II SAB/Lu 38/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-14	
Data wpływu	2024-03-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bartłomiej Pastucha
Jacek Czaja
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2007 nr 50 poz 331; art. 4 pkt 10, art. 4 pkt 4 lit. a; Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.	
Sentencja
Sygn. [...] II SAB/Lu 38/24 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w L. na bezczynność L. W. B. S. A. z siedzibą w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje L. W. B. S. A. z siedzibą w B. do załatwienia wniosku Fundacji [...] z siedzibą w L. z 17 października 2023 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w zakresie punktów od 2 do 4, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od L. W. B. S. A. z siedzibą w B. na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Fundacja [...] z siedzibą w L. (dalej jako: skarżąca lub Fundacja) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność L. W. "B." S.A. z siedzibą w P. (dalej jako: Spółka) w zakresie rozpatrzenia wniosku z 17 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zażądała zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek (w zakresie punktów od 2 do 4) oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że w dniu 17 października 2023 r. wystąpiła do Spółki z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, obejmującym następujące pytania i kwestie: (1) Jakie inicjatywy i podmioty i w jakiej kwoce wspierała spółka w formie sponsoringu? (2) Jakie inicjatywy i podmioty i w jakiej kwoce wspierała spółka w zakresie pomocy charytatywnej lub udzielania darowizn? (3) zgód Rady Nadzorczej na wsparcie ww. działań; (4) Czy w spółce obowiązują regulacje dotyczące udzielania opisanego wyżej wsparcia? W przypadku potwierdzenia – Fundacja zwróciła się o ich udostępnienie.

Spółka wydała decyzję odmowną w zakresie pkt 1 oraz częściowo na pkt 3 i 4 (w zakresie związanym z pkt 1). W zakresie punktu 2 Spółka wskazała obszary oraz sumaryczne kwoty przekazanych darowizn, jednak nie wskazała komu i na co przekazała te środki, wyjaśniając, że podanie szczegółowych kwot i wyróżnienie obdarowanych podmiotów jest niemożliwe, gdyż "ich ujawnienie mogłoby godzić w ich dobro". W zakresie punktu 3 i 4 w odniesieniu do darowizn spółka nie odpowiedziała wcale.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że w odpowiedzi na wniosek Fundacji poinformowała o konieczności przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na okres 2 miesięcy, z uwagi na fakt, że pytania sformułowane we wniosku dotyczą informacji zawartych w dokumentach powstałych przez okres blisko dwóch lat. Ich ilość oraz konieczność dokonania analizy uniemożliwia udzielenie odpowiedzi w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Następnie Spółka wydała decyzję z 15 grudnia 2023 r., w której odmówiła udostępnienia informacji w zakresie odnoszącym się do wsparcia w formie sponsoringu, gdyż w jej ocenie te informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i jako takie nie podlegają udostępnieniu.

W pozostałym zakresie Spółka udzieliła odpowiedzi drogą mailową (zgodnie z wnioskiem) w dniu 18 grudnia 2023 r. W odpowiedzi wskazano, że zgodnie z zapisami Polityki Zaangażowania Społecznego w ramach budżetu darowizn Spółka wspiera określone obszary. Na przestrzeni lat 2022 - 2023 Spółka przekazała na rzecz podmiotów zewnętrznych darowizny w podanych kwotach, z rozbiciem na poszczególne obszary. W dalszej części odpowiedzi przekazano, że podanie szczegółowych kwot

i wyróżnienie obdarowanych podmiotów jest niemożliwe, gdyż ich ujawnienie mogłoby godzić w ich dobro.

W ocenie Spółki skarga Fundacji w tej sytuacji jest bezzasadna, gdyż Spółka udzieliła odpowiedzi na wniosek Fundacji. Spółka odpowiedziała na zadane pytania, w zakresie, w jakim udzielenie ich było możliwe bez naruszenia dobra podmiotów obdarowanych, jak i tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki. Wobec powyższego nie sposób mówić o bezczynności Spółki.

W dalszych wywodach Spółka podniosła, że prawo Fundacji do uzyskania informacji publicznej podlegało ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). Ujawnienie szczegółowych informacji w zakresie zawartych umów darowizny mogłoby godzić w dobra osobiste podmiotów, z którymi zawarto te umowy. Dodatkowo, w ocenie Spółki, ujawnienie szczegółowych informacji, których dotyczy skarga na bezczynność, mogłoby godzić w dobro samej Spółki, gdyż informacje te stanowią jej tajemnicę przedsiębiorstwa. Informacje, których dotyczy sprawa, mają dla Spółki wartość gospodarczą.

Ponadto w ocenie Spółki, z uwagi na szeroki zakres przedmiotowy oraz czasowy żądanych informacji, informacje te stanowią informację przetworzoną, dla której udostępnienia konieczne jest wykazanie wystąpienia przesłanki szczególnego interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Fundacja nie wykazała wystąpienia tej przesłanki. Dlatego też uzasadnione i wystarczające jest udzielenie wnioskodawcy informacji o większym zakresie ogólności. Umożliwi to zapobieżenie ryzyku naruszenia prywatności osób fizycznych oraz tajemnic prawnie chronionych, w tym tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki.

