II OSK 1412/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-08-29	
Data wpływu	2018-05-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Łd 604/17	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 754; art. 383 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 604/17 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od J. K. na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 604/17, oddalił skargę J. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r., nr[...], podjętą na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 i § 4 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 15 – dalej: "Kodeks wyborczy") Rada Gminy [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] J. K. z powodu utraty prawa wybieralności. W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że w dniu 11 maja 2017 r., na XXVIII sesji Rady Gminy, ww. radny oświadczył, że mieszka w miejscowości [...] i w związku z powyższym wnosi o przysyłanie kierowanej do niego korespondencji na adres zamieszkania. Wyjaśnił także, że na terenie Gminy [...] jest jedynie zameldowany. Z uwagi na fakt, iż miasto [...] położone jest na terenie Gminy[...], a więc na obszarze innej gminy, niż tej, do której organu stanowiącego skarżący został wybrany, w sprawie zaistniała konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, z uwagi na spełnienie przesłanki utraty prawa wybieralności. Zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 tej ustawy prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ma osoba mająca prawo wybierania tych organów. Z treści powyższego przepisu wynika zatem odesłanie do art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego regulującego instytucję czynnego prawa wyborczego do organów stanowiących rady gminy, zgodnie z którym prawo to przysługuje obywatelowi polskiemu oraz obywatelowi Unii Europejskiej niebędącym obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Dalej organ wskazał, iż definicja "stałego zamieszkania" zawarta została w art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, w myśl którego pod pojęciem tym rozumie się zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Ponadto przepisy Kodeksu wyborczego dla potrzeb określenia praw wyborczych nie wiążą stałego zamieszkania z zameldowaniem. Tym samym w ocenie Rady Gminy [...] wobec faktu, że J. K., pomimo posiadania stałego meldunku, nie mieszka na stałe na terenie Gminy[...], co wynika jednoznacznie ze złożonego przez niego oświadczenia, należy stwierdzić, że utracił on prawo wybieralności, co skutkowało koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Organ wskazał ponadto, iż przed podjęciem uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego skarżącemu umożliwiono złożenie wyjaśnień, stosownie do wymogu art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego.

Skargą J. K. zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie: art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy nie wystąpiły przesłanki utraty biernego prawa wyborczego skarżącego; art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego poprzez błędną interpretację pojęcia: "stałe zamieszkanie"; art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, pomimo złożenia przez skarżącego stosownych wyjaśnień wskazujących na jego faktyczne zamieszkiwanie na terenie Gminy[...]. Z uwagi na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, a ponadto o dopuszczenie dowodu z oświadczeń świadków R. F. i D. G. na okoliczność potwierdzenia stałego zamieszkania skarżącego na terenie Gminy [...] oraz zobowiązanie Rady Gminy [...] o przedłożenie nagrań z posiedzeń Rady z dnia 11 maja 2017 r. oraz z dnia 9 czerwca 2017 r. na okoliczność wyjaśnień składanych przez skarżącego.

Pismem z dnia 17 października 2017 r. pełnomocnik Rady Gminy [...] wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, to jest z pisma skarżącego z dnia 3 stycznia 2017 r. skierowanego do Urzędu Gminy oraz załączonej do pisma faktury, z których wynika, że skarżący od dnia 1 stycznia 2017 r. nie mieszka na terenie Gminy[...] , lecz na terenie Gminy[...], gdzie wnosi opłaty za odpady komunalne.

W piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. pełnomocnik Gminy [...]wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów - załączonych oświadczeń R. F. i U. S. na okoliczność niezamieszkiwania skarżącego na terenie gminy[...]. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. Sąd dopuścił dowody z dokumentów: oświadczeń R. F., D. G., U. S., R. F., kserokopii pisma skarżącego z dnia 3 stycznia 2017 r. i załączonej do niego faktury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego – ma osoba mająca prawo wybierania tych organów. Przepis ten odsyła zatem do regulacji określającej czynne prawo wyborcze, zawartej w art. 10 Kodeksu wyborczego, który w odniesieniu do wyborów do rady gminy stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy (art. 10 § 1 pkt 3 lit. a). Ustawową definicję: "stałego zamieszkania" podaje art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, który rozumie pod tym pojęciem "zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu". Definicja ta nie różni się zatem znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej, występującego w art. 25 Kodeksu cywilnego gdzie jest to "miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Czynnikiem wyróżniającym jest wynikające z art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego wskazanie adresu. Stałe miejsce zamieszkania determinuje korzystanie z praw wyborczych, bo daje podstawę do wpisania do rejestru wyborców, potwierdzającego prawo wybierania oraz prawo wybieralności. Sąd podkreślił przy tym, że Kodeks wyborczy dla potrzeb określenia praw wyborczych nie wiąże stałego zamieszkania z zameldowaniem. O miejscu zamieszkania dla określenia praw wyborczych decydują zatem dwie przesłanki faktyczne, które muszą wystąpić łącznie: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności, związanej z pracą czy rodziną, jednakże zamiar stałego pobytu ma charakter subiektywny, w związku z czym jego ustalenie może powodować trudności. Z tego powodu dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej. Konieczne jest też uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości. Ustalenie miejsca stałego pobytu winno być dokonywane w oparciu o okoliczności ustalone w sposób nie budzący wątpliwości i znajdujące potwierdzenie w zebranych dowodach, co do których radny miał możliwość wypowiedzenia się jeszcze przed podjęciem uchwały. Wymóg taki wprost przewiduje § 3 art. 383 Kodeksu wyborczego, który stanowi, że m.in. w przypadku określonym w §1 pkt 2 radnemu przed podjęciem uchwały należy umożliwić złożenie wyjaśnień.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy [...] nie uchybiła wyżej wskazanym zasadom. Z wnioskiem o zwołanie sesji w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, na której podjęto zaskarżoną uchwałę wystąpiło do Przewodniczącego Rady Gminy 6 radnych. Proponowany przez nich porządek obrad przewidywał złożenie przez skarżącego wyjaśnień w trybie art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego i podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego. Projekt uchwały wraz z uzasadnieniem był załączony do porządku obrad i został doręczony skarżącemu wraz z zawiadomieniem o zwołaniu XXX sesji Rady Gminy [...] na dzień 9 czerwca 2017 r. godz. 10.00. Z uzasadnienia projektu uchwały wynikało jednoznacznie, że wniosek o podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego oparty jest o zapisy protokołu z XXVIII sesji Rady, która odbyła się 11 maja 2017 r. (protokół przyjęty na XXIX sesji Rady Gminy[...]). Z załączonego także do zawiadomienia o zwołaniu sesji wyciągu z tego protokołu wynikało, że na pytanie R. P. radny J. K. potwierdził, że zamieszkuje w[...], a następnie oświadczył: "meldunek mam tu, a mieszkać mogę gdzie indziej". Do skarżącego skierowano także odrębne pismo informujące o wniosku radnych, terminie sesji Rady Gminy [...] i możliwości złożenia wyjaśnień przed procedowaniem nad uchwałą w każdym czasie, np. na piśmie oraz możliwości złożenia wyjaśnień na sesji przed głosowaniem nad uchwałą. Sąd wskazał, iż jest niesporne, że skarżący nie złożył przed 9 czerwca 2017 r. żadnych wyjaśnień, a na sesji oświadczył, jak wynika z protokołu, że jego miejscem zamieszkania na stale jest [...] i tu jest zameldowany. Tu ma gospodarstwo, dom i grunty rolne. W [...] przebywa czasami, ma tam mieszkanie, które ma prawo kupić gdzie chce. W trosce o bezpieczeństwo dostarczanej korespondencji podał adres korespondencyjny w[...] . Pytany przez radnych nie wyjaśnił, dlaczego twierdzi, że prowadzi gospodarstwo rolne, choć składał wyjaśnienie do oświadczenia majątkowego, że gospodarstwo przepisał synowi, a w oświadczeniu majątkowym nie wykazał żadnego przychodu i dochodu z gospodarstwa. Nie odpowiedział też czy pobiera świadczenia rentowe kwartalnie czy miesięcznie. Nie wyjaśnił też na sesji gdzie odprowadza opłatę za odpady komunalne, w sytuacji gdy na terenie obu gmin opłatę ma obowiązek uiszczać osoba, która zamieszkuje na terenie gminy. Oznacza to konieczność zadeklarowania miejsca stałego zamieszkiwania. J. K. nie zgłosił też żadnych wniosków dowodowych na potwierdzenie faktu zamieszkiwania na terenie gminy[...]. Wszystkie jego odpowiedzi na pytania zadawane przez radnych można uznać za wymijające. W żaden sposób nie uprawdopodabniały one twierdzeń skarżącego o stałym zamieszkiwaniu w [...] i nie podważały jego oświadczenia z 11 maja 2017 r.

