Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 766/20 w sprawie ze skargi T.D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej dla posiadacza zależnego lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.D. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 766/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z [...] września 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej dla posiadacza zależnego lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T.D. (dalej "skarżący"), wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł o nierozpoznawalnie sprawy na rozprawie. Zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2094; dalej "u.g.h.") poprzez jego błędną rozszerzającą wykładnię jakoby ten artykuł nakładał sankcje na osoby fizyczne w oderwaniu od regulacji u.g.h., które stanowią, że takiej działalności nie mogą prowadzić osoby fizyczne jak i uregulowań prawnych nakładających kary na osoby fizyczne, tj. art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2021 r. poz. 408 ze zm.; dalej "k.k.s.") i art. 128 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r. poz. 2008; dalej "k.w.");

art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na objęciu dyspozycją ww. przepisu T.D., pomimo że nie posiada on statusu "osoby urządzającej gry na automatach" nie jest adresatem normy prawnej z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jako osoba wynajmująca część lokalu użytkowego, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że podmiotami urządzającymi gry na spornych automatach były inne podmioty, przy jednoczesnym braku dowodów, które uzasadniałyby traktowanie skarżącego jako urządzającego lub choćby współurządzającego gry na kontrolowanych automatach,

art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 u.g.h. (przepis obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji tj. [...] listopada 2019 r.), polegające na ich niezastosowaniu, w sytuacji, gdy zastosowanie winna mieć ustawa obowiązująca w dacie wydawania decyzji jako względniejsza dla skarżącego; gdyż obecnie zgodnie z art. 89 ust. 2 u.g.h. nie stosuje się art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. do osób fizycznych, jaką jest skarżący,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku w zakresie podniesionych w skardze zarzutów naruszeń przepisów postępowania, w uzasadnieniu brak jest wskazania, dlaczego nie uwzględniono zarzutu niezastosowania ustawy względniejszej dla skarżącego i dlaczego jako podstawę prawną orzeczenia uznano przepisy ustawy surowszej;

2. art. 134 § 1, 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi – zarzutu o konieczności zastosowania ustawy względniejszej dla skarżącego, sąd pominął w tym zakresie twierdzenia skarżącego; jak również niezbadanie pod względem zgodności z prawem sprawy w szerszym zakresie, nie objętym zarzutami skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; treść tych, jak i dalej powoływanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania i zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu procesowego, tj. sformułowanego w pkt II 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – należy uznać, że jest on jedynie częściowo zasadny.

Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów, w szczególności w uzasadnieniu nie wyjaśniono, dlaczego nie uwzględniono zarzutu niezastosowania ustawy względniejszej dla skarżącego i dlaczego jako podstawę prawną orzeczenia uznane przepisy ustawy surowszej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi wskazane ww. przepisie. Zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W sposób dostateczny i poddający się kontroli kasacyjnej ujawniono w nim racje przemawiające za koniecznością oddalenia skargi. W szczególności Sąd pierwszej instancji wskazał powody zaakceptowania ustaleń faktycznych organu, w tym dowody, na podstawie których ustalono charakter przedmiotowych urządzeń. Niezgoda wnoszącego skargę kasacyjną z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie umożliwia skutecznego zakwestionowania tego wyroku z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych dowodów czy opinii i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2016 r., sygn. II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. II GSK 2983/16).

Faktycznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutu niezastosowania ustawy – w ocenie skarżącego - względniejszej wobec niego i wyjaśnienia, dlaczego jako podstawę prawną orzeczenia uznano przepisy ustawy surowszej, tym niemniej w swoich rozważaniach Sąd przyjął za prawidłowe zastosowanie przepisów u.g.h. w brzmieniu obowiązującym w dniu zdarzenia, czyli przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 88; dalej "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2017 r. i zmieniła m.in. treść art. 89 u.g.h. Sąd pierwszej instancji, uznając zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu za zgodną z prawem, co prawda nie wypowiedział się wprost, dlaczego przyjął za prawidłowe zastosowanie przez organ przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 2 u.g.h. z daty zdarzenia, tj. z naruszenia przez skarżącego zakazu, tym niemniej Sąd w całości zaakceptował zastosowanie przez organ w rozpoznawanej sprawie przepisów w brzmieniu obowiązującym na dzień przeprowadzenia kontroli. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko uzasadnił swoje stanowisko w kwestii związanej z przepisami, jakie mają zastosowanie i stanął na stanowisku, że przy ocenie przepisów dotyczących deliktu administracyjnego sankcja administracyjna za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, czyli [...] maja 2016 r.

Akceptując w pełni stanowisko organów i oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji, w dostateczny sposób wyjaśnił swoje stanowisko w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie wyroku poddanego kontroli spełnia wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem podniesiony zarzut należało w konsekwencji uznać za niezasadny, bo nie wpływający na wynik sprawy.

