II SA/Sz 251/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-06-06	
Data wpływu	2019-02-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Danuta Strzelecka-Kuligowska /przewodniczący/
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Maria Mysiak	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 2619/19	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 862; art. 13 ust. 2, art. 40 ust.1, art. 13 ust. 2, art. 15 ust. 1,; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 20 czerwca 2017 r. nr XXXI/839/17 w przedmiocie nadania Statutu Filharmonii im. Mieczysława Karłowicza w Szczecinie oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu 30 stycznia 2019 r. Prokurator Rejonowy [...]

w S., dalej zwany "skarżącym" lub "prokuratorem", zaskarżył uchwałę Rady Miasta Szczecin, dalej zwanej "Radą", nr XXXI/839/17 z dnia 20 czerwca 2017 r.

w sprawie nadania statutu Filharmonii im. Mieczysława Karłowicza w Szczecinie,

(Dz. Urz. Woj. Zach, z 2017 poz. 3193) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie w całości.

Prokurator uchwale powyższej zarzucił wydanie z istotnym naruszeniem prawa polegającym na obrazie:

- art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1997 r., dalej zwanej "K.R.P.", art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017, poz. 1785 t.j. ze zm.), dalej zwaną "u.s.g.", art. 13 ust. 2 pkt 3 i art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 poz. 862) dalej zwaną "u.o.p.d.k."

(w brzmieniu z dnia 20.06.2017 r.), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zmodyfikowanie w § 7 ust. 2 statutu sposobu odwoływania dyrektora, poprzez przyznanie kompetencji w tym zakresie Prezydentowi Miasta, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. upoważnia Radę wyłącznie do określenia sposobu powołania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyła do trybu jego powołania;

- art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego

i nieokreślenie sposobu powoływania organu zarządczego, jakim jest dyrektor;

- art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. (w brzmieniu z dnia 20 czerwca 2017 r.) poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i ujęcie w § 6 ust. 3 uchwały

w sposób niewystarczający postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez Filharmonię działalności innej niż kulturalna;

- art. 7, art. 94 K.R.P., art. 40 ust. 1, art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. (w brzmieniu z dnia

20 czerwca 2017 r.), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego

i uregulowanie w § 11 ust. 2 - 5 statutu sposobu likwidacji, połączenia i podziału Filharmonii;

- art. 7, art. 94 K.R.P. w zw. z § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", dalej zwanego "Z.T.P", poprzez powtórzenie w § 8 ust. 4 statutu treści

art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że podstawę materialnoprawną zakwestionowanej uchwały stanowił art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k., zgodnie z którym

w brzmieniu z dnia 20 czerwca 2017 r. instytucje kultury działały na podstawie aktu

o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Omawiana regulacja

w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. wskazywała zaś, elementy składowe statutu. Przepis ten stanowił delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określił zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy. Statut Filharmonii nie mógł wykraczać poza materię przewidzianą w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Unormowanie to miało charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które miały być objęte statutem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "statut zawiera", co oznacza, że treść tego regulaminu musiała bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej i regulować wszelkie kwestie wymienione w tym przepisie.

Przenosząc powyższe na grunt zaskarżonej uchwały prokurator wskazał,

że miejscowy prawodawca przekroczył przyznane mu upoważnienie ustawowe, albowiem w treści § 7 ust. 2 statutu określił sposób odwoływania dyrektora, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. upoważniał Radę wyłącznie do określenia sposobu powołania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyłał do trybu jego powołania i kwestia ta nie powinna była być uregulowana w statucie instytucji kultury. Uchwałodawca przekroczył także ustawowe upoważnienie poprzez uregulowanie w § 11 ust. 2 - 5 statutu materii nie przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k., to jest sposobu likwidacji, połączenia i podziału Filharmonii.

Mając na uwadze powyższe wywody skarżący zauważył, że skoro brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego

o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikającą z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k., uchwałodawca poprzez uregulowanie wyżej wymienionej kwestii dopuścił się istotnego naruszenia prawa materialnego, a to art. 7 i art. 94 K.R.P., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest bowiem zasadami wyrażonymi w tych przepisach, w tym konstytucyjną zasadą praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego. W art. 13 u.o.p.d.k. brak jest delegacji do uregulowania w statucie kwestii związanych z likwidacją, podziałem i połączeniem instytucji kultury. Ponadto podkreślił, że w uchwale zamieszczono szczegółowe zasady dotyczące powyższych kwestii, które stanowią powtórzenia wybranych zapisów ustawowych, nie zawsze w pełnym brzmieniu.

Z drugiej strony uchwałodawca zaniechał określenia sposobu powołania organu zarządczego jakim jest dyrektor, do czego był zobowiązany na mocy art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Przepis art. 7 ust. 2 statutu określił jedynie kto powołuje dyrektora i w pozostałym zakresie odsyła do obowiązujących przepisów. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewiduje natomiast więcej niż jedną formę powołania i z tych względów musi zostać ona wyraźnie wskazana w statucie.

Prokurator podniósł również, że zgodnie z pkt 6 art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. statut zawiera postanowienia dotyczące działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Tymczasem uchwałodawca w § 6 ust. 3 uchwały ograniczył się do wskazania, że Filharmonia może prowadzić dodatkową działalność odpłatną, a środki uzyskane z działalności mogą być przeznaczone wyłącznie na działalność statutową. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że niewystarczające jest ujęcie w treści statutu instytucji kultury postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez instytucję działalności gospodarczej odsyłając w tym zakresie jedynie do postanowień odrębnych przepisów. Takie uregulowanie nie wypełnia kompetencji wynikających z art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k., albowiem nie zawiera kompleksowego i precyzyjnego określenia zasad prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna. Podkreślenia wymagało przede wszystkim, że nie było dopuszczalne odesłanie w całości do odrębnych przepisów w sytuacji gdy to na organizatorze instytucji ciążył obowiązek określenia zasad prowadzenia takiej działalności.

Skarżący wskazał także, że prawodawca naruszył również obowiązujące Z.T.P, albowiem w § 8 ust. 4 statutu powtórzył treść art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. Ponadto w ocenie prokuratora wadą naruszenia art. 7 i 94 K.R.P. oraz § 137 i 143 Z.T.P. dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 13 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny bądź też ustanawiają przepisy nie mające charakteru normatywnego.

W ocenie prokuratora sytuacje, w których wraz z naruszeniem Z.T.P. doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa - powinny być traktowane jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego. Jednym z kanonów tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 134 pkt 1 w zw. z § 143 Z.T.P., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 K.R.P, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Dalej skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i NSA wskazał, że ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji. Nadto nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w statucie zapisu ustawowego. Każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń.

Prokurator podkreślił również, że należałoby wystrzegać się dokonywania

w akcie prawa miejscowego nawet dosłownych powtórzeń, gdyż nawet przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ prawodawczy wskazał, że za niezasadny należało uznać zarzut strony skarżącej dotyczący przekroczenia upoważnienia ustawowego przez organ i zawarcie w § 7 ust. 2 statutu zasad odwołania dyrektora naczelnego, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. upoważnia Radę wyłącznie do określania sposobu powoływania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyła do trybu jego powołania.

Uregulowanie w § 6 ust. 4 statutu postanowienia określającego upoważnienie Prezydenta nie tylko do powołania, ale również odwołania dyrektora teatru trudno uznać za przypisanie kompetencji przez organ Prezydentowi Miasta, ponieważ upoważnienie w tym zakresie wynika z przepisów zarówno u.o.p.d.k. jak i u.s.g. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 6 u.s.g. do zadań prezydenta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W odniesieniu do samorządowych instytucji kultury kompetencja ta przekłada się na powoływanie i odwoływanie dyrektorów tych instytucji. Ponadto wskazano, iż podobny zapis ("Dyrektora MGOK powołuje i odwołuje Burmistrz Miasta i Gminy P. na czas określony w trybie określonym w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej") był już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2015r. sygn. II OSK 1216/15 i nie została stwierdzona jego nieważność przez sąd.

Odnosząc się do zarzutu prokuratora dotyczącego niedopełnienia upoważnienia ustawowego i braku określenia w statucie szczegółowego sposobu powołania dyrektora Rada wskazała, że norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora poprzez odesłanie w statucie gminnej instytucji kultury do odpowiednich przepisów ustawy, powyższe potwierdza ww. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r.

Następnie odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego przekroczenia upoważnienia ustawowego przez organ i uregulowanie w § 11 ust. 2 - 5 statutu sposobu likwidacji, połączenia i podziału Filharmonii Rada wskazała, że zgodnie z wyrokiem sądu administracyjnego w Lublinie sposób likwidacji, połączenia i podziału instytucji, ma jedynie charakter informacyjny. Ponadto podniosła, iż jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy – wyrok z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt ll SA/Lu 510/16: "za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia". Mając na uwadze powyższe nie można było uznać, iż przedmiotowy zapis powoduje nieważność uchwały Rady.

W odniesieniu do zarzutu prokuratora dotyczącego niedopełnienia upoważnienia ustawowego przez organ uchwałodawczy i ujęcie w treści § 6 ust. 3 uchwały w sposób niewystarczający postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez Filharmonię działalności innej niż kulturalna strona stwierdziła, że art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k. nie precyzuje, jak postanowienia w tym zakresie powinny zostać sformułowane, w szczególności nie określa stopnia szczegółowości regulacji statutowej w tym zakresie.

Nawiązując do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 7, art. 94 K.R.P. w zw. z § 137 w zw. z § 147 Z.T.P. poprzez powtórzenie w § 8 ust. 4 statutu treści art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. Rada wskazała, że powtórzenie to ma również walor informacyjny. W przypadku u.o.p.d.k. przepis dotyczący regulaminu organizacyjnego wskazuje na odrębny akt, stąd też informacja zawarta w statucie, że istnieje odrębny, "szczegółowy" akt, który jest przyjmowany w specjalny sposób (opinia organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców), wobec czego przedmiotowe uregulowanie ma za zadanie poinformować obywateli, którzy są odbiorcami aktów normatywnych.

Z ostrożności procesowej organ podniósł, że wskazane przez stronę skarżącą naruszenia prawa nie mogą spowodować nieważności uchwały w całości, a jedynie

w części, ze względu na to, że kwestionowane w skardze postanowienia nie są kluczowe dla istoty powołanej instytucji, a także w większości mają one charakter jedynie informacyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem skargi, a tym samym i kontroli sądowej jest uchwała Rady Miasta Szczecin z dnia 9 stycznia 2006 r. nr XXXI/839/17, mocą której nadano Statut Filharmonii im. Mieczysława Karłowicza w Szczecinie, stanowiący załącznik do uchwały.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy poczynić kilka uwag w przedmiocie podstaw stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, jakim niewątpliwie pozostaje skarżona uchwała. Za punkt wyjścia rozważań w badanej sprawie należy przyjąć art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

"Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy

o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał" (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Dalej wskazać należy, że w judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności uchwały powinno zatem poprzedzać ustalenie normy prawa powszechnie obowiązującego, która została naruszona, a także wykazanie, że naruszenie to ma charakter istotny, przy czym pod pojęciem sprzeczności z prawem należy rozumieć taką sytuację, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu, natomiast pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Z uwagi na to,

że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, mogła być ona podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi,

że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 13 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w myśl którego instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora.

Stosownie do art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. statut zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury,

2) zakres działalności,

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania,

4) sposób uzyskiwania środków finansowych,

5) zasady dokonywania zmian statutowych,

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

W art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k. zawarte zostało upoważnienie dla organizatora do nadania statutu instytucji kultury, natomiast granice tego upoważnienia ustawodawca sprecyzował w ust. 2 pkt 1 - 6 u.o.p.d.k.

Z przytoczonych przepisów wynika, że treść statutu musi odpowiadać delegacji ustawowej i powinna zawierać regulacje odnoszące się do wszystkich wymienionych w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. kwestii, a także pozostawać w zgodności z zasadami techniki prawodawczej.

Jakkolwiek należy się zgodzić z Prokuratorem, który zaakcentował w skardze,

że treść statutu powinna bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, to jednak z dokonaną przez ten organ oceną wagi wskazywanych w skardze naruszeń prawa nie sposób się zgodzić.

Za chybiony sąd uznał zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego

i zawarcia w § 6 ust. 4 Statutu zasad odwołania dyrektora naczelnego poprzez przyznanie kompetencji w tym zakresie Prezydentowi Miasta, podczas gdy przepis

art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. upoważnia Radę Miasta wyłącznie do określania sposobu powołania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyła do trybu jego powołania.

Z § 7 ust. 1 Statutu wynika, że dyrektora naczelnego powołuje i odwołuje Prezydent Miasta w trybie i na zasadach określonych w obowiązujących przepisach,

w uzgodnieniu z Ministrem. Uzgodnienie obejmuje również treść zawieranej

z kandydatem na Dyrektora umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 ustawy.

Przystępując do oceny tej regulacji wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Do tych jednostek zalicza się m.in. instytucje kultury, tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego.

Z kolei art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. W myśl załącznika do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1298), Filharmonia należy do instytucji samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu.

Niewątpliwie organizatorem w rozumieniu przepisów ustawy o organizowaniu

i prowadzeniu działalności kulturalnej jest Gmina Miasto [...] którą reprezentuje Prezydent jako organ wykonawczy ww. jednostki samorządu terytorialnego.

Z zestawienia powyższych przepisów (tj. art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 15 u.o.p.d.k.) wynika wprost uprawnienie Prezydenta do odwołania dyrektora samorządowej instytucji kultury. Uregulowanie zawarte w § 7 ust. 1 Statutu nie kreuje zatem nowych kompetencji dla organu wykonawczego gminy, lecz uwzględnienia kompetencje wynikające już z przepisów ustaw. Rzeczywiście przyznać należy,

że w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. jest mowa o organach zarządzających i doradczych oraz sposobie ich powoływania i przepis nie zawiera delegacji do określenia sposobu odwołania tych organów, niemniej jednak oczywistym jest, że z powołaniem organów zarządzających i doradczych nierozerwalnie związany jest również fakt ich odwołania. Skoro wskazując na możliwość i tryb odwołania, uchwałodawca odwołał się jednocześnie do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, to nie sposób przyjąć, aby taki zapis zwierał nieuprawnioną ingerencję w treść regulacji ustawowych. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia tezy o istotnym naruszeniu art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 u.s.g. i art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego Prokuratora w przedmiocie niedopełnienia upoważnienia ustawowego w zakresie określania zasad prowadzenia przez Filharmonię działalności gospodarczej. W myśl § 6 ust. 3 Statutu Filharmonia może prowadzić dodatkową działalność odpłatną, a środki uzyskane z tej działalności mogą być przeznaczone wyłącznie na działalność statutową Filharmonii.

Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k.,

w statucie zawiera się postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Słusznie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, że przepis ten nie precyzuje jak postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, powinny zostać sformułowane, ani stopnia szczegółowości regulacji statutowej w tym zakresie. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a taka sytuacja nie występuje na gruncie rozpoznawanej sprawy. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, aby uregulowanie przedmiotowej kwestii w statucie poprzez dopuszczenie możliwości prowadzenia dodatkowej działalności odpłatnej, innej niż kulturalna,

z zaznaczeniem, że uzyskane w ten sposób środki finansowe należy przeznaczyć na działalność statutową, było niewystarczające, czy uchybiało upoważnieniu ustawowemu, a Skarżący również tej niezgodności nie wykazał.

Skoro ustawa nie nakazuje wskazania szczegółowo rodzajów działalności innej niż kulturalna w statucie instytucji kultury, określenie zawarte w § 6 ust. 3 Statutu dopuszczające prowadzenie dodatkowej działalności odpłatnej nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może być uznane za istotne naruszenie § 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k. – przez niedopełnienie upoważnienia ustawowego. W ocenie sądu o istotnym naruszeniu prawa w tym przypadku można byłoby mówić wówczas, gdyby ustawodawca nałożył na organ obowiązek określenia jakiego rodzaju działalność instytucja kultury, obok swojej statutowej działalności może prowadzić, a organ dokonał jedynie ogólnikowego wskazania, że instytucja może dodatkową działalność prowadzić. Regulacja dotycząca dopuszczenie innej niż statutowa działalności instytucji kultury ma charakter elastyczny, by instytucja ta, wykorzystując zmieniające się realia gospodarcze, rozwój technologii, wykorzystując własne możliwości i potencjał mogła pozyskiwać dodatkowe środki na tę działalność, bez konieczności każdorazowej zmiany statutu w przypadku, gdyby planowanych zamierzeń tam nie ujęto.

Zarzucanego naruszenia Sąd nie dopatrzył się również względem § 11ust. 2-5 Statutu przewidującego, że likwidacja Filharmonii może nastąpić na mocy uchwały Rady Miasta.

W myśl art. 9 u.o.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym (ust. 1). Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (ust. 2). Oczywiste jest, że jednostka samorządu terytorialnego, będąca organizatorem kultury, może decydować nie tylko

o utworzeniu instytucji kultury, ale także o jej likwidacji, zaś podstawą takich działań jest uchwała rady gminy (miasta). Nie budzi także wątpliwości, że art. 13 ust. 2 u.p.d.k. nie zawiera wymogu wskazywania w statucie sposobu likwidacji instytucji i aczkolwiek kwestionowany przez Prokuratora zapis o charakterze informacyjnym uznać należy za zbędny, to powyższa wada nie stanowi – w ocenie Sądu – o istotnym naruszeniu prawa będącą podstawą stwierdzenia nieważności. Podobne stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 866/14, dostępny w CBOSA).

Zdaniem Sądu, niezasadny jest także ostatni z podniesionych przez Prokuratora zarzutów, tj. naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 8 ust. 4 Statutu treści art. 13 ust. 3 u.p.d.k. stanowiącego, że organizację wewnętrzną Filharmonii określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora w trybie przewidzianym w ustawie.

Wprawdzie unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają § 118 w zw. z § 143 ZTP oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, jednakże nie jest to naruszenie istotne w sytuacji, gdy jest uzasadnione koniecznością zapewnienia danemu aktowi komunikatywności. W takich sytuacjach – w ocenie Sądu – powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych uznać należy za dopuszczalne. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, dostępny w CBOSA). Za powtórzenie dopuszczalne uznać można również takie, które wprawdzie nie jest literalnie zbieżne z tekstem aktu prawnego z którego jest zapożyczane, lecz pomimo różnic tekstowych nie zmierza do modyfikacji normatywnej treści ustawy. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba zastosowanych powtórzeń, a także charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W rezultacie nie każde powtórzenie przepisów ustawowych winno automatycznie skutkować nieważnością przepisu powtarzającego.

Analiza § 8 ust. 4 Statutu prowadzi do wniosku, że w wyniku zastosowanego zabiegu powtórzenia, nie doszło do modyfikacji art. 13 ust. 3 u.p.d.k., a nadto samo powtórzenie nie wpływa negatywnie na czytelność aktu, skoro informuje tylko o tym,

że organizację wewnętrzną Filharmonii określa regulamin organizacyjny nadany przez dyrektora w trybie przewidzianym w ustawie. W ocenie sądu tak sformułowany zapis ma charakter informacyjny i nie zmienia normatywnej treści przepisu, o którym mowa. Zatem w ocenie sądu wskazywane przez Prokuratora naruszenie w tym zakresie również należało sklasyfikować jako nieistotne.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.