I OSK 766/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-12-21	
Data wpływu	2009-06-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Jolanta Rajewska
Monika Nowicka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 351/08	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia WSA del. do NSA Monika Nowicka (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2009r. sygn. akt IV SA/Wr 351/08 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wr 351/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] we Wrocławiu odmówił J. K. przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu swego stanowiska organ podniósł, iż wprawdzie wnioskodawca, zamieszkując samotnie nie uzyskuje żadnych dochodów z własnych źródeł i jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku a zatem formalnie spełnia wymagania do przyznania mu w/w świadczenia, ale uwzględnienie wniosku nie było w tym przypadku możliwe ze względu na brak współdziałania wnioskodawcy w rozwiązywaniu jego trudniej sytuacji życiowej.

Organ wskazał w tym miejscu, że podjął działania mające na celu umożliwienie stronie wykonywanie pracy w ramach prac społecznie użytecznych tj. w tym celu dokonał dla J. K. rezerwacji miejsca pracy w [...] Stowarzyszeniu [...] "[...]" na stanowisku pracownika administracyjno-biurowego, którą to możliwość wnioskodawca całkowicie zignorował. Zaznaczono przy tym, że z zaświadczenia lekarza medycyny pracy z dnia [...] sierpnia 2007 r. wynikało, iż w przypadku J. K. istnieją przeciwwskazania do pracy, ale jedynie w charakterze pracownika porządkowego - gospodarczego tj. do ciężkiej pracy fizycznej w pozycji stojącej i wymuszonej. Strona nie przedstawiła natomiast żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej jej zły stan zdrowia, na który powoływała się w wywiadzie środowiskowym. Pomimo też zaproszenia, wnioskodawca nie stawił się w dniu [...] grudnia 2007 r. na spotkanie ze specjalistą pracy socjalnej do spraw bezrobocia, twierdząc, że nie posiadał środków finansowych na zakup biletów komunikacji miejskiej.

Nie stawił się również do dnia [...] grudnia 2007 r. po skierowanie do pracy na stanowisku pracownika administracyjno - biurowego w Stowarzyszeniu "[...]".

Organ pomocowy ustalił także, że wnioskodawca otrzymał w miesiącu grudniu 2007 r. zasiłek okresowy w wysokości 418 zł, zasiłki celowe na zakup opału w wysokości 900 zł, oraz na zakup opału, odzieży i obuwia w kwocie 850 zł.

Rozpatrując sprawę na skutek odwołania wniesionego przez J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium, powołując się na wynikającą z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. ) zasadę subsydiarności i interpretując ją, jako zakaz wyręczania jednostki z zadań, które może ona zrealizować samodzielnie a pomoc społeczna powinna być udzielana dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna, akcentując również treść art. 4 ustawy o pomocy społecznej, w którym określony został jeden z celów pomocy społecznej, jakim jest aktywizacja świadczeniobiorców, stwierdziło przede wszystkim, że założeniem instytucji pomocy społecznej jest jej przejściowy charakter i wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Przy współpracy beneficjenta pomocy należy zatem doprowadzić do powstania u niego poczucia odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami.

Organ odwoławczy przytoczył również brzmienie art. 11 ust. 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stwierdzając, że sam fakt pozostawania bez pracy nie stanowi samoistnej przesłanki do przyznania zasiłku okresowego i innych świadczeń z pomocy społecznej przez okres kilku lat, jak to miało miejsce w przypadku J. K. Kolegium, opierając się na wiedzy uzyskanej z treści odwołań wnoszonych przez wnioskodawcę od decyzji organu pierwszej instancji w sprawach z zakresu pomocy społecznej, począwszy od 2004 r. zauważyło, że działania J. K. sprowadzają się głównie do wysuwania kolejnych roszczeń i kwestionowania prawidłowości prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego, rozstrzygnięć wydawanych przez ten organ oraz zaskarżania decyzji Kolegium do sądu administracyjnego.

