Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 czerwca 2022 r. znak: 605/OPON/2022 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz I. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją z 30 czerwca 2022 r., nr 605/OPON/2022, na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej" "K.p.a."), w zw. z art. 82 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. S. (dalej: "Skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z [...] lutego 2022 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego "budowy budynku gospodarczego do 35 m2 (...)" na działkach o nr ewid. [...] (służebność) w miejscowości H., gmina P.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżąca 24 stycznia 2022 r. złożyła do Starostwa Powiatowego w S. zgłoszenie dotyczące zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, na działkach o nr ew. [...] (służebność) w miejscowości H., gmina P.

Starosta S. decyzją z [...] lutego 2022 r., na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. W ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja narusza § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie"). Dla potwierdzenia swojego stanowiska powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 700/19.

Skarżąca od powyższej decyzji złożyła odwołanie.

Powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że działka inwestycyjna nr [...], na której projektowany jest budynek gospodarczy, posiada dojazd do drogi publicznej przez działki inwestycyjne nr [...], przy czym, działka nr [...] stanowi służebność gruntową i jej szerokość wynosi 4 m. Następnie organ stwierdził, że z treści § 14 ust. 1- 3 oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia wynika, że do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojazd i dojście w postaci drogi wewnętrznej (wyposażonej w jezdnię o minimalnej szerokości 3 m, spełniającej wymagania określone w przepisach odrębnych w zakresie nośności nawierzchni, nachylenia podłużnego i poprzecznego oraz promieni łuków), a także wyodrębniony chodnik dla pieszych. Wyjątek od powyższej zasady przewidziano w § 14 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczając dojście i dojazd poprzez ciąg pieszo-jezdny o szerokości minimalnej 5 m. Zaznaczył przy tym, że obowiązujące przepisy nie zawierają definicji pojęcia "ciągu pieszo-jezdnego". W ocenie organu trzeba jednak przyjąć, że ciąg pieszo-jezdny to ciąg komunikacyjny przeznaczony zarówno do ruchu pojazdów, jak i ruchu pieszych, bez wyodrębnionej jezdni i chodnika dla pieszych. Natomiast do poszczególnych budynków funkcję dojazdu mogą zapewnić dojścia dla pieszych, jeżeli ich szerokość nie jest mniejsza niż 4,5 m. Prawodawca nieprzypadkowo bowiem, wskazując na możliwość wykorzystania dojścia dla pieszych jako dojazdu do budynku, użył słowa "budynek" w liczbie pojedynczej. Oznacza to, że dojście dla pieszych nie powinno służyć jako dojazd do całego zespołu budynków.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro użyte w § 14 ust. 1 zarządzenia pojęcie "jezdni" odnosi się do pasa, po którym ma odbywać się dojazd i w rozpatrywanym przypadku minimalna szerokość jezdni (3 m) spełnia wymogi warunków technicznych, należy rozważyć, czy w przypadku chodnika o szerokości 1 m pełniącego wyłącznie funkcję dojścia można będzie mówić również o spełnieniu wymogów warunków technicznych. Ustawodawca określając w warunkach technicznych parametry dojść i dojazdów do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych nie posługuje się pojęciem chodnika, będącego częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych, zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 988). Konsekwentnie nie określa też wymogów technicznych chodnika, które określono w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124), gdzie wskazano, że szerokość chodnika przy jezdni nie powinna być mniejsza niż 2,0 m (§ 44 ust. 2). Tym samym należałoby przyjąć, że okoliczność metrowego chodnika, pełniącego funkcję dojścia obok 3-metrowej jezdni jako dojazdu do działki budowlanej, stanowiło by wyjątek od zasady z § 14 ust. 1 rozporządzenia. W sytuacji, w której brak jest definicji legalnej pojęcia ciągu pieszo-jezdnego, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia, a prawodawca wskazuje jedynie, że ma on umożliwiać ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, należy uznać, że w przypadku ciągu pieszo-jezdnego nie chodzi o obszar, który w całości przeznaczony jest zarówno dla ruchu pieszych, jak i pojazdów. Wyodrębnienie nawet na działce o szerokości 4 m osobnego dojazdu - jezdni o szerokości 3 m (pełniącego jedynie funkcję dojazdu) oraz chodnika o szerokości 1 m (pełniącego wyłącznie funkcję dojścia) biegnącego wzdłuż jezdni do projektowanego budynku, nie spełnia wymogów przewidzianych w warunkach technicznych, bowiem w przypadku zastosowania dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, musi mieć on szerokość nie mniejszą niż 5 m, zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym – zdaniem organu - planowana inwestycja jest niezgodna z przepisani § 14 warunków technicznych, a co za tym idzie narusza przepisy art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie w całości wraz z decyzją organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, który orzeknie co do istoty sprawy. Jednocześnie wniosła o zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 82 ust 2 Prawa Budowlanego, przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty S. z [...] lutego 2022 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa w szczególności zaś § 14 ust 1 rozporządzenia,