Jeżeli chodzi o informację w zakresie zgód Rady Nadzorczej na wsparcie ww. działań, Spółka poinformowała, że kompetencje Rady Nadzorczej Spółki w tym zakresie są uregulowane w Statucie Spółki, a także w dokumencie "Zasady udzielania darowizn przez Zarząd L. B. S.", które to dokumenty są zamieszczone i publicznie dostępne na stronie internetowej Spółki. Ponadto, obowiązujące w Spółce regulacje dotyczące opisanego wyżej wsparcia w postaci dokumentów "Polityka Zaangażowania Społecznego L. W. B. S.A." wraz z "Zasadami udzielania darowizn przez Zarząd L. B. S.A." są zamieszczone i publicznie dostępne na stronie internetowej Spółki.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 17 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie obejmującym punkty od 2 do 4. Należy jednocześnie przypomnieć okoliczność znaną obydwu stronom sporu – że w zakresie obejmującym punkt 1 ww. wniosku Spółka wydała decyzję administracyjną, która była przedmiotem kontroli sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 88/24.

Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga stwierdzenia, że w odniesieniu do danego wniosku spełnione są kumulatywnie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Zanegowanie jednego z tych elementów skutkuje brakiem obowiązku odpowiedzi na wniosek w formach określonych ustawą, a w konsekwencji do oddalenia skargi na bezczynność.

W ocenie Sądu Spółka bez wątpienia mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązek ten ciąży m.in. na osobach prawnych, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (aktualnie: Dz. U. z 2024, poz. 594; dalej jako: u.o.k.i.k.), a także na podmiotach reprezentujących inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne.

Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów posługuje się pojęciem pozycji dominującej, ale w rozumieniu przedmiotowym tj. odnoszonym do rynku, a nie podmiotowym, tj. odnoszonym do podmiotów działających na rynku. Stąd użyte w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. pojęcie należy odnosić nie do definicji pozycji dominującej (art. 4 pkt 10 u.o.k.i.k.), ale do definicji przedsiębiorcy dominującego (art. 4 pkt 3 u.o.k.i.k.), przez którego rozumie się przedsiębiorcę, który posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad innym przedsiębiorcą. W świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 4 lit. a) u.o.k.i.k. pod pojęciem przejęcia kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności m.in.: dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami.

Wynikająca z przywołanego przepisu przesłanka przejęcia kontroli na skutek możliwości wywierania decydującego wpływu na spółkę L. W. "B." przez Skarb Państwa jest spełniona, co wynika z następujących faktów: w spółce L. W. "B." występuje dominujący akcjonariusz strategiczny, którym jest E. S.A., z większościowym pakietem akcji sięgającym 64,6% akcji L. B. S.A., które uprawniają do 21.962.189 głosów na ogólną liczbę głosów wynikających ze wszystkich wyemitowanych akcji, wynoszącą 34.013.590 głosów (64,57% głosów; Sprawozdanie Zarządu z działalności L. B. S.A. i G. L. B. za 2023 r., s. 82-83; dostęp: [...]pdf). Z kolei w odniesieniu do spółki E. , Skarb Państwa posiada udział w kapitale zakładowym Spółki (odpowiadający udziałowi w ogólnej liczbie głosów) wielkości 52,29% (Sprawozdanie Zarządu z działalności E. S.A. oraz Grupy Kapitałowej [...] w 2023 r., s. 86; [...]). Powyższe okoliczności wyczerpują znamiona przesłanki z art. 4 pkt 4 lit. a) u.o.k.i.k.

W perspektywie przedmiotowej – żądanie Fundacji obejmowało informację o wydatkach Spółki na darowizny. Takie żądanie mieści się w zakresie wskazanym w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p., w świetle którego, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Argumentacja Spółki, mająca uzasadniać wniosek o oddalenie skargi, opiera się na twierdzeniu, że Spółka udzieliła odpowiedzi na wniosek Fundacji z 17 października 2023 r., a tym samym udostępniła informację. Stanowisko to jest w ocenie Sądu chybione.

Zawarte w punkcie 2 wniosku pytanie odnosiło się jednoznacznie do konkretnych inicjatyw i podmiotów, które Spółka wspierała w zakresie pomocy charytatywnej lub udzielania darowizn. Zdecydowanie nie jest odpowiedzią na to pytanie podanie w odpowiedzi Spółki, jakie kwoty przekazała na określone obszary wsparcia – np. na sprawy społeczne i działalność charytatywną, na naukę i edukację, na zdrowie itd. Odpowiedź ewidentnie rozmija się z pytaniem. W tej sytuacji nie można przyjąć, że pismo z 18 grudnia 2023 r. stanowiło odpowiedź na pytanie zawarte w punkcie 2 wniosku Fundacji z 17 października 2023 r.