W świetle wskazanych okoliczności Sąd przyjął, że skarżący miał możliwość wyjaśnienia wszystkich wątpliwości związanych z miejscem swojego zamieszkania, jednak nie przedstawił żadnych okoliczności ani dowodów, które podważałyby wcześniejsze jego oświadczenie złożone na sesji Rady o zamieszkiwaniu na terenie gminy[...]. Fakt, że skarżący nabył w [...] mieszkanie nie był przez niego kwestionowany. Potwierdza go ponadto faktura z 12 grudnia 2016 r. wystawiona dla skarżącego przez Spółdzielnię Mieszkaniową[...] , z której wynika, że skarżący w ramach opłat za mieszkanie opłacał tam także wywóz nieczystości, a to oznacza, że deklarował, że tam faktycznie zamieszkiwał. Potwierdza tę okoliczność także informacja skierowana osobiście przez skarżącego do Urzędu Gminy w [...] w dniu 3 stycznia 2017 r., że od 1 stycznia 2017 r. nie zamieszkuje na terenie gminy [...] tylko w[...], gdzie wnosi opłatę za odpady komunalne. Oświadczenie wraz z fakturą skarżący osobiście złożył w Urzędzie Gminy i choć na sesji Rady szereg pytań dotyczyło tych kwestii skarżący nie udzielił na nie żadnej odpowiedzi. Odpis pisma Gminy [...] z załączonymi kserokopiami dokumentów zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącego 8 listopada 2017 r. i nie zostały one zakwestionowane. Skarżący potwierdził ponadto na rozprawie, że faktura dotyczy jego osoby. W ocenie Sądu w takiej sytuacji nie można postawić Radzie zarzutu dowolności poczynionych ustaleń. Analiza powyższych dowodów prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie Radni mieli podstawy do przyjęcia, że stałe miejsce zamieszkania J. K., tak jak oświadczył na sesji w dniu 11 maja 2017 r. znajduje się na terenie Gminy[...], a tym samym utracił on prawo wybieralności do Rady Gminy[...], co skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego. Należy podkreślić, że skarżący, jak wynika z treści protokołu odróżniał miejsce zameldowania od miejsca zamieszkiwania, podkreślając fakt zameldowania na terenie gminy[...], a równocześnie deklarując na potrzeby uiszczania opłat komunalnych fakt zamieszkiwania na terenie innej gminy. Sąd zaznaczył, że przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Fakt nabycia przez skarżącego mieszkania na terenie innej gminy i zamieszkanie w tym mieszkaniu oraz przekazanie prowadzenia gospodarstwa rolnego synowi obiektywnie świadczyły o zmianie jego centrum życiowego. Wygaśnięcie mandatu radnego skarżącego jest, jak się wydaje, niezamierzonym skutkiem tej zmiany. Radny sam przyznał, że zmienił miejsce stałego zamieszkania, co znajduje potwierdzenie w obiektywnych faktach i nie zgłosił żadnych dowodów potwierdzających, że stale zamieszkuje na terenie gminy[...]. Zgłoszone przez skarżącego jako dowody pisemne oświadczenia R. F. i D. G., że skarżący zamieszkuje w miejscowości[...], jest tam widywany w różnych porach dnia i tam nocuje, podobnie jak oświadczenia U. S. i R. F., że skarżący tam nie zamieszkuje, stanowią jednie dowód, że osoby te złożyły oświadczenia takiej treści. Oświadczenia te nie były przedmiotem oceny radnych przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. K. było prawidłowe i transparentne i nie naruszało standardów demokratycznego państwa prawnego.

Skargą kasacyjną J. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie art. 383 ust. 1 pkt 2 oraz 383 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3a, w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5, w zw. z art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 w zw. z art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a.", wyrażające się w:

a) błędnej wykładni przez Sąd I instancji wskazanych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in ius, polegającej na uznaniu przez Sąd I instancji, iż w świetle wyszczególnionych regulacji materialnoprawnych decydujące kryterium dla uznania, iż wystąpiła utrata prawa wybieralności statuowana na kanwie art. 383 ust. 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, a finalnie zasadnicze kryterium warunkujące ustalenie, iż zaistniała ustawowa przesłanka do wygaśnięcia mandatu radnego dekodowana łącznie z regulacji art. 383 ust. 1 pkt 2 oraz 383 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy stanowi okoliczność posiadania przez radnego, którego wygaśnięcia mandatu dotyczy uchwała rady gminy, miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy na terenie danej gminy w dacie przyjęcia uchwały rady gminy w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, lub w okresie poprzedzającym bezpośrednio przyjęcie stosownej uchwały rady gminy w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, która to zaprezentowana powyżej wykładnia Sądu I instancji skutkowała:

b) uznaniu przez Sąd I instancji prawidłowości materialnoprawnej rozstrzygnięcia zawartego w uchwale Rady Gminy [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu J. K. jako radnego Gminy[...] , ze względu na okoliczność posiadania (jak przyjęła Rada Gminy[...] ) przez skarżącego w dacie przyjęcia uchwały nr [...] nieruchomości na terenie sąsiedniej Gminy [...] oraz stałego przebywania na terenie wskazanej Gminy [...] w dacie wydawania wyszczególnionej uchwały nr[...], w szczególności uznanie przez Sąd I instancji prawidłowości stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu uchwały nr[...] , iż okoliczność posiadania przez skarżącego w dacie wydawania uchwały nr [...] nieruchomości na terenie sąsiedniej Gminy oraz zamieszkiwania na terenie sąsiedniej Gminy tożsama jest z utratą wybieralności w rozumieniu art. 383 ust. 1 pkt 2 ustawy Kodeks wyborczy, a finalnie uznanie przez Sąd I instancji prawidłowości zastosowania względem skarżącego instytucji wygaśnięcia mandatu radnego oraz oddalenie skargi skarżącego w następstwie uznania legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości uchwały Rady Gminy [...] nr[...], podczas gdy prawidłowa, kumulatywna wykładnia regulacji art. 383 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 3a, art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, prowadzi do konkluzji, iż wygaśnięcie mandatu radnego może nastąpić w przypadku nieposiadania prawa wybieralności nie w dacie wydawania uchwały rady gminy, lecz w dniu wyborów, a zatem stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku skarżącego w oparciu o regulację art. 383 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 3a, art. 11 ust. 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego (tj. ze względu na brak wybieralności wywołany brakiem miejsca zamieszkania na terenie Gminy, w której skarżący sprawował mandat radnego), wymagało ustalenia nie kwestii, czy skarżący posiadał prawo wybieralności w rozumieniu art. 383 ust. 1 pkt 2 ustawy Kodeks wyborczy, w dacie wydawania uchwały nr[...], lub w okresie bezpośrednio poprzedzającym uchwalenie wyszczególnionej uchwały, lecz czy skarżący w dacie wyborów samorządowych, tj. listopadzie 2014 r. posiadał stałe miejsce zamieszkania na terenie Gminy [...] w rozumieniu art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, a zatem, czy w powyższej dacie skarżący posiadał prawo wybieralności zgodnie z art. 11 ust. 11 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy Kodeks wyborczy.

Sąd pierwszej instancji w następstwie błędnej wykładni kryteriów decydujących o wystąpieniu przesłanki do wygaśnięcia mandatu radnego w postaci utraty wybieralności uznał prawidłowość uchwały Rady Gminy [...] uznającej jako podstawę wygaśnięcia mandatu okoliczność posiadania przez skarżącego nieruchomości na terenie Gminy [...] oraz zamieszkiwania na terenie Gminy [...] w okresie po 1 stycznia 2017 r. oraz w dacie wydawania uchwały Rady Gminy [...] nr[...] , w sytuacji gdy w świetle prawidłowej wykładni stosownych regulacji in ius stwierdzenie wygaśnięcia mandatu skarżącego jako radnego Gminy [...] byłoby możliwe jedynie w wypadku stwierdzenia, iż skarżący nie posiadał miejsca zamieszkania w Gminie [...] oraz zamiaru zamieszkiwania na terenie Gminy [...] w listopadzie 2014 r., tj. w dacie wyborów samorządowych, która to przesłanka we wskazanej dacie nie występowała albowiem skarżący w dacie wyborów samorządowych faktycznie mieszkał w miejscowości [...] (na terenie Gminy[...]) z zamiarem stałego tam zamieszkiwania, jako miejsca, w którym zlokalizowane były główne interesy życiowe skarżącego, przede wszystkim miejsca, w którym skarżący prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz miejsca, w którym skarżący prowadził gospodarstwo rolne. Sąd I instancji uznał zatem prawidłowość materialnoprawną uchwały nr[...], w sytuacji gdy w związku z faktem, iż wydanie wskazanej uchwały nastąpiło w warunkach błędnej oceny podstaw do zastosowania instytucji wygaśnięcia mandatu radnego, przede wszystkim błędnej interpretacji pojęcia "braku wybieralności skarżącego" w następstwie błędnej oceny, iż kryterium wyznaczające ów brak wybieralności stanowi miejsce zamieszkania skarżącego na terenie Gminy [...] z zamiarem stałego tam zamieszkiwania stanowi nie data właściwa zgodnie z obowiązującą regulacją ustawową dla oceny miejsca zamieszkania skarżącego (tj. data wyborów samorządowych), lecz data poprzedzająca przyjęcie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., a także data przyjęcia wskazanej uchwały. Sąd pierwszej instancji winien zastosować w stosunku do uchwały nr [...] regulację art. 147 ust. 1 P.p.s.a.

2. naruszenie art. 5 pkt. 9 ustawy Kodeks wyborczy polegające na dokonaniu błędnej wykładni wskazanej regulacji, wyrażającej się w:

2.1. uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż fakt zakupu nieruchomości w danej miejscowości stanowi per se podstawę do uznania wskazanej miejscowości za miejsce faktycznego zamieszkania w rozumieniu art. 5 pkt.9 ustawy Kodeks wyborczy, która to wykładnia skutkowała uznaniem przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości stanowiska zawartego w uchwale nr[...], iż zakup przez skarżącego nieruchomości w miejscowości [...] wskazuje, iż miejscem zamieszkania skarżącego w rozumieniu art. 5 ust. 9 była powyższa miejscowość nie zaś miejscowość[...], a finalnie uznanie prawidłowości stanowiska zawartego w uchwale nr[...] , podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni regulacji art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy o miejscu zamieszkania na kanwie ustawy Kodeks wyborczy decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne, a mianowicie przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (na gruncie tej sprawy pod oznaczonym adresem) oraz zamiar stałego pobytu, których to wyszczególnionych przesłanek corpus oraz animus analiza na kanwie niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, że miejscem zamieszkania skarżącego (w opozycji zarówno do rozstrzygnięcia zawartego w uchwale nr[...], jak również rozstrzygnięcia Sądu I instancji) w rozumieniu art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy była miejscowość[...], leżąca na terenie Gminy[...], albowiem skarżący faktycznie zamieszkiwał w rzeczonej miejscowości przebywając w niej na stałe, obejmował swoim zamiarem stałe zamieszkiwanie we wspomnianej miejscowości, a także uczynił ze wskazanej miejscowości centrum życiowej aktywności, o czym świadczył fakt: prowadzenia przez skarżącego wspólnego gospodarstwa domowego z żoną we wskazanej miejscowości; prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego we wskazanej miejscowości; zamieszkiwania we wspomnianej miejscowości przez skarżącego z synem oraz prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego z synem; uiszczania przez skarżącego opłat za wywóz odpadów w miejscowości[...]. Sąd I instancji w następstwie błędnej wykładni kategorii miejsca zamieszkania dekodowanej z regulacji art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy, w szczególności uznania, iż kryterium wyznaczające miejsce zamieszkania stanowi posiadanie własności nieruchomości w danym obszarze, uznał materialnoprawną prawidłowość uchwały nr[...], oddalając finalnie skargę skarżącego, w sytuacji gdy wskazana uchwała zawierała błędne rozstrzygnięcie dotyczące zaistnienia przesłanki braku wybieralności skarżącego w następstwie błędnej interpretacji relewantnej kwestii, jaką stanowił aspekt miejsca zamieszkania skarżącego. Sąd pierwszej instancji winien zastosować regulację in procedendo wskazaną na kanwie art. 147 ust. 1 P.p.s.a.

2.2. uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż fakt przepisania nieruchomości lub gospodarstwa domowego na rzecz innej osoby, a także brak ujawnienia dochodu i prowadzonego gospodarstwa przez radnego, którego wygaśnięcia mandatu dotyczy uchwała rady gminy, stanowi podstawę decydującą o braku posiadania przez radnego miejsca stałego zamieszkania (w rozumieniu art. 5 pkt 9 Kodeks wyborczy) na terenie gminy, w której sprawowany jest mandat wyborczy, a finalnie o braku posiadania przez wskazanego radnego wybieralności, a więc podstawy do zastosowania instytucji wygaśnięcia mandatu, która to ocena Sądu skutkowała uznaniem przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości stanowiska uchwały Rady Gminy [...] nr[...], że przepisanie przez skarżącego gospodarstwa rolnego na syna oraz brak ujawnienia przez skarżącego w oświadczeniu majątkowym dochodów uzyskanych z gospodarstwa rolnego na syna, świadczy o braku posiadania przez skarżącego miejsca zamieszkania w miejscowości [...] na terenie Gminy[...], a finalnie o istnieniu podstawy do wygaśnięcia mandatu radnego w związku z przesłanką braku wybieralności, podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy o miejscu zamieszkania na kanwie ustawy Kodeks wyborczy decydują występujące wyłącznie dwie kumulatywne przesłanki faktyczne, a mianowicie przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (na gruncie tej sprawy pod oznaczonym adresem) oraz zamiar stałego pobytu, wystąpienie których to przesłanek nie jest uzależnione od faktu posiadania własności konkretnej nieruchomości rolnej oraz osobistego uzyskiwania dochodów z powyższego tytułu, a których to wyszczególnionych przesłanek corpus oraz animus analiza na kanwie niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż miejscem zamieszkania skarżącego (w opozycji zarówno do rozstrzygnięcia zawartego w uchwale nr[...], jak również rozstrzygnięcia Sądu I instancji) w rozumieniu art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy była miejscowość[...], leżąca na terenie Gminy [...] albowiem skarżący: faktycznie zamieszkiwał w rzeczonej miejscowości, przebywając w niej na stale; obejmował swoim zamiarem stałe zamieszkiwanie we wspomnianej miejscowości, a także uczynił ze wskazanej miejscowości centrum życiowej aktywności, o czym świadczył fakt prowadzenia przez skarżącego wspólnego gospodarstwa domowego z synem we wskazanej miejscowości; prowadził gospodarstwo rolne we wskazanej miejscowości najpierw z żoną, a następnie z synem; brał czynny udział w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, mimo iż jego formalnym właścicielem jest syn skarżącego; zamieszkiwał we wspomnianej miejscowości; uiszczał opłaty za wywóz odpadów w miejscowości[...]. Sąd I instancji w następstwie błędnej wykładni kategorii miejsca zamieszkania dekodowanej z regulacji art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy, w szczególności uznania, iż przesłankę tamującą uznanie miejsca zamieszkania na terenie danej gminy stanowi brak posiadania własności nieruchomości lub nieruchomości rolnej na obszarze danej gminy, uznał materialnoprawną prawidłowość uchwały nr [...] oddalając finalnie skargę skarżącego, w sytuacji gdy w związku z okolicznością, iż wskazana w uchwale Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. podstawa uznania braku miejsca zamieszkania skarżącego w Gminie[...], a finalnie braku wybieralności skarżącego uzasadniająca zastosowanie instytucji wygaśnięcia mandatu radnego (w postaci braku posiadania statusu właściciela gospodarstwa rolnego w Gminie [...] oraz uzyskiwania dochodów z powyższego tytułu) ma charakter błędny i niemieszczący w przesłankach corpus oraz animus określających miejsce zamieszkania (w rozumieniu art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy), a finalnie wskazana uchwała zawierała błędne rozstrzygnięcie dotyczące zaistnienia przesłanki braku wybieralności skarżącego. Sąd I instancji winien zastosować regulację in procedendo wskazaną na kanwie art. 147 ust. 1 P.p.s.a.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 106 ust. 3 w zw. z art. 141 ust. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 233 ust. 1 K.p.c. polegające na braku dokonania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu objętego zaskarżeniem wyroku oceny znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie oraz oceny wpływu na wynik przedmiotowej sprawy dowodu dokumentarnego w postaci dowodu opłat za wywóz odpadów w miejscowości [...] za IV kwartał 2016 oraz I kwartał 2017 r., (które do dowody dokumentarne zostały uzupełniająco dopuszczone przez Sąd I instancji w trybie art. 106 ust. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), które to pominięcie ujawnienia w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wskazanych dowodów dokumentarnych uprzednio przeprowadzonych uzupełniająco w toku rozprawy, a także który to brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu objętego zaskarżeniem wyroku oceny znaczenia wskazanych dowodów dokumentarnych w postaci potwierdzenia opłat za wywóz odpadów w miejscowości [...] za IV kwartał 2016 oraz I kwartał 2017 r. dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie oraz oceny wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, skutkował uznaniem przez Sąd I instancji, iż skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających, iż jego miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 5 pkt 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi była miejscowość[...], podczas gdy wyszczególnione dowody dokumentarne uzupełniająco przeprowadzone przez Sąd I instancji w toku rozprawy, a pominięte następnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku explicite potwierdzały relewantne okoliczności zewnętrzne dla ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego, a mianowicie fakt rzeczywistego przebywania skarżącego w miejscowości [...] na terenie Gminy[...], a także zamiar uznawania wskazanej miejscowości za centrum życiowe skarżącego, o których to elementach świadczy właśnie potwierdzony z mocą wskazanych, uzupełniająco przeprowadzonych a pominiętych dowodów dokumentarnych fakt regularnego uiszczania przez skarżącego opłat publicznoprawnych we wskazanej miejscowości.

