skoro pojęcie "typu szkół" wskazane w art. 91 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nie jest w ustawie sprecyzowane, nie można więc z brzmienia tego przepisu wywodzić, że połączenie jakiego dokonała Rada Miejska w Ustrzykach Dolnych jest niedopuszczalne.

Istotny wpływ naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy przejawia się w tym, że gdyby Sąd pierwszej instancji dostrzegł podnoszone w skardze naruszenia przepisów przez Wojewodę Podkarpackiego, to uwzględniłby skargę skarżącego na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wskazując na powyższe zarzuty, Gmina wniosła o zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie, że uchwała Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z 20 sierpnia 2019 r. nie jest sprzeczna z prawem oraz o zasądzenie "na rzecz organu" kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca Gmina wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Podkarpacki, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, zauważyć na wstępie należało, że podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy dotyczył tego, czy Rada Gminy w ramach przyznanych jej ustawowo kompetencji była uprawniona do połączenia dwóch szkół podstawowych w zespół szkół. Nie jest bowiem tak, jak stwierdza w skardze kasacyjnej skarżąca Gmina, że korzysta ona w tym zakresie z pełnej swobody, bowiem "co nie jest zakazane, jest dozwolone". Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP: "[o]rgany władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", co oznacza, że aby organ władzy jakim jest gmina mógł wykonywać swoje kompetencje musi istnieć wyraźnie określona norma prawna. Powyżej przywołana zasada wolnościowa jest natomiast charakterystyczna dla relacji obywatel – państwo, co potwierdza również przywołane w skardze kasacyjnej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3297/18, wydane jednak nie na gruncie sprawy dotyczącej zadań wykonywanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, ale zakresu wolności działalności gospodarczej przedsiębiorcy i możliwości skarżenia uchwały w przedmiocie aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa. Możliwość i warunki zakładania szkół jak również łączenia ich w zespoły przez jednostki samorządu terytorialnego zostały z kolei określone w ustawie Prawo oświatowe (art. 1 pkt 4 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze). Zgodnie z tym ostatnim przepisem: "[o]rgan prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół". I choć rację ma skarżąca gmina, że pojęcie "różnych typów szkół" nie zostało w ustawie zdefiniowane, to jednak zakres tego pojęcia można odtworzyć na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, który wyraźnie dokonuje podziału szkół na poszczególne typy.

Zgodnie z nim: "[s]zkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na następujące typy:

1) ośmioletnią szkołę podstawową;

2) szkoły ponadpodstawowe: (...)".

Ust. 3 tego przepisu daje właściwemu Ministrowi uprawnienie by określić w drodze rozporządzenia "typ szkoły inny niż wymieniony w ust. 1 oraz ustalić sposób organizacji kształcenia w tym typie szkoły (...)", jednakże aktualnie brak jest takiego rozporządzenia.

Zgodnie zatem z powyższym przepisem, wszystkie szkoły podstawowe należą do "tego samego typu", co wyklucza możliwość ich łączenia w zespoły. Brzmienie art. 91 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe jest jednoznaczne i wyklucza możliwość połączenia szkół podstawowych w zespół, tak jak to uczyniła Rada Gminy w kontrolowanej uchwale. Stanowisko to nie budziło również żądnych wątpliwości na gruncie uprzednio obowiązującego art. 62 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 1943), tożsamego z art. 91 ust. 1 Prawa oświatowego (por. wyroki NSA 14 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2219/11 i I OSK 2212/11, 2 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1797/13 i 25 litego 2019 r. sygn. akt I OSK 2632/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na wszystkie te okoliczności również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

Skoro zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, podjęta przez Radę Miejską uchwała była sprzeczna z art. 91 ust. 1 Prawa oświatowego, to słusznie Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził jej nieważność. Zauważyć trzeba, że art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały organu gminy sprzecznej z prawem. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna (wyraźna) sprzeczność uchwały z prawem. Jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, Wojewoda, orzekając w trybie nadzoru, wykazał, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Wbrew też twierdzeniom skarżącej Gminy, w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 91 ust. 4 u.s.g., bowiem naruszenie przepisu stanowiącego podstawę prawną podjętej uchwały, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwem należy do kategorii istotnych naruszeń prawa (por. B. Dolnicki (red.). Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wyd. III – komentarz do art. 91, LEX/el oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z z 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1824/11, 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17 i 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3817/19).

Z tego też względu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.: art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 91 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe (zarzut 3i 4).

Nie można było również podzielić zarzutów naruszenia art. 151 w związku z art. 134 § 2 P.p.s.a. oraz art. 134 i art. 135 P.p.s.a. (zarzut 1 i 2). Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w jej granicach. Rozstrzygnięcie oddalające skargę nie stanowi natomiast o orzekaniu na niekorzyść strony skarżącej. Zauważyć trzeba, że oceniając materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest w ogóle władny naruszyć zakazu z art. 134 § 2 P.p.s.a., gdyż tak rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań zawartych w art. 134 § 1 P.p.s.a. Naruszenie wyrażonego w art. 134 § 2 P.p.s.a. zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zatem wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 4155/18, z 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2739/17 i 22 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 912/19). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).