Jako zasadne oceniono przy tym działania organu pierwszej instancji, podjęte w celu wykorzystania umiejętności wnioskodawcy będącego z zawodu prawnikiem, zmierzające do umożliwienia mu uzyskania zajęcia, w którym J. K. mógłby wykazać w pełni swoją wiedzę, umiejętności i zainteresowania, a przy tym udzielić pomocy ludziom potrzebującym wsparcia prawnego. Zaakcentowano, iż taka aktywność organu należy do uprawnień i zakresu działania organów pomocy społecznej, których zadania nie ograniczają się wyłącznie do udzielania zasiłków pieniężnych.

Organ pomocowy uprawniony jest bowiem do podejmowania wszelkich działań zmierzających do udzielenia różnego rodzaju wsparcia i pomocy, m. in. również zatrudnienia, jeżeli tylko istnieją ku temu możliwości (art. 45 ustawy o pomocy społecznej).

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego Kolegium wyjaśniło, że możliwość powierzenia J. K. zajęcia w [...] Stowarzyszeniu [...] "[...]" wynikła z kontaktów i współdziałania pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z Powiatowym Urzędem Pracy, która to współpraca - w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o wolnych miejscach pracy - wynika z art. 17 ust. 2 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej.

W ramach tego współdziałania, sprawy związane z koordynacją zadania polegającego

na organizowaniu prac społecznie użytecznych na terenie Wrocławia, powierzone

zostały Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej, o czym organ poinformował o tym

J. K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r.

Zdaniem Kolegium fakt, że Dyrektor MOPS nie przejął uprawnień i obowiązków Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu, wobec czego nie mógł kierować osób bezrobotnych do prac społecznie użytecznych, nie mogło być argumentem uzasadniającym nieskorzystanie przez wnioskodawcę z propozycji przedstawionej przez

Ośrodek Pomocy Społecznej. Organ odwoławczy zwrócił w tym miejscu uwagę na to, że J. K. nie spróbował nawet skorzystać z przedstawionej mu oferty i nie przybył na zaaranżowane spotkanie w tej sprawie. Jako niewiarygodny uznano przy tym, podany przez wnioskodawcę, powód w postaci braku środków na zakup biletów komunikacji miejskiej, gdyż z akt sprawy wynikało, że wnioskodawca systematycznie korzysta z zasiłków pomocy społecznej w różnych formach, a ponadto mógł zwrócić się do MOPS o bilety na przejazd, lecz tego nie uczynił.

Niezależnie od powyższego strona poinformowana została, że spotkanie ze specjalistą pracy socjalnej ds. osób bezrobotnych i doradcą zawodowym (wyznaczone na dzień [...] grudnia 2007 r.) dotyczyło jej uczestnictwa w programie prac społeczno - użytecznych. Nieskorzystanie ze wskazanej propozycji jednoznacznie zatem wskazywało - wg Kolegium - na brak współdziałania J. K. z organem pomocy społecznej w przezwyciężeniu jego trudnej sytuacji życiowej.

Od wyżej przedstawionej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. K., zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 38 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3ust. 4 i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie,

- art. 17 ust. 2 pkt 5 i art. 45 ustawy o pomocy społecznej przez niewłaściwą wykładnię, - - art.107 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, przez nieustalenie sytuacji strony w sposób i w zakresie wymaganym przez przepisy prawa,

-art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z art.73a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz.415),

a także przepisów postępowania tj. :

- art. 39 i 44 k.p.a. przez błędną wykładnię i nieuzasadnione zastosowanie;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i

nierozpatrzenie całego materiału dowodowego,

- art. 80 k.p.a. przez nieocenienie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy, zostały udowodnione,

- art. 107 § 3 k.p.a. - przez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, z powodu których organ drugiej instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez skarżącego,

-art. 104 § 1 i art. 73 §1 k.p.a., przez uniemożliwienie korzystania w postępowaniu odwoławczym podmiotowych praw strony, przy braku okoliczności przewidzianych w art. 10 § 2 i art. 74 § 2 k.p.a,

- art. 142 w związku z art. 142 k.p.a., przez nierozstrzygnięcie w decyzji zaskarżonego postanowienia pierwszoinstancyjnego na które nie służy zażalenie.

W uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności podnosił, że ze względu na wiek przedemerytalny i udokumentowany zaświadczeniem lekarskim zły stan zdrowia znajduje się on w sytuacji, o której mowa w art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej.

Podkreślał też, że Prezydent Wrocławia, będący organem administracji publicznej właściwym w sprawach zatrudnienia należących do powiatu oraz w sprawach pomocy społecznej w zakresie zadań gminy i powiatu, na podstawie art. 50 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest obowiązany, za pośrednictwem publicznej służby zatrudnienia, przedstawić osobie będącej w szczególnej sytuacji na rynku pracy oraz bezrobotnemu długotrwale pobierającemu świadczenia z pomocy społecznej, propozycję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo formy aktywizacji zawodowej, odpowiednio w okresie do 6 miesięcy od dnia rejestracji (art.50 ust.1) albo w okresie 6 miesięcy od dnia utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania. W jego ocenie zatem, obowiązek udzielenia skutecznej pomocy w otrzymaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ciąży z mocy ustawy na właściwym organie administracji publicznej i powinien być wykonany w wyznaczonym przez ustawę terminie. Konsekwencją niemożności podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej za pośrednictwem właściwego organu administracji publicznej oraz w wyniku własnych starań, jest obowiązek Prezydenta Wrocławia przyznania mu, za pośrednictwem upoważnione go pracownika pomocy społecznej, zasiłku okresowego.

Według skarżącego w jego sprawie nie zachodziła też żadna okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomoc społecznej, a w szczególności nieuzasadniona odmowa wykonywania prac społecznie użytecznych oraz brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Skarżący powoływał się w tym miejscu na definicję prac społecznie użytecznych, określoną w art. 2 ust.1 pkt 23a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zasady kierowania do prac społecznie użytecznych i właściwość organów oraz organizację tych prac uregulowane w przepisie art. 73a powołanej ustawy oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie trybu organizowania prac społecznie użytecznych (Dz. U. Nr 210, poz. 1745). Podkreślał, że prace społecznie użyteczne nie stanowią zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Na podstawie art. 73a ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 36 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyłącznie Prezydent Wrocławia lub upoważniony przez ten organ pracownik Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu może skierować bezrobotnego bez prawa do zasiłku, korzystającego ze świadczeń z pomocy społecznej, do wykonywania prac społecznie użytecznych. Na podstawie zaś § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie trybu organizowania prac społecznie użytecznych funkcja Dyrektora MOPS we Wrocławiu w organizacji tych prac jest ograniczona do sporządzenia listy bezrobotnych bez prawa do zasiłku, którzy mogą zostać skierowani do wykonywania prac społecznie użytecznych na terenie Gminy Wrocław i przesłania tej listy do Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu. Stosownie do wymogu § 5 ust.1 rozporządzenia Dyrektor Powiatowego

W ocenie skarżącego, organ pomocowy błędnie zatem wywiódł z przepisów art. 17 ust. 2 pkt 5 i art. 45 ustawy o pomocy społecznej, że pracownicy MOPS we Wrocławiu są uprawnieni do kierowania bezrobotnych do prac społecznie użytecznych w ustalonym przez organ i wskazanym bezrobotnemu podmiocie, albowiem MOPS we Wrocławiu nie jest publiczną służbą zatrudnienia - w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a jego pracownicy nie są uprawnieni do realizacji praw i obowiązków przewidzianych ustawą dla tej służby. Wg skarżącego również praca socjalna nie miała żadnego związku z kierowaniem bezrobotnych bez prawa do zasiłku przez uprawniony organ zatrudnienia do prac społecznie użytecznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreśliło, że głównym powodem rozstrzygnięcia, utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji, było nieskorzystanie przez skarżącego z przedstawionej przez MOPS propozycji pracy w [...] Stowarzyszeniu [...] "[...]". Zdaniem organu odwoławczego skarżący celowo bowiem unikał skorzystania z przedstawionej propozycji zatrudnienia, a winą za zaistniałą sytuację starał się obarczyć organ pomocy społecznej. Postawa J. K. świadczyła zatem o braku chęci współdziałania z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej we Wrocławiu, co między innymi wyraziło się nieskorzystaniem z w/w propozycji zatrudnienia.