- art. 7 w zw. art. 10 § 1 K.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przez to dokonanie nieprawidłowej, dowolnej, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz wiedzy analizy zebranych w sprawie dowodów, pozostającej w sprzeczności z regułami przepisów formułujących zasadę prawdy obiektywnej przejawiającej się w tym, że niesłusznie uznano, iż ustanowiona na rzecz nieruchomości należącej do skarżącej na działce sąsiedniej, służebność drogowa o szerokości 4m nie spełnia warunków odnośnie dojścia i dojazdu do planowanego budynku,

- art. 6 i art. 7 w zw. art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 10 § 1 K.p.a., przez dokonanie nieprawidłowej, dowolnej, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz wiedzy analizy zebranych w sprawie dowodów, pozostającej w sprzeczności z regułami przepisów formułujących zasadę prawdy obiektywnej przejawiającej się w tym, że niesłusznie uznano, iż:

a) ustanowiony na działce nr [...] pas drogi służebnej nie spełnia wymogów przewidzianych w § 14 rozporządzenia albowiem, zdaniem Wojewody, powinien być uznany za ciąg pieszo-jezdny i zatem posiadać szerokość nie mniejszą niż 5 m, podczas gdy Starosta wskazał, że "dostęp inwestycji do drogi publicznej zapewnia służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] pasem szerokości 4 m wzdłuż granic działek wnioskodawcy, co jest zgodne z § 14 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m";

b) obciążona służebnością działka nr [...] nie zapewnia faktycznego dostępu do drogi publicznej, gdyż nie ma odpowiedniej szerokości podczas gdy, ta sama służebność według tego samego organu wydającego pozwolenie na budowę spełniała odpowiednie warunki jako droga dojazdowa do budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Wskazała w szczególności, że biorąc pod uwagę, iż planowana jest budowa budynku garażowego to natężenie ruchu po drodze dojazdowej będzie niewielkie i konkretyzowało się będzie w dwu lub trzykrotnym przejeździe na dobę jednego samochodu do garażu. Ponadto droga nie będzie użytkowana przez pieszych bowiem ruch pieszych odbywa się po terenie działki skarżącej, a nie po drodze dojazdowej do garażu. Wskazała, że dojazd do budynku mieszkalnego jest cały czas realizowany przez drogę wyznaczoną na ustanowionej służebności, zatem droga ta jest trasą używana tylko i wyłącznie na przejazd przez osoby uprawnione. Nielogicznym jest w obecnej sytuacji zezwolenie wnioskodawcy na dojazd do budynku mieszkalnego drogą ustanowioną na nieruchomości i jednocześnie złożenie sprzeciwu przez organ administracyjny co do budowy garażu na przedmiotowej nieruchomości z uwagi na rzekome niespełnianie warunków technicznych przez drogę, która właśnie po to została stworzona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana została decyzja Wojewody Mazowieckiego z 30 czerwca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z [...] lutego 2022 r., wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego budowy przez skarżącą budynku gospodarczego do 35 m2 na działkach o nr ew. [...] (służebność) w miejscowości H., gmina P. Powodem wniesionego sprzeciwu było uznanie przez organ, że planowana przez skarżącą inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, który byłby zgodny z wymogami zawartymi w § 14 rozporządzenia.

Zgodnie z treścią § 14 ust. 1 rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Stosownie do ust. 2 § 14 ww. rozporządzenia dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Wedle natomiast § 14 ust. 3 rozporządzenia do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.