2. naruszenie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 106 ust. 3 w zw. z art. 141 ust. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 233 ust. 1 K.p.c. polegające na braku zawarcia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu objętego zaskarżeniem wyroku oceny znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wpływu na wynik sprawy przeprowadzonego uzupełniająco przez Sąd w trybie art. 106 ust. 3 P.p.s.a. dowodu dokumentarnego w postaci pisemnych oświadczeń R. F. oraz D. G. i ograniczenie się przez Sąd I instancji jedynie do wskazania, iż rzeczone dowody dokumentalne stanowią dowód, iż wskazane osoby złożyły powyższe oświadczenie pisemne, który to brak zawarcia przez Sąd w uzasadnieniu objętego zaskarżeniem wyroku oceny znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wpływu na wynik sprawy dopuszczonego uzupełniającego dowodu dokumentarnego w postaci pisemnych oświadczeń R. F. oraz D. G. skutkował uznaniem przez Sąd I instancji, iż skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających, iż miejscem jego zamieszkania w rozumieniu art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego była miejscowość[...], podczas gdy wyszczególnione dowody dokumentarne uzupełniająco przeprowadzone przez Sąd w toku rozprawy, mimo iż stanowiły oświadczenia osób fizycznych, a co za tym idzie dokumenty prywatne, explicite potwierdzały okoliczność wynikającą z innych dokumentów uzupełniająco przeprowadzonych w postaci potwierdzeń opłat za wywóz śmieci w miejscowości[...], a mianowicie fakt rzeczywistego przebywania skarżącego w miejscowości [...] na terenie Gminy[...] , a także zamiar uznawania wskazanej miejscowości za centrum życiowe skarżącego. Sąd I instancji uznał finalnie a priori, iż przeprowadzone uzupełniająco w toku rozprawy dowody dokumentarne w postaci oświadczeń R. F. oraz D. G. a priori jako dokumenty prywatne nie mają znaczenia dla wyniku przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy analiza wskazanych dowodów dokumentarnych dokonana z uwzględnieniem regulacji art. 106 ust. 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 K.p.c., prowadzi do konkluzji, iż wskazane dowody dokumentarne miały istotne znaczenie na kanwie przedmiotowej sprawy, potwierdzając wystąpienie przesłanki corpus i animus wskazujących, iż miejsce zamieszkania skarżącego w rozumieniu art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy stanowi miejscowość [...] w Gminie[...] , a finalnie tamując podstawy rozstrzygnięcia zawartego w uchwale nr[...].

3. naruszenie art. 133 P.p.s.a. polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w toku postępowania poprzedzającego przyjęcie uchwały Rady Gminy [...] nr [...] skarżący nie złożył precyzyjnych wyjaśnień, z których wynikałoby, iż jego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy stanowi miejscowość [...] w Gminie[...], a finalnie, iż skarżący nie wykazał, iż nie zaistniała podstawa do zastosowania instytucji wygaśnięcia mandatu radnego, podczas gdy z analizy całokształtu akt sprawy, w tym akt postępowania zakończonego wydaniem uchwały nr [...] wynika bezspornie, iż skarżący w dniu 9 czerwca 2017 r. na sesji Rady Gminy poprzedzającej wydanie uchwały nr [...] złożył obszerne wyjaśnienia, w których wykazał okoliczności uprawdopodabniające, iż faktycznie przebywa w miejscowości[...], a także traktuje wskazane miejsce jako centrum życiowej aktywności.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości objętego zaskarżeniem wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, wywołanego złożeniem niniejszej skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w niniejszym postępowaniu wedle norm przepisanych, przy uwzględnieniu stawek określonych w art. 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu utraty przez niego prawa wybieralności, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom i argumentom skargi, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wskutek braku prawa wybieralności do Rady Gminy [...] zaistniała przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego J. K.

Kodeks wyborczy w art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i b i art. 11 § 1 pkt 5 stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) oraz prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. W wyborach do organu stanowiącego obowiązuje wymóg stałego zamieszkania na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, w której dana osoba kandyduje, a następnie – w przypadku nabycia i objęcia mandatu – sprawuje mandat (cenzus domicylu). Posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danego terytorium wybierają swoje organy. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Definicję pojęcia "stałego zamieszkiwania" wprowadza przepis definicyjny art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, który rozumie przez to pojęcie zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta nie różni się znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 Kodeksu cywilnego - jest to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Czynnikiem wyróżniającym, wynikającym z art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, jest konieczność wskazania adresu. Podkreślić przy tym należy, że Kodeks wyborczy nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem dla potrzeb określenia praw wyborczych. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można bowiem utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II OPS 2/17, dostępna [w:] CBOSA; K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000 r., s. 22-24.).

O miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Biorąc pod uwagę wyjątkowość instytucji mandatu radnego [...] trzeba stwierdzić, że o zamieszkaniu w danej dzielnicy pod wskazanym adresem można mówić, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że w tym miejscu – w tej konkretnej dzielnicy, skupia się działalność osoby fizycznej oraz znajduje się jej centrum życiowe. Istotną rolę przy ustalaniu corpus odgrywa życie rodzinne. Faktyczne przebywanie w danym miejscu nie może być rozumiane jedynie, jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 479/13, [w:] CBOSA).

Z kolei biorąc pod uwagę drugi z elementów składowych pojęcia stałego miejsca zamieszkania – animus, trzeba przyjąć, że ma on charakter subiektywny i jest zależy od zamiaru stałego przebywania na terenie danej dzielnicy. Animus musi być dostatecznie uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań w szczególności czynności prawnych, pracowniczych, czy rodzinnych. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej. W przypadku zakupu domu, czy mieszkania w innej gminie należy bezspornie udowodnić, że radny przeniósł się tam fizycznie z zamiarem zamieszkania tam na stałe (zob. szerzej M. Rulka, Brak stałego zamieszkania w dniu wyborów lub jego utrata w trakcie kadencji jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2017 r., nr. 4, s. 53-54).

Do wygaszenia mandatu radnego z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania jest uprawniony organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący może podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, w przypadku gdy występuje tylko jedna z przesłanek polegająca bądź na samym zamieszkiwaniu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, bądź na samym zamiarze przebywania bez faktycznego zamieszkiwania. Postępowanie wyjaśniające powinno być dogłębne. Do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu konieczna jest bowiem pewność, że radny utracił prawo wybieralności z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania. Uchwała w sprawie wygaszenia mandatu radnego powinna wskazywać okoliczności, które rada uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom czy dokumentom, które zostały pominięte przy dokonywaniu ustaleń. Uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe i przekonujące, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego, trzeba mieć zatem na względzie, że mamy tu do czynienia z wkroczeniem w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym i przejrzystym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26). W wyroku z dnia 19 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1820/16 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru powszechnego, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (zob. też wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. II OSK 1269/16, LEX nr 2135967; M. Rulka, Brak stałego zamieszkania w dniu wyborów, op. cit., s. 58-59).

Sąd pierwszej instancji trafnie zaaprobował stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że pobytowi J. K. w [...] na terenie Gminy[...] , w której jest zameldowany, brakuje przede wszystkim cech koncentracji w tej miejscowości życia osobistego i rodzinnego. Zarówno Rada Gminy, jak i Sąd pierwszej instancji, oceniając przesłankę decydującą o danym miejscu zamieszkania, tj.: zamiaru przebywania — miał na uwadze, że składnik mentalny animus - nie może być oceniany tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania, pozytywnego stosunku emocjonalnego do danej miejscowości, czy wreszcie pewnej deklaracji słownej lub zapewnień. Aby był on wiarygodny musi jeszcze wyrażać się w postaci konkretnych sprawdzalnych zachowań - które będą jego potwierdzeniem. Nie wystarczy, więc w tej mierze jedynie złożenie oświadczenia, czy zapewnień przez zainteresowaną osobę o danym zamiarze. Muszą temu oświadczeniu jeszcze towarzyszyć codzienne czynności faktyczne i prawne, które będą jego wyrazem. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz jego ocena wykazały, że pomimo zameldowania w na terenie Gminy[...] , centrum życiowe skarżącego znajduje się na terenie Gminy[...]. Analizowane przez organ podejmujący uchwałę, jak i przez Sąd pierwszej instancji fakty i okoliczności, ewidentnie wskazują na identyfikowanie się przez skarżącego z Gminą [...] - jako miejscem stałego zamieszkania. Fakt, że skarżący nabył w [...] mieszkanie nie był zresztą przez niego kwestionowany. Potwierdza to faktura z dnia 12 grudnia 2016 r. wystawiona dla skarżącego przez Spółdzielnię Mieszkaniową[...] , z której wynika, że w ramach opłat za mieszkanie, skarżący opłacał także wywóz nieczystości. Potwierdza tę okoliczność także informacja - oświadczenie, skierowana przez skarżącego w dniu 3 stycznia 2017 r. do Urzędu Gminy w[...] , że od dnia 1 stycznia 2017 r. nie zamieszkuje on na terenie gminy [...] tylko w[...], gdzie wnosi opłatę za odpady komunalne. Oświadczenie wraz z fakturą skarżący osobiście złożył w Urzędzie Gminy.

W świetle powyższych rozważań nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu, jest ocena, czy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie. W przedmiotowej sprawie Sąd dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały na podstawie, zgromadzonego przez Radę Gminy materiału aktowego, jak również na podstawie dokonanej oceny zaoferowanych dowodów. Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia art. 106 ust. 5 w zw. z art. 106 ust. 3 w zw. z art. 141 ust. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 233 ust. 1 K.p.c. polegające na braku zawarcia przez Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu wyroku, oceny znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wpływu na wynik sprawy przeprowadzonego uzupełniająco dowodu w postaci pisemnych oświadczeń R. F. oraz D. G. i ograniczenie się jedynie do wskazania, że rzeczone dowody dokumentalne stanowią dowód, iż wskazane osoby złożyły powyższe oświadczenie pisemne.

Ustalony przez sąd administracyjny stan sprawy może opierać się na faktach powszechnie znanych (art. 106 § 4 P.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. można postawić skutecznie, gdy sąd przeprowadzi inny dowód niż dowód z dokumentu, bądź dokona samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, bądź gdy bezzasadnie odmówi przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który mógłby się przyczynić do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu. Przepis § 5 art. 106 P.p.s.a., nakazujący stosowanie do postępowania dowodowego przepisów K.p.c. (w tym art. 233 § 1) odnosi się, co wyraźnie wynika z jego treści: "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3..." do postępowania uzupełniającego przed sądem administracyjnym. Sąd dokonuje zatem samodzielnej oceny dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów tylko wówczas, gdy sam dowody te przeprowadzi (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 2133/08, LEX nr 593816). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu, jest ocena, czy zgromadzony materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Podkreślić należy, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny postępowania uzupełniającego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., jest dopuszczalne, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: po pierwsze - jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czyli gdy bez wnioskowanego dokumentu istotne dla sprawy okoliczności stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione; po drugie - gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, zasadnie uznał fakt nabycia przez skarżącego mieszkania i zamieszkania w nim, na terenie innej gminy niż tej, w której nabył i objął mandat radnego oraz przekazanie prowadzenia gospodarstwa rolnego synowi, jako obiektywnie świadczące o zmianie jego centrum życiowego. Zgłoszone, jako dowody pisemne oświadczenia R. F. i D. G., że skarżący zamieszkuje w miejscowości [...] jest tam widywany w różnych porach dnia i tam nocuje, podobnie jak oświadczenia U. S. i R. F., że skarżący tam nie zamieszkuje, stanowią jednie dowód, że osoby te złożyły o takiej treści oświadczenia.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.