Jeśli chodzi o pozostałe dwa punkty wniosku Fundacji, dotyczące zgód rady nadzorczej na udzielenie ww. wsparcia oraz wewnętrznych regulacji obowiązujących w Spółce w tym zakresie, to bezsprzecznie pismo Spółki z 18 grudnia 2023 r. nie zawiera żadnej informacji w tym zakresie. W istocie odpowiedzi na tą część wniosku Spółka udzieliła dopiero w odpowiedzi na skargę, odsyłając do dokumentów znajdujących się na jej stronie internetowej. Oznacza to jednak, że Spółka dopuściła się bezczynności również w tym zakresie, gdyż odpowiedź na wszystkie żądania zawarte we wniosku powinna być udzielone a terminie ustawowym (podstawowym lub przedłużonym przez organ, art. 13 u.d.i.p.), a nie dopiero w odpowiedzi na skargę do sądu na bezczynność. Ponadto, w punkcie 3 wniosku Fundacja żądała informacji dotyczących zgód rady nadzorczej na konkretne działania. Nie jest odpowiedzią na takie żądanie odesłanie do dokumentu, który w sposób ogólny określa wewnętrzne procedury udzielania wsparcia w postaci darowizn. Z kolei w odniesieniu do tych regulacji, jakkolwiek Spółka broni się argumentem, że dokumenty te są dostępne na jej stronie, to argument ten nie jest trafny. Jedynie w przypadku dokumentów udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., podmiot zobowiązany jest zwolniony od udostępnienia informacji na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Strona internetowa nie jest biuletynem, nie ma też nic wspólnego z portalem danych, o którym mowa w ustawie. W tej sytuacji obowiązkiem podmiotu, do którego jest kierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest precyzyjnie wskazanie adresu strony internetowej i odpowiednich zakładek, na których dokumenty objęte żądaniem zostały upublicznione. Informacja podana w odpowiedzi na skargę, nie tylko jest spóźniona, ale nie spełnia również tych wymogów.

Od skutecznego zarzutu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Fundacji z 17 października 2023 r. nie zwalnia Spółki również pozostała argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę. Spółka powołuje argument, że udostępnienie informacji nie byłoby możliwe bez naruszenia dobra podmiotów obdarowanych oraz tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki (pkt 2 odpowiedzi). Ponadto, Spółka wskazuje, że z uwagi na dobro obdarowanych, ich dane identyfikujące podlegają anonimizacji, co sprawia, że informacje te stanowią informację przetworzoną, zaś Fundacja nie wykazała wystąpienia ustawowej przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Argumenty Spółki są chybione z następujących przyczyn:

Po pierwsze, Spółka ma rację, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, co wynika z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Spółka pomija jednak fakt, że zastosowanie tych przesłanek wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), a zatem podniesienie argumentu "dobra osób" obdarowanych w odpowiedzi na wniosek absolutnie nie zwalnia spod zarzutu bezczynności. Jeśli Spółka uważała, że udzielenie pełnej odpowiedzi na żądanie zawarte w punkcie 2 wniosku nie jest możliwe, gdyż występują przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powinna była wydać decyzję administracyjną, a skoro tego nie uczyniła – pozostaje w bezczynności. Należy jednocześnie zauważyć, że odnoszenie się do tego, czy argumentacja Spółki jest zasadna merytorycznie (czy zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy) nie jest w tym momencie możliwe. Spółka nie wydała decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji w oparciu o przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zatem podnoszenie takich argumentów w odpowiedzi na skargę na bezczynność nie uwalnia od zarzutu bezczynności. Ocena merytoryczna, czy przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. miałyby zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawie byłaby możliwa wyłącznie w przypadku, gdyby przedmiotem kontroli sądowej była decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Po drugie, z podobnych przyczyn od skutecznego zarzutu bezczynności nie zwalnia Spółki podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę argumentu, że udostępnienie żądanych informacji wymagałoby ich anonimizacji i prowadziłoby do klasyfikacji jako informacji przetworzonej. Jakkolwiek Spółka ma rację, że w przypadkach obszernej lub skomplikowanej dokumentacji, proces jej anonimizacji celem przygotowania informacji publicznej do udostępnienia, może być przesłanką kwalifikowania tych danych jako informacji przetworzonej, to w takim przypadku należało w pierwszej kolejności wezwać wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), czego Spółka bezsprzecznie nie uczyniła. Ponadto – gdyby pomimo wezwania wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnej istotności, odmowa udostępnienia informacji publicznej przetworzonej wymagałaby wydania decyzji administracyjnej, której Spółka bezspornie nie wydała.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej Fundacji z 17 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie obejmującym punkty od 2 do 4.

W tej sytuacji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku Fundacji w powyższym zakresie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku).

Zdaniem Sądu, jakkolwiek Spółka dopuściła się bezczynności, to jednak z pewnością nie miała ona charakteru rażącego. Należy mieć na uwadze, że Spółka zareagowała w ustawowym terminie na wniosek Fundacji, kierując do niej pismo, jakkolwiek nie stanowiło ono prawidłowej odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania. Stanowisko Spółki, jakkolwiek błędne, nie jest zatem wyrazem lekceważenia czy próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej, wynika z błędnej interpretacji i błędnego zastosowania przepisów ustawy. Argumenty te uzasadniają rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., przyznając skarżącej zwrot kosztów w kwocie obejmującej uiszczony wpis od skargi. Skarżąca nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania, podlegające zwrotowi.