Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 164/08 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 164/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] lipca 2007 r. rozstrzygające o zarzutach A. S..

Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie uznał za bezzasadne zgłoszone przez Artura S. zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego. Organ pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2007 r. Artur S. zgłosił zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie, w związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku nałożonego w decyzji z dnia 16 lipca 2004 r. W piśmie zawierającym zarzuty Artur S. podniósł, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] lipca 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa. Organ administracji, jak podkreślił, pominął fakt, że obowiązek nałożony powyższą decyzją został częściowo wykonany (naprawiono pokrycie dachu na budynku ubikacji). Zobowiązany złożył również zarzut zastosowania przez organ egzekucyjny zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wskazał ponadto, że do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2004 r. utrzymującej w mocy powołaną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest bezzasadny, gdyż organ egzekucyjny nie zastosował jeszcze w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym żadnego środka egzekucyjnego. Zdaniem organu wskazywanie przez zobowiązanego na częściowe wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, które może nastąpić jedynie w przypadku wykonania wszystkich robót określonych w decyzji z dnia [...] lipca 2004 r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpoznaniu zażalenia A. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, stwierdził, że nie mogą one stanowić podstawy do umorzenia postępowania, gdyż zarzuty te dotyczą stosowania przepisów prawa materialnego, tj. ustawy - Prawo budowlane, które były podstawą prowadzenia postępowania administracyjnego.

Rozpoznając skargę Artura S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 164/08 uznał, że jest ona uzasadniona. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W piśmie z dnia 13 lipca 2007 r., nazwanym "zażaleniem na otrzymany tytuł wykonawczy" skarżący podniósł, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. został już w części wykonany, a mianowicie naprawione zostało pokrycie dachu ubikacji. Skarżący wskazał zatem podstawę zarzutu określoną w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Organy administracji okoliczności tej nie starały się w ogóle wyjaśnić, mimo ciążących na nich obowiązków wskazanych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ pierwszej instancji ograniczył się w uzasadnieniu postanowienia do stwierdzenia, że częściowe wykonanie obowiązku nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania. Zdaniem organu umorzenie postępowania nastąpić może dopiero po wykonaniu wszystkich robót określonych w decyzji ostatecznej. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, ogólnikowo wyjaśniając, że podnoszone przez skarżącego zarzuty odnoszą się do prawa materialnego. Nie wskazał, dlaczego zarzut oparty na przepisie art. 33 pkt 1 ustawy uznał za nieuzasadniony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada w tym zakresie wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu częściowe wykonanie obowiązku stanowi zarówno podstawę zarzutu (art. 33 pkt 1 ustawy), jak i podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1 i 2 ustawy). W myśl przepisu art. 59 § 1, postępowanie egzekucyjne umarza się m. in. gdy obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania (pkt 1), a także gdy obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał (pkt 2). Podstawę częściowego umorzenia egzekucji stanowić może zarówno częściowe wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania, jak i w jego toku. W ocenie Sądu istnieje możliwość częściowego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Nakaz wykonania określonych prac dotyczy bowiem w istocie dwóch obowiązków, prace te mogą być zatem wykonywane niezależnie od siebie i w różnym czasie.

Niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji, czy i kiedy wykonany został częściowo obowiązek nałożony decyzją z dnia 16 lipca 2004 r. stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz przepisu art. 33 pkt 1 i 59 § 1 ustawy. Wadliwości tej nie usunął także organ drugiej instancji, pomimo ciążącego na nim obowiązku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej i ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji bezpodstawne są natomiast zarzuty skarżącego dotyczące wydania decyzji z dnia 16 lipca 2004 r. z naruszeniem prawa.

Skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 164/08 złożył Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj. uznanie,

że obowiązek o charakterze niepieniężnym może zostać wykonany w

części, a w konsekwencji zastosowany środek egzekucyjny powinien

zostać umorzony w części odpowiadającej wykonaniu częściowemu obowiązku,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie

treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 33 pkt 1 i 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przyjęcie że organ egzekucyjny powinien prowadzić postępowanie dowodowe w przedmiocie zakresu wykonanego częściowo obowiązku, przez zobowiązanego.

