Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, , , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie niestwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Prezydentowi Miasta B. p o s t a n a w i a odrzucić skargę.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Rada Gminy B. nie udzieliła Prezydentowi Miasta B. absolutorium z tytułu wykonania budżetu na 2015 rok.

Po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu nadzorczym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., uchwałą z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], stwierdziło, że kwestionowana uchwała nie narusza przepisów prawa.

W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO stwierdziło, że w obecnie funkcjonującym systemie prawnym nie funkcjonują określone przepisami zasady dokonywania oceny prawidłowości wykonania budżetu. Oznacza to, że kwalifikowanie stwierdzonych uchybień jako istotnych lub nieistotnych pozostawione zostało radzie. Kolegium odwołała się przy tym do poglądu zaprezentowanego w wyroku WSA w Łodzi z 13 listopada 2008 r., I SA/Łd 1127/08, z którego wynika, że dokonując oceny legalności uchwały o nieudzieleniu absolutorium, nie ma podstaw prawnych do zakwestionowania zastosowanych przez radę kryteriów oceny realizacji budżetu. Jeżeli zostały spełnione wymogi formalne, rada dokonała oceny wykonania budżetu który odbiegał od zaplanowanego i z tego powodu rada nie udzieliła absolutorium, to takie stanowisko mieści się w zakresie jej kompetencji.

Mając na uwadze fakt, że zadaniem Kolegium RIO było zbadanie legalności działań podjętych w procesie nieudzielenia absolutorium, Kolegium uznało, że wszystkie elementy procedury zostały zachowane, włącznie z dyskusją nad wykonaniem budżetu, choć momentami budzą wątpliwości z punktu widzenia fachowego organu nadzoru. Dlatego też brak było podstaw do zarzucania radzie istotnego naruszenia prawa, uprawniających do stwierdzenia nieważności uchwały.

Pismem z dnia [...] września 2016 r., Prezydent Miasta B. wezwał Kolegium RIO do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały z dnia [...] sierpnia 2016 r. poprzez jej uchylenie i podjęcie uchwały stwierdzającej nieważność uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Prezydentowi Miasta B.

Uchwałą z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. stwierdziło, że z uwagi na treść art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej powoływany jako u.s.g.) żądanie Prezydenta Miasta B. zawarte w piśmie z dnia [...] września 2016 r. nie może być uwzględnione.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku Prezydent Miasta B. zaskarżył uchwały Kolegium RIO z dnia [...] października 2016 r. i [...] sierpnia 2016 r., wnosząc ich uchylenie ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1993 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO w B., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Na wstępie wskazać należy, że uchwała Kolegium RIO z dnia [...] października 2016 r. nie mogła być przedmiotem skargi. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i ewentualna odpowiedź na nie, należą do postępowania sądowoadministracyjnego i nie można uznawać ich za element jakiegokolwiek postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2014 r., II FSK 1874/12, LEX nr 1494973, T. Woś – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Warszawa 2016 r.). Tym samym, akt podjęty w wyniku rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może być przedmiotem skargi do sądu. Dlatego też Sąd, mimo literalnego brzmienia skargi Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2016 r., uznał, iż skarga dotyczy uchwały Kolegium RIO z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżona do Sądu została uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] sierpnia 2016 r., stwierdzająca, że uchwała Rada Gminy B. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o nieudzieleniu Prezydentowi Miasta B. absolutorium z tytułu wykonania budżetu na 2015 rok, nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być wyłącznie ściśle określone formy działalności organów administracji wymienione w art. 3 § 2 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zalicza się do nich między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Możliwość wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze dotyczące gminy przewiduje także art. 98 ust.1 u.s.g.

W doktrynie nie ma zgodności poglądów na temat tego, jak w kontekście prawa do skargi należy rozumieć pojęcie akt nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego – art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Z jednej strony prezentowane jest stanowisko, że pojęcie aktu nadzoru należy łączyć jedynie z władczymi wypowiedziami organów nadzoru tworzącymi określonego rodzaju normę jednostkową i konkretną lub zawierającymi autorytatywną ocenę pewnego stanu

(Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 2001, nr 1-2, s. 95). W tym ujęciu tylko niektóre środki nadzoru mogą być utożsamiane z aktami nadzoru. W szczególności nie są takimi aktami czynności faktyczne organów nadzoru, np. żądanie uzupełnienia informacji. Wskazanie przez organ nadzoru, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa lub wskazanie sposobu usunięcia stwierdzonych uchybień - usterki, drobnej nieprawidłowości - nie wykazuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego (Z. Kmieciak, Rozstrzygnięcie nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, Państwo i Prawo 1995, nr 2). Według odmiennego poglądu pojęcie akt nadzoru ma szerszy zakres i obejmuje m.in. czynności faktyczne, które także mogą mieć charakter władczy, i tym samym nie powinny być,

co do zasady, wyłączane z zakresu pojęcia aktu nadzoru (M. Stahl, Glosa

do postanowienia NSA z dnia 16 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2151/00, OSP 2003,

nr 10, poz. 134). Stanowisko to odpowiada poglądowi E. Ochendowskiego, który jest zdania, że pojęcie akt nadzoru obejmuje rozstrzygnięcia organu nadzorczego oraz inne akty nadzoru (E. Ochendowski (w:) M. Jaśkowska, M. Masternak,

E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 64).

Natomiast w judykaturze ugruntowany jest już pogląd, że aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, najczęściej poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Nie jest aktem nadzoru uchwała, w której organ nadzoru wskazał na nieistotne naruszenie prawa. Nie jest to ingerencja władcza organu nadzoru. Aktem nadzoru nie jest również uchwała organu nadzoru zawiadamiająca

o braku podstaw prawnych do ingerencji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i umarzająca to postępowanie (por.: postanowienie NSA z 12 stycznia 2012 r., II GSK 2415/11, Lex nr 1113729, postanowienie WSA w Białymstoku

z 27 czerwca 2012 r., I SA/Bk 151/12, postanowienie WSA w Kielcach

z 31 października 2011 r., I SA/Ke 459/11, postanowienie WSA w Białymstoku

z 10 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 523/10, postanowienie WSA w Poznaniu z 8 lipca 2009 r., I SA/Po 583/09, postanowienie NSA z 21 lutego 2007 r., II GSK 299/06, postanowienie NSA z 29 sierpnia 2013 r., II GSK 1492/13 pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie nadzorcze to władcze wkroczenie przez organ nadzoru wobec organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym przez pozbawienie ich zdolności do działania (art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 u.s.g.), władcze wkroczenie przez organ nadzoru w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie tych działań skutków prawnych (art. 91 ust. 1 u.s.g.) lub uniemożliwienie podjęcia działania (art. 89 u.s.g.). Przyjąć zatem należy, że rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Natomiast uchwała organu nadzoru, zawiadamiająca o braku podstaw prawnych do ingerencji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu powyższych przepisów.

Pogląd ten podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Odnosząc go do okoliczności faktycznych sprawy, należy zauważyć, że zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. stwierdziło, że uchwała

o nieudzielaniu absolutorium nie narusza prawa. Rozstrzygnięciem takim organ nadzoru nie wkroczył władczo w działalność Rady Miasta B. Uchwała ta nie jest więc, w ocenie Sądu, aktem nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. oraz art. 98 ust. 1 u.s.g. Dlatego skarga na taką uchwałę podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Dodatkowo należy wskazać, że Prezydent Miasta nie posiada legitymacji skargowej do złożenia skargi na akt nadzoru dotyczący działalności Rady Miasta. Zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Podstawą

do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z kolei przepis art. 98 ust. 3a u.s.g. stanowi, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady.

Treść powołanych przepisów uzasadnia tezę, że do wniesienia skargi

na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu stanowiącego gminy uprawniona jest gmina (por. wyrok NSA z 18 września 2008 r., II OSK 294/08, Lex nr 863875, postanowienie z 29 października 2013 r., II OSK 2691/13, Lex nr 1435119). Uprawnienie gminy do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze oznacza,

że jako osoba prawna posiada ona zdolność sądową, czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w takim postępowaniu, inaczej mówiąc może występować przed sądem – art. 25 p.p.s.a. Przepis art. 28 § 1 p.p.s.a. stanowi, że osoby prawne dokonują czynności w postępowaniu przez organy. Zgodnie

z powyższym zdolność procesową, tj. zdolność do reprezentowania gminy mają jej organy – rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy.

Z powyższego wynika, że Prezydent Miasta nie posiada legitymacji skargowej

do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte wobec gminy. Taką legitymację posiada gmina, zaś wójt lub prezydent miasta co najwyżej jest uprawniony do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym.

Zatem gdyby nawet uznać zaskarżoną uchwałę Kolegium RIO w B. za akt nadzoru, to legitymację do zaskarżenia tej uchwały posiadałaby wyłącznie Gmina Miasto B., a Prezydent Miasta mógłby ją jedynie reprezentować w postępowaniu sądowym. Tymczasem złożona w tej sprawie skarga nie pochodzi od Gminy Miasto B., reprezentowanej przez Prezydenta, lecz bezpośrednio od Prezydenta działającego we własnym imieniu. Skarga ta, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podlegałaby odrzuceniu z powodu braku legitymacji skargowej Prezydenta.

Jedynie ma marginesie tej sprawy należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy Prezydent Miasta B. nie zgadza się z uchwałą Rady Miasta B. o nie udzieleniu absolutorium z wykonania budżetu za 2015 r., powinien wnieść skargę w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę Rady Miasta podjętą w przedmiocie nieudzielania absolutorium. W orzecznictwie przyjmuje się, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma legitymację skargową do wniesienia skargi ww. trybie w przedmiocie nieudzielania absolutorium (vide: wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., II GSK 206/09, postanowienie NSA z 24 maja 2014 r., II OSK 1279/14, wyrok WSA w Łodzi z 13 listopada 2008 r., I SA/Łd 1127/08, Lex nr 528094).

Mając powyższe na uwadze orzeczono o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.