W ocenie Sądu przy dokonaniu oceny spełnienia, dla planowanej inwestycji, wymagań zawartych w § 14 rozporządzenia organ naruszył art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niepodjęciu przez organ administracji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją oraz nierozpatrzeniu stanu faktycznego całości tej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady budowania zaufania do działalności administracji publicznej.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, iż dostęp do drogi publicznej do nieruchomości [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, realizowany jest przez działki inwestycyjne nr [...], przy czym, działka nr [...] stanowi służebność gruntową i jej szerokość wynosi 4 m. Organ stwierdził, że służebność gruntowa ustanowiona na działce nr [...], nie spełnia wymagań, o których mowa w § 14 rozporządzenia, z uwagi iż nie jest odpowiedniej szerokości (zbyt wąska). Zwrócić jednakże należy uwagę, iż na sąsiadującej nieruchomości ([...]) znajduje się budynek mieszkalny należący do skarżącej, do którego – jak wynika ze skargi – dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez ww. służebność gruntową ustanowioną na działce [...]. Organ powinien odnieść się do ww. okoliczności w uzasadnieniu decyzji i wyjaśnić, dlaczego w odniesieniu do obecnie planowanej jej inwestycji, dostęp do drogi publicznej nie został spełniony. W przypadku gdy ta sama służebność została wcześniej uznana za spełniającą wymogi dostępu do drogi publicznej dla budynku mieszkalnego należącego do skarżącej, organ winien wykazać, dlaczego nie może ona tej funkcji pełnić w stosunku do budynku gospodarczego czy też garażu, znajdującego się na jej nieruchomości sąsiedniej. Zgodnie bowiem z treścią art. 8 § 2 K.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W orzecznictwie wskazuje się, że organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli natomiast istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy, co organ powinien wyjaśnić (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 sierpnia 2022 r., III SA/Gl 1592/21). Brak odniesienia się do powyższej okoliczności stanowi o naruszeniu przez organ zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, zawartej w art. 8 K.p.a.

Ponadto w niniejszej sprawie organ winien dokonać także szczegółowych ustaleń, czy do planowanej inwestycji możliwe jest przejście do drogi publicznej poprzez należącą do skarżącej nieruchomość. Skarżąca bowiem wskazała, że droga dojazdowa nie będzie użytkowana przez pieszych bowiem ruch pieszych odbywa się po terenie jej działki, a nie po drodze dojazdowej do garażu (budynku gospodarczego). Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań organu, pomimo, iż jest bardzo istotna do prawidłowej oceny spełnienia wymagań o których mowa w art. 14 § 1 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organ nie dokonał wystarczających ustaleń i nie odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy koniecznych do oceny, czy planowana inwestycja spełnienie wymagania zawarte w § 14 rozporządzenia. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. Rzeczą organu przy ponownym rozstrzyganiu sprawy będzie ustalenie i odniesienie do powyżej wskazanych okoliczności.

Ponadto, w ocenie Sądu, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wynika także z błędnej interpretacji § 14 ust. 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim odnosi się ona do konieczności spełnienia, parametrów zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Z treści ust. 1 § 14 rozporządzenia wynika, iż przyjęte przez ustawodawcę w tym akcie podustawowym pojęcie "jezdni", odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji, że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m (podobnie w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2492/14). Te wymagania niewątpliwie spełnia ustanowiona na działce 3277/1 służebność gruntowa, która – jak wskazano powyżej - wynosi 4 m. Jednakże w ocenie organu, dla przedmiotowej inwestycji nie zapewniono odpowiedniego do niej dojścia, bowiem szerokość chodnika przy jezdni nie powinna być mniejsza niż 2,0 m, co wynika z treści rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie

W ocenie Sądu błędnie organ odwołał się do minimalnych parametrów chodnika, wynikających z przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, tj. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rozporządzenie to określa bowiem warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Tym samym niezasadnym było powołanie się przez organ na konieczność spełnienia wymagań parametrów co do szerokości chodnika zawartych w tym rozporządzeniu, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze służebnością gruntową przejścia i przejazdu, a nie drogą publiczną. Podobne stanowisko zostało zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1356/21.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono (w tym i opłata skarbowa od pełnomocnictwa) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).