Kolegium zaakcentowało też, że J. K. nie skierowano do prac społecznie użytecznych, lecz przedstawiono mu propozycję takiej pracy. Wobec czego nie został też w zaskarżonej decyzji podniesiony zarzut odmowy przez stronę przyjęcia skierowania do prac społecznie użytecznych.

Organ nie zgodził się również poglądem skarżącego, iż art. 45 ustawy o pomocy społecznej nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż definicja pracy socjalnej jest pojęciem bardzo ogólnym a powołany przepis stanowi, że praca socjalna świadczona jest na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w ich środowisku społecznym, jest prowadzona z: osobami i rodzinami w celu rozwinięcia lub wzmocnienia ich aktywności i samodzielności życiowej, ze społecznością lokalną w celu zapewnienia współpracy i koordynacji działań instytucji i organizacji istotnych dla zaspokajania potrzeb członków społeczności. Z tego powodu - zdaniem Kolegium,

praca socjalna, o której mowa w przepisie art. 45 ustawy o pomocy społecznej,

dotyczy wszystkich sfer działania ośrodka pomocy społecznej, zmierzających do

realizacji jego ustawowych zadań w kontaktach z podopiecznymi.

W trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu skarżący w piśmie z dnia 12 stycznia 2009 r. zgłosił dodatkowo wniosek dowodowy, aby Sąd zobowiązał Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu do uzupełnienia akt administracyjnych o dokument urzędowy w postaci "skierowania go do wykonywania prac społeczno - użytecznych na stanowisku pracownika administracyjno-biurowego w [...] Stowarzyszeniu [...] "[...]" wydanego w IV kwartale 2007 r. przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu".

Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że nie była ona uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 7 i 77 k.p.a. organy dopełniły obowiązku wyjaśnienia

stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia i ustaliły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Zaakcentowano, że w szczególności - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie zachodziła potrzeba ustalenia na jakiej podstawie prawnej wystosowano do niego pismo z dnia [...] .11.2007r. Nr [...] zapraszające na spotkanie ze specjalistą pracy socjalnej ds. osób bezrobotnych oraz koordynatorem programu prac społecznie użytecznych, w celu omówienia ewentualnego uczestnictwa w programie prac społecznie użytecznych, gdyż przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wskazują na to, że pomoc społeczna jest obowiązana wkraczać tam, gdzie rodzina lub osoba nie jest w stanie poradzić sobie

sama a nie tam, gdzie osoba taka za wygodniejszą, czy korzystniejszą dla siebie

uważa interwencję organów pomocy społecznej. Przepisy omawianej ustawy nakładają bowiem na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami administracji w celu rozwiązywania swoich problemów, a zatem winny one brać pod uwagę sugestie tych organów na temat sposobu rozwiązywania ich problemów.

Sąd podkreślił także, że - wbrew zarzutom skargi - w prowadzonym postępowaniu organy obu instancji nie kwestionowały wykazywanej przez stronę jej sytuacji życiowej, materialnej i dochodowej a zatem w wystarczającym dla merytorycznego

rozstrzygnięcia sprawy zakresie, został zebrał materiał dowodowy, który następnie poddano całościowej analizie, wyciągając zeń logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.

Sąd podzielił również stanowisko organu, że zgromadzony w niniejszej sprawie

materiał dowodowy stanowił dostateczną podstawę do przyjęcia, iż strona nie dąży do rozwiązania swojego, trwającego już od kilku lat, problemu bezrobotności a zatem ocena dowodów została przeprowadzona przez organy zgodnie z art. 80 k.p.a. zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełniało wymogi, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to było wyczerpujące, zawierało wskazanie faktów będących podstawą rozstrzygnięcia i motywów, które zadecydowały o wydaniu decyzji, o takiej treści.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki zauważył, że organ odwoławczy uchybił obowiązkowi przestrzegania zasady czynnego udziału strony w postępowania bo przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zagwarantował stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd wyjaśnił, że art. 140 k.p.a. nakazuje odpowiednie stosowanie w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nie uregulowanych w art. 136 -139 k.p.a., przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji . Na podstawie zatem odwołania zawartego w art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym ma zastosowanie przepis art. 10 § 1 k.p.a. i powinien być on stosowany wprost, gdyż specyfika postępowania odwoławczego nie wymaga modyfikacji tego przepisu. Tym niemniej Sąd uznał, że zarzut niewątpliwego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. pozostawał jednak bez wpływu na treść wyroku, gdyż na etapie postępowania sądowo-administracyjnego skarżący nie wykazał, aby z powodu tego uchybienia nie mógł - na etapie postępowania odwoławczego - przedstawić takich dowodów, z których wynikałaby odmienna teza, niż tą którą przyjęły organy w zakresie uznania braku przejawów współdziałania strony z organem pomocowym. W każdym bądź razie zgłoszone przez skarżącego w toku postępowania sądowo-administracyjnego dowody z dokumentów nie pozwalały na poczynienie odmiennych niż to przyjęły organy ustaleń.

Odnosząc się do zarzutów prawnomaterialnych Sąd przede wszystkim stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej zatem definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Sąd zatem podzielił stanowisko organu odwoławczego, że pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Zgodnie zaś z art. 36 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego , a jednym z nich jest określony w art. 38 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten ogranicza krąg potencjalnych odbiorców świadczeń pieniężnych tylko do osób spełniających ustawowe kryterium dochodowe, przy dodatkowym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej - w tym między innymi: bezdomności, ubóstwa, bezrobocia. Jednocześnie przy tym Sąd podzielił stanowisko organów, że spełnienie powyższych przesłanek nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy do uzyskania świadczenia, albowiem dodatkowo w art. 4 omawianej ustawy określono przesłankę obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Wg tego przepisu, każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia pomocy społecznej. Jednym z podstawowych celów określonych w tymże przepisie jest przy tym aktywizacja świadczeniobiorców w tym również ich aktywizacja zawodowa. Pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma bowiem charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności.

Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc Sąd Wojewódzki rozumiał gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. W ocenie Sądu egzekucja od beneficjenta,

bądź potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest

istotna z tego punktu widzenia, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego

rozdawnictwa świadczeń. W związku z tym bierna bądź roszczeniowa postawa

podmiotów objętych pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia

bądź wstrzymania wypłaty świadczenia , o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106

ustawy o pomocy społecznej. W myśl przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy

społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w

rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego,

niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia,

innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie

użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach

rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić

podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu

świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Oceniając przedmiotowy stan faktyczny Sąd stwierdził, że skarżący spełniał kryterium dochodowe określone w przepisie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jak również dotyczyły go pozostałe okoliczności, których wystąpienie uprawnia korzystania ze świadczeń regulowanych tą ustawą, bo był zarejestrowany jako bezrobotny od [...].12.2002r., a od [...] .06.2003r. nie posiadał prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od czerwca 2004 r. systematycznie korzystał ze świadczeń pomocy społecznej w różnych formach. Ponadto z zaświadczenia wydanego przez Poradnię Medycyny Pracy z dnia [...].08.2007r. wynikało, że skarżący był zdolny do podjęcia pracy w zawodzie pracownika administracyjno-biurowego z obsługą komputera a z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego na użytek toczącego się postępowania wynikało z kolei, że w dniu [...] października 2007 r. pracownik socjalny przekazał J. K., posiadającemu wykształcenie prawnicze, ankietę uczestnictwa w pracach społecznie użytecznych, celem jej wypełnienia i złożenia u specjalisty pracy socjalnej ds. osób bezrobotnych J. W. wraz z podaniem dni i godzin jej pracy. Jednocześnie dokonano "rezerwacji" miejsca pracy na stanowisku pracownika administracyjno-biurowego w [...] Stowarzyszeniu [...] "[...]" , którego przedmiotem działalności są przed wszystkim porady i pomoc prawna. Niezależnie od tego, strona została zaproszona na spotkanie w dniu [...] .12.2007 r. celem omówienia jej uczestnictwa w programie prac społeczno-użytecznych, na które nie stawiła się z powodu - jak twierdzi - braku środków na zakup biletów komunikacji miejskiej.

Sąd podkreślił także, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało jednoznacznie, iż podstawą zastosowania przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w tym przypadku była postawa skarżącego przejawiająca się nieskorzystaniu przez niego z zaproponowanej i skoordynowanej przez organy pomocowe propozycji zatrudnienia w [...] Stowarzyszeniu [...] "[...]", co zastało potraktowane przez organy jako brak współdziałania w rozwiązywaniu przez niego trudnej sytuacji życiowej. Wprawdzie - jak wywodził Sąd - przesłanka braku współdziałania nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, ale należało rozumieć przez nią całokształt zachowań podopiecznego organów pomocowych i nie chodzi tylko o zachowania związane z formalno - proceduralną stroną przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, ale również zachowania beneficjenta odnoszące się do zachowań życia codziennego. Wymienienie w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej szczególnych przypadków braku współdziałania, jakimi mogą być odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, odmowa podjęcia zatrudnienia lub leczenia odwykowego, nie zmienia faktu, że organ pomocowy ma obowiązek dokonać szczegółowej oceny zachowania skarżącego, która to ocena musi znajdować oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, czego wyraz organ musi dać w uzasadnieniu decyzji wydanej w tym przedmiocie. W tym zakresie nie budził wątpliwości Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonana przez organy administracji jego ocena, która uzasadniała sformułowaną przez organy tezę, że zachowanie skarżącego miało cechy braku współdziałania z organem pomocowym. Z akt sprawy - na co zasadnie zwracały uwagę organy - niezbicie wynikało, że skarżący nie wykazał jakiegokolwiek zainteresowania przedstawioną przez organy pomocowe propozycją zatrudnienia, ograniczając się jedynie do lapidarnego wyjaśnienia swojego niestawiennictwa na spotkaniu dotyczącym potencjalnego zatrudnienia twierdząc, że powodem niestawiennictwa był - jakoby - brak środków na przejazdy komunikacją miejską. Postawa skarżącego, na co trafnie wskazywały organy jest bardzo roszczeniowa, a z akt sprawy wynika, że działanie organu, nakierowane na wyjście skarżącego z trudnej sytuacji życiowej, ( kilkuletniego bezrobocia) nacechowane było większym zaangażowaniem w tym zakresie, niż działania samego skarżącego, który przecież przed wszystkim powinien być głównym zainteresowanym w kwestii poprawy własnej sytuacji życiowej.

Sąd podkreślił przy tym, że skarżący umiejętnie wykorzystuje swoje wykształcenie prawnicze i doświadczenie zawodowe dla skutecznej ochrony przysługujących mu uprawnień, czego dowodzi nie tylko obszerny materiał aktowy badanej sprawy, ale również akta sądowo-administracyjne innych spraw skarżącego, zawisłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, co było wiadome Sądowi z urzędu. Z analizy tych akt wynikało bowiem, że skarżący w sposób profesjonalny broni swoich racji zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowo - administracyjnym oraz posiada odpowiednie wykształcenie, które niewątpliwie predestynowało go do podjęcia pracy na zaproponowanym przez organy pomocowe stanowisku, czemu nie sprzeciwia się jego stan zdrowia, pozwalający na zatrudnieni w tym charakterze. Sąd zwrócił też uwagę, iż na ocenę postawy skarżącego rzutował również fakt utrudniania przez niego przeprowadzania wywiadu środowiskowego, który - z uwagi na jego zachowanie - przeprowadzany był w obecności funkcjonariuszy policji.

Konkludując Sąd powołując się na orzecznictwo sądowoadministarcyjne uznał, że odmowa podjęcia zatrudnienia przez beneficjenta pomocy społecznej, posiadającego wyuczony zawód i możliwość zatrudnienia, uzasadnia odmowę przyznania świadczeń, bowiem istotą pomocy społecznej, oprócz zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, jest także doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia się osób korzystającej z pomocy oraz, że długoletnia praktyka niesienia pomocy przez organ pomocy

społecznej może wykształcić w osobie (rodzinie) przekonanie, że jest to obowiązek

organu a taka okoliczność może stanowić kolejny wzgląd uzasadniający odmowę

przyznania świadczenia z opieki społecznej.

Sąd stwierdził również, że niezasadne były zarzuty skargi ukierunkowane na podważenie kompetencji organów pomocowych do podejmowania działań mających na celu zorganizowanie stanowiska pracy dla podopiecznych opieki społecznej. Wskazane w skardze przepisy, których naruszenia rzekomo dopuściły się organy, w tym - art. 73 a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wedle którego na wniosek gminy starosta może skierować bezrobotnego bez prawa do zasiłku korzystającego ze świadczeń z pomocy społecznej do wykonywania prac społecznie użytecznych na terenie gminy, w której bezrobotny zamieszkuje lub przebywa (...) nie obejmują swym zakresem regulacji takich sytuacji, jaka wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Skarżącego nie skierowano bowiem do prac społecznie użytecznych - w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - lecz w ramach nałożonego na organ pomocowy obowiązku aktywizacji podopiecznych, przedstawiono mu propozycję pracy w ramach pracy socjalnej. Sąd wyjaśnił przy tym, że pomoc społeczna nie ogranicza się wyłącznie do udzielania osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej świadczeń pieniężnych czy też rzeczowych, ale polega również na pracy socjalnej, która jest formą faktycznego działania, zmierzającą do aktywizacji zawodowej beneficjentów tej pomocy. Co prawda ustawa o pomocy społecznej nie określa tego świadczenia, ale z przepisu art. 23 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów o pracownikach socjalnych - art. 49-54 ustawy o pomocy społecznej - można wywieść sens i cel tego pojęcia. Praca

socjalna polega przede wszystkim na specjalistycznym poradnictwie i pomocy w

załatwianiu spraw w celu wykorzystaniu własnych środków i uprawnień, a więc celu

określonego w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W tym zakresie zatem uznał, że nie może być skutecznie wyartykułowany pod adresem organu pomocowego zarzut aktywność tego organu, zmierzającej do wykorzystania możliwości i predyspozycji skarżącego, poprzez umożliwienie mu podjęcie zatrudnienia.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej J. K., wskazując jako podstawę kasacyjną przepisy art. 173 i art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

- prawa materialnego w postaci art. 73a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędna wykładnię, gdyż skierowanie do pracy społecznie użytecznej może być wydane tylko w ściśle określonym trybie, którego naruszenie grozi utrata statusu bezrobotnego;

- przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy polegające na nierozpoznaniu wniosku dowodowego z [...] stycznia 2009 r. który zmierzał do wykazania wewnętrznych sprzeczności w stanowisku organów administracyjnych, na których wybiórczo oparł się Sąd Wojewódzki tj. art. 113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wraz z zasądzeniem kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, której koszty nie zostały pokryte.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że MOPS nie może samodzielnie kierować zawiadomień o pracach społecznie użytecznych, ani w ogóle o pracach jakichkolwiek, gdyż nie jest instytucją rynku pracy. Do prac zaś społecznie użytecznych kieruje wyłącznie prezydent miasta lub upoważniony pracownik PUP. Skarżący kasacyjnie wywodził też, że podjęcie zatrudnienia pozbawiłoby go statusu bezrobotnego bez zasiłku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów procesowych, co - zdaniem skarżącej kasacyjnie - miało istotny wpływ na wynik sprawy a także naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania trzeba stwierdzić, że zarzut ten nie był w sposób jasny sformułowany. Z jednej bowiem strony, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów proceduralnych, polegających na nierozpoznaniu wniosku dowodowego z dnia [...] stycznia 2009 r., ale wskazywał przy tym na przepis art. 113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi natomiast, iż przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Kwestię natomiast dopuszczania uzupełniającego dowodu z dokumentu przez sąd administracyjny reguluje przepis art. 106 § 3 cytowanej wyżej ustawy, stanowiąc, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przyjmując jednak, że wskazanie w tym miejscu przez skarżącego na art. 113 § 1 w/w ustawy miało na celu zaakcentowanie, że w przedmiotowej sprawie rozprawa została zamknięta w sytuacji, gdy sprawa nie została należycie wyjaśniona, należy stwierdzić, że zarzut ten nie był usprawiedliwiony.

Jak wspomniano wyżej na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. J. K. poparł swój pisemny wniosek, aby Sąd zobowiązał Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu do uzupełnienia akt administracyjnych o dokument urzędowy w postaci "skierowania go do wykonywania prac społeczno - użytecznych na stanowisku pracownika administracyjno-biurowego w [...] Stowarzyszeniu [...] "[...]" wydanego w IV kwartale 2007 r. przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu".

Wniosek ten nie zawierał przy tym uzasadnienia poza stwierdzeniem, że takiego dokumentu w aktach brak.

Jak wynika zaś z protokołu rozprawy z dnia 21 stycznia 2009 r. pismo skarżącego, zawierające powyższy wniosek zostało odczytane a Sąd dopuścił postanowieniem, również na wniosek skarżącego, dowody z kserokopii kilku dokumentów natomiast brak jest w protokole stanowiska Sądu, odnośnie w/w wniosku.

W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że istotnie tego rodzaju postępowanie stanowiło uchybienie proceduralne, ale skarżący kasacyjnie nie wykazał, że w jaki sposób uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zwłaszcza, że z materiału dowodowego wynikało bezspornie, iż J. K. nie został w sposób formalny skierowany do pracy społecznie użytecznej. Zatem zgłoszenie wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z dokumentu, który - jak wynika z uzasadnienia Sądu Wojewódzkiego - nigdy nie został sporządzony - było działaniem strony całkowicie pozornym. Brak odniesienia się przez Sąd do dowodu nieistniejącego, nie może być w związku z tym traktowane, jako uchybienie procesowe mające wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie natomiast obrazy prawa materialnego w postaci art. 73a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego błędną wykładnię również należało uznać, że zarzut ten nie był zasadny.

Sąd Wojewódzki nie kwestionował bowiem, że w myśl tego przepisu, na wniosek gminy tylko starosta może skierować bezrobotnego bez prawa do zasiłku korzystającego ze świadczeń z pomocy społecznej do wykonywania prac społecznie użytecznych na terenie gminy, w której bezrobotny zamieszkuje lub przebywa. Sąd Wojewódzki stwierdził tylko, że przepis ten nie był w przedmiotowej sprawie stosowany, gdyż skarżącego nie skierowano do prac społecznie użytecznych - w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - lecz w ramach nałożonego na organ pomocowy obowiązku aktywizacji podopiecznych, przedstawiono mu jedynie propozycję pracy, w ramach pracy socjalnej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym - a stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny - że pomoc społeczna nie ogranicza się wyłącznie do udzielania osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej świadczeń pieniężnych czy też rzeczowych, ale polega również na pracy socjalnej, która jest formą faktycznego działania, zmierzającą do aktywizacji zawodowej beneficjentów tej pomocy.

Uznając zatem, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny - na zasadzie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