Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Ostróda z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr MOPS-RP.0162.1.1.2022 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Ostróda a Wójtem Gminy Górowo Iławeckie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Górowo Iławeckie jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrz Miasta [...] (dalej również: "organ wnioskujący", "Burmistrz") reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] pismem z 28 kwietnia 2022 r., nr [...], wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Wójtem Gminy G. reprezentowanym (dalej również: "Wójt", "uczestnik") przez p.o. Dyrektora Centrum Usług Społecznych w G. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. K. (dalej również: "zainteresowany") o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 16 lutego 2022 r. J. K. zwrócił się do Centrum Usług Społecznych w G. o skierowanie go do domu pomocy społecznej. W treści złożonego podania zainteresowany zaznaczył, że aktualnie przebywa na terenie gminy G. w miejscowości S.

Burmistrz podał, że Wójt, działając w oparciu o art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa") oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "ups"), 18 lutego 2022 r. przekazał mu dokumentację dotyczącą rozpatrzenia ww. wniosku, wskazując, że nie znajduje podstaw do uznania Gminy Miejskiej [...] za właściwą do rozpatrzenia sprawy.

Organ wnioskujący ustalił, że przez ostatnie lata, pomimo zameldowania na pobyt stały w [...] przy ul. [...], miejscem pobytu zainteresowanego była miejscowość S, gdzie zamieszkiwał on ze swoją partnerką życiową – J.L. Wobec czego Burmistrz przyjął, że w tej miejscowości przez wiele lat realizował podstawowe czynności życiowe. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika również, że pod adresem zameldowania na pobyt stały J. K. ([...]), mieszka żona ww. – W. K.. Oświadczyła ona, że zainteresowany od 12 lat tam nie mieszka, decyzję o opuszczeniu mieszkania podjął samodzielnie, gdyż poznał inną kobietę, z którą związał swoje plany życiowe i u której zamieszkał. Podała, że przez ten czas J. K. nie interesował się jej losem, ani swoimi dziećmi, nie płacił zasądzonych alimentów oraz nie łożył na utrzymanie mieszkania w O. Z pisma złożonego do sprawy przez córkę partnerki zainteresowanego wynika, że jego dzieci przebywają na terenie Niemiec i obecnie zainteresowany nie utrzymuje z nimi kontaktu. Z dokumentu tego wynika również zamiar sprzedaży przez następców prawnych zmarłej J. L. nieruchomości, którą aktualnie zajmuje J. K.

Burmistrz ustalił też, że partnerka życiowa zainteresowanego zmarła w styczniu 2022 r. i od tego czasu przebywa on sam w jej mieszkaniu. Obecnie może liczyć na pomoc ze strony dzieci partnerki, jednakże z powodu bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej zwrócił się z prośbą o umieszczenie w domu pomocy społecznej w okolicach O., jak wynika z pisma ww., by być bliżej swoich bliskich. Zdaniem Burmistrza nie sposób zgodzić się z tym stwierdzeniem wobec dokonanych ustaleń związanych z brakiem kontaktu z żoną i dziećmi. Organ wnioskujący zauważył przy tym, że z przedstawionych dokumentów wnioskować można raczej pozostawanie przez zainteresowanego w bliskich relacjach z dziećmi zmarłej partnerki życiowej, niż z dziećmi z małżeństwa, które zamieszkują poza granicami kraju.

W ocenie Burmistrza, w zaistniałej sytuacji trudno doszukiwać się ześrodkowania aktywności życiowej na terenie miasta [...], gdy zainteresowany przez wiele lat nie przebywał na terenie tego miasta, a obecna chęć zmiany miejsca zamieszkania (pobytu w DPS), podyktowana jest pogorszeniem stanu zdrowia oraz zamiarem sprzedaży nieruchomości, w której mieszkał przez wiele lat z partnerką życiową. Podkreślił, że J. K. prośbę o umieszczenie w domu pomocy społecznej skierował do ośrodka pomocy społecznej, na którego terenie działania mieszkał przez wiele lat (Centrum Usług Społecznych w G.).

W odpowiedzi na wniosek, Wójt zwrócił się o wskazanie Burmistrza Miasta [...], jako organu właściwego w sprawie. Potwierdził, że zainteresowany zamieszkuje na terenie Gminy G., jednak od 1984 r. miejscem jego zameldowania na stałe pozostaje O. (ul. [...]), gdzie może w każdej chwili powrócić. Organ ustalił, że zainteresowany jest żonaty i pomimo przebywania na terenie Gminy G. nie podjął próby rozwiązania małżeństwa, czy separacji. Podkreślił, że pobyt zainteresowanego we wsi S. nie ma, jego zdaniem, charakteru pobytu stałego. Dodatkowo przywołał twierdzenia zainteresowanego z 24 maja 2022 r., z których wynika chęć powrotu w okolice jego poprzedniego miejsca zamieszkania (O.). Uczestnik podniósł również, że J. K. ma możliwość zamieszkiwania na terenie Gminy jedynie do czasu sprzedaży zajmowanego przez niego aktualnie domu, przez córkę jego zmarłej partnerki życiowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a Wójtem Gminy G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż ww. organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Na mocy art. 59 ust. 1 ups, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Zasady ustalania właściwości miejscowej w sprawach z zakresu pomocy społecznej uregulowane zaś są w art. 101 ups. W pierwszej kolejności właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Stosownie do art. 101 ust. 2 ups w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

W myśl art. 6 pkt 8 ups, osoba bezdomna, to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w świetle przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Nie budzi wątpliwości Sądu, że J. K. definicji osoby bezdomnej nie spełnia, zamieszkuje bowiem w lokalu mieszkalnym.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 kc. Stosownie do treści tej normy prawnej, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Z akt sprawy wynika, że zainteresowany aktualnie mieszka w lokalu zmarłej partnerki życiowej, jednak deklaruje zamiar stałego pobytu na terenie miasta O., gdzie jest nadal zameldowany. W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przesłanki, o których mowa w art. 25 kc, muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, pozwalającego obiektywnie stwierdzić, że swą aktywność życiową aktualnie ześrodkowała ona w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania.

W powyższych okolicznościach należy przyjąć, że potwierdzony i bezsporny pobyt zainteresowanego na terenie Gminy G., w sposób stanowczy potwierdza zamiar stałego pobytu i ześrodkowanie jego interesów życiowych w tej miejscowości. J. K. od 12 lat nie zamieszkuje na terenie miasta O., a wszelkie czynności życiowe realizuje w obecnym miejscu pobytu, tam też został złożony wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Sam fakt długotrwałego pobytu zainteresowanego w obecnym miejscu zamieszkania i dalsze zamieszkiwanie w lokalu w S. nie pozwalają przyjąć właściwości gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, jako wiążącego. Ponadto, potwierdzeniem zamiaru dalszego pobytu zainteresowanego w aktualnym miejscu jest zamieszkiwanie wciąż pod adresem ww. adresem. Z miastem O. zainteresowanego obecnie nie wiążą żadne więzy, a sama deklaracja chęci powrotu do miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały jest niewystarczająca, by wskazać je jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc, w sytuacji, gdy nie idą za tym żadne działania. Podkreślić tu trzeba, że ocena ewentualnego zamiaru zmiany miejsca zamieszkania (czy też chęci pozostania w miejscu aktualnym) wynikać musi z konkretnego zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości – dla J. K. miejscem takim jest Gmina G.

Jednocześnie zauważenia wymaga, że w przypadku zmiany miejsca pobytu zainteresowanego, poza teren aktualnie zamieszkiwanej gminy, zmieni się też właściwość organu do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 w zw. z art. 4 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.