W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wśród których jest także zarzut niezastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów u.g.h. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W tym miejscu jedynie sygnalizacyjnie zauważyć należy, że – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – przepisy tej ustawy nie są wcale względniejsze od przepisów u.g.h. w brzmieniu obowiązującym w chwili zdarzenia, czyli [...] maja 2016 r., których zastosowanie za prawidłowe uznał Sąd pierwszej instancji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej, przewidując, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej skargą strony była decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, stąd też nie sposób jest zasadnie twierdzić, że orzekając w sprawie ze skargi na tę decyzję Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał jej istoty, niezasadnie oddalając skargę na wymieniony akt, co miało skutkować naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. W sytuacji, gdy granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony należy uznać wniosek, że Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, a mianowicie w akcie, którym nałożono na stronę karę pieniężną w związku z naruszeniem przepisów u.g.h. (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W ogóle cały przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087).

Dodatkowo zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie uzasadnił zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4, art. 134 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., co powinien uczynić zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

Poza tym autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzuty w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zobowiązany był na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do wskazania, jaki był związek naruszenia przepisów określonych w skardze kasacyjnej z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie. Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem jednoczesne stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Chodzi o wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia

Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew stanowisku strony skarżącej, z przyczyn wskazanych wyżej uznał, że brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że skarżący nie wyjaśnił, jaki wpływ na wynik sprawy miały te naruszenia.

Podobne uwagi należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 176 ust. 1 Konstytucji. Z uwagi to, że nie został on w ogóle uzasadniony, to tym samym wymyka się spod kontroli instancyjnej.

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie mogą również odnieść zarzuty z pkt I 1,2 i 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Jak podkreślono uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry.

Z ugruntowanego już orzecznictwa tego Sądu wynika również, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 przywołanej ustawy może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie, co znajduje swoje uzasadnienie w potrzebie uwzględniania szerokiego podejścia do rozumienia pojęcia "urządzającego gry na automatach" oraz "urządzania gier na automatach", motywowanej przedmiotem i istotą regulowanych ustawą o grach hazardowych postępowań w sprawach nałożenia kary pieniężnej, jak i koniecznością zapewnienia realnego charakteru systemu kontroli oraz skuteczności przewidzianych przez ustawodawcę sankcji.

Jakkolwiek więc ustawa o grach hazardowych – w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie – nie definiuje pojęcia "urządzającego gry", o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2, to jednak posługuje się nim w wielu przepisach, które umożliwiają określenie i ustalenie jego treściowego zakresu. Na ich podstawie, przy uwzględnieniu potrzeby szerokiego podejścia o rozumienia pojęcia "urządzającego gry na automatach" oraz "urządzania gier na automatach", o czym mowa była powyżej, w pełni zasadnie przyjmuje się, że "urządzanie gier hazardowych" to ogół czynności i działań stanowiących zaplecze logistyczne dla umożliwienia realizowania w praktyce działalności w zakresie gier hazardowych, w szczególności: zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiającym ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwość uczestniczenia w grze.

Powyższe rozumienie "urządzania" potwierdza przy tym definicja zawarta w Słowniku Języka Polskiego PWN, zgodnie z którą "urządzić – urządzać" oznacza: "wyposażyć coś w odpowiednie sprzęty", "zorganizować [jakąś imprezę], jakieś przedsięwzięcie itp.", "zapewnić komuś dobre warunki" (por. https://sjp.pwn.pl/sjp/urzadzic;2533410.html.)

"Urządzanie" to wedle powyżej przedstawionego słownikowego rozumienia tego zwrotu również – a trzeba to podkreślić – "stwarzanie komuś odpowiednich warunków", co w rozpoznawanej sprawie wprost i bezpośrednio odnieść należy do tworzenia warunków do urządzania gier na automatach poza kasynem gry, a to poprzez – jak wynika to okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, który nie został skutecznie zakwestionowany – udostępnienie automatu do gier innemu podmiotowi w celu prowadzenia z jego użyciem działalności związanej z rozgrywaniem gier hazardowych w powszechnie dostępnymi miejscu, w zamian za czynsz stanowiący określony procent przychodów uzyskanych przez najemcę z eksploatacji automatu oraz wykonywanie czynności związanych z obsługą i serwisowaniem automatów i tym samym dbaniem o ich sprawne działanie w celu udostępniania gier na tych automatach poza kasynem gry. Nie jest to bez znaczenia dla wniosku odnośnie do czynnego udziału skarżącego w procesie organizacji i urządzania gier, a tym samym, że zakres i stopień jego zaangażowania w to złożone – gdy chodzi o jego konstrukcję i organizację – przedsięwzięcie, był istotny oraz znaczący.

Przywołanych ustaleń skarżący nie kwestionuje. Co więcej, o braku zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych, w tym zwłaszcza zarzutu z pkt I 2 petitum skargi kasacyjnej, a co za tym idzie również argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która zmierza do podważenia wniosków wynikających z tych ustaleń – a ściślej nawet rzecz ujmując, o braku ich przydatności i skuteczności – przekonuje i to, że nie przystają one do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Źródłem ustaleń organu w omawianym zakresie, prawidłowo ocenionych przez Sąd pierwszej instancji, nie była bowiem umowa najmu kontrolowanego lokalu, ale opisane w decyzjach organów i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku działania i czynności, które podejmował skarżący w celu udostępniania kontrolowanych urządzeń, i które były konieczne do umożliwienia oraz tworzenia warunków do urządzania na nich gier.

Nie sposób jest więc twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do niezasadnego przypisani skarżącemu deliktu, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., a także do niezasadnego nałożenia na niego kary pieniężnej za urządzenie gier na kontrolowanym automacie poza kasynem, skoro w świetle przedstawionych argumentów w tym przedstawionego rozumienia pojęcia "urządzającego gry" oraz "urządzania gier na automatach" nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że skarżący powinien być – i zasadnie za takiego został uznany – adresatem decyzji stanowiącej przedmiot kontroli w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu z pkt I 1, dodatkowo stwierdzić należy, że odpowiedzialność administracyjna za naruszanie warunków urządzania gier na automacie w zakresie odnoszącym się do miejsca ich urządzania oraz odpowiedzialność karna za urządzanie gier hazardowych nie wykluczają się wzajemnie. Odpowiedzialność karno-skarbowa oparta jest na z gruntu odmiennych przesłankach niż odpowiedzialność za delikt administracyjny. O ile pierwsza z nich, oparta jest za zasadzie winy – którą można przypisać osobie fizycznej – to druga oparta jest już na przesłance obiektywnego naruszenia prawa. Ponadto, o ile główną funkcją odpowiedzialności karnej jest funkcja represyjna, czyli odwet za popełniony czyn zabroniony, to główną funkcję odpowiedzialności administracyjnej stanowi funkcja szeroko pojętej prewencji, której mogą towarzyszyć również inne jeszcze funkcje. Ponadto, co nie mniej istotne podnieść należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie P 32/12 stwierdził, iż art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zakresie, w jakim zezwalają na wymierzenie kary pieniężnej osobie fizycznej, skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 k.k.s., są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

W odniesieniu do omawianej kwestii trzeba podnieść, że w uchwale z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/3/71) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jakkolwiek organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, to jednak z uwzględnieniem koniecznych wyjątków, a zasada ta nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa. Natomiast jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej s tej prawie, w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. Podkreślając w tym kontekście znaczenie tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna czy deklaratoryjna, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że w przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie), co następnie odniósł do decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną. W tym też kontekście podkreślił, że bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd. Wobec tego należy przyjąć, że stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia podlegającego rozpatrzeniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jest stan prawny z daty jego zaistnienia, co jednak nie wyklucza w okolicznościach danej sprawy możliwości stosowania ustawy nowej, jeżeli jest ona względniejsza, co wynika z ogólnych zasad stosowania przepisów prawa represyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3074/15 ).

Zatem skoro działanie (czyn, zdarzenie) polegające na urządzaniu gier na automatach poza kasynem gry zaistniało oraz zostało ujawnione pod rządami ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. (co nastąpiło w związku z kontrolą przeprowadzoną [...] maja 2016 r., która przerwała to działanie, czyniąc tym samym ustalony w jej toku stan rzeczy zamkniętym stanem faktycznym), to rozpatrując odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz wydając rozstrzygnięcie w sprawie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien był stosować (i zastosował) przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu dotychczasowym, to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia wymienionego działania (czynu, zdarzenia), niezależnie od tego, że w dacie orzekania, to jest [...] sierpnia 2017 r., poczynając od dnia 1 kwietnia 2017 r., przywołany przepis obowiązywał już w nowym brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 778/18).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również – wbrew zarzutom skarżącego – stanowisko WSA, że gdy zestawić ze sobą normatywną treść sankcjonującego przepisu art. 89 u.g.h. w brzmieniu sprzed oraz po nowelizacji dokonanej przywołaną ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r., to za uzasadniony należy uznać wniosek, że wymieniony przepis w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2017 r. jest również przepisem względniejszym. Jest to oczywiste, gdy zestawić art. 89 ust. 2 pkt 2 przywołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. z – obowiązującą od 1 kwietnia 2017 r. – treścią art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a) tej ustawy. Kara pieniężna w wysokości 12.000 zł od każdego automatu jest bowiem z całą pewnością niższa od kary w wysokości 100.000 zł od każdego automatu.

Z przedstawionych powodów omawiany zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 218 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.