Skarżący wskazał, że Sąd I instancji niewłaściwie przyjął, że w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie naruszeń przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., rozpatrując sprawę przez pryzmat art. 18 w związku z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Formułowane zarzuty są ogólnikowe i trudno z nich wywieść przyszły sposób postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, u podstaw nieprawidłowego zastosowania przepisów ustawy procesowej i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji leży fakt, nierozgraniczenia w trakcie orzekania charakterów obowiązków jakie mogą być dochodzone w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawodawca w tej regulacji dopuszcza egzekucję obowiązków tak mających charakter pieniężny (tj. zobowiązania podatkowe, grzywny nakładane w drodze mandatu karnego itp.) oraz zobowiązania o charakterze niepieniężnym (np. rozbiórka budynku, wykonania remontu, wykonanie orzeczonych w decyzji czynności itp.). Ze względu na charakter nałożonego w przedmiotowej sprawie obowiązku nie jest zasadny zarzut nieuwzględnienia częściowego wykonania obowiązku. Zgodnie z treścią art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na który powołuje się Sąd w zaskarżonym wyroku, ustawodawca mówi o wykonaniu obowiązku, jako jednej z podstaw zarzutu egzekucyjnego. Z akt sprawy wynika, że obowiązek nie został umorzony ani w całości ani w części, bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] lipca 2004 r., która posiada walor decyzji ostatecznej. Zatem całość określonego obowiązku podlega wykonaniu, a obowiązek nie został zmodyfikowany lub decyzja w trybie nadzwyczajnym nie została zmieniona lub uchylona. Tytuł wykonawczy nie został uchylony, a decyzja administracyjna, na podstawie której wystawiono tytuł, pozostaje w obiegu pranym.

Skarżący podkreślił, że trudno prowadzić postępowanie dowodowe w zakresie przyznanych przez stronę postępowania faktów, które to fakty nie budzą wątpliwości. W toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, organ tak pierwszej jak i drugiej instancji nie kwestionuje wykonania przez zobowiązanego części obowiązku. W tym zakresie Sąd w zaskarżonym wyroku zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ egzekucyjny kwestionuje niewykonanie obowiązku jako całości, co jest zgodne z faktami przytoczonymi przez samego zobowiązanego. Zatem nie jest zrozumiałe stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jak również samo rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 33 pkt 1 i 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.e.", nie są trafne.

Zgodnie z art. 29 u.p.e. organ egzekucyjny ma obowiązek z urzędu badać dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne gdy egzekwowany obowiązek, niezależnie od tego czy jest to obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, został wykonany (art. 7 ust. 3 u.p.e.). W przypadku stwierdzenia przez organ egzekucyjny, że obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania, zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e. postępowanie egzekucyjne umarza się.

Postępowanie egzekucyjne może być umorzone zarówno w całości jak i w części. Do umorzenia postępowania w części dochodzi wówczas, gdy egzekucja jest niedopuszczalna w odniesieniu do niektórych osób wskazanych jako zobowiązani lub gdy niedopuszczalne jest egzekwowanie niektórych obowiązków wskazanych w tytule wykonawczym. Należy odróżnić przypadek w którym obowiązek został wykonany przed wszczęciem egzekucji i po jej wszczęciu. Jeżeli bowiem zobowiązany wykonał obowiązek po podjęciu pierwszej czynności egzekucyjnej, to nie stanowi to podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ obowiązek jeszcze istniał w chwili jego wszczęcia. W obu przypadkach zobowiązany może skutecznie żądać odstąpienia od czynności egzekucyjnych, okazując dowód wykonania obowiązku (art. 45 § 1 u.p.e.). W razie natomiast wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym po nałożeniu, ale przed uiszczeniem lub ściągnięciem grzywny w celu przymuszenia, grzywny te podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.).

Jeżeli zatem zobowiązany podniósł zarzuty stanowiące podstawę do umorzenia postępowania i organ egzekucyjny uznaje ich zasadność, to umorzenie postępowania egzekucyjnego w części objętej tymi zarzutami jest obligatoryjne. Organ egzekucyjny, uznając zasadność zarzutów, zobowiązany jest do umorzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 października 1997 r., I SA/Wr 1291/96, LexPolonica nr 340428).

Bez znaczenia są zatem podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące, że z akt sprawy wynika, że obowiązek nie został dotychczas umorzony ani w całości ani w części, a w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] lipca 2004 r., która posiada walor decyzji ostatecznej, a tytuł wykonawczy nie został uchylony. Jeżeli bowiem tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e., bo dotyczy obowiązku już wykonanego, to organ egzekucyjny nie może przystąpić do egzekucji (art. 29 ust. 2 u.p.e.). Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być natomiast nie tylko umorzenie w całości albo w części obowiązku, ale również wykonanie tego obowiązku w całości lub części (art. 33 pkt 1 u.p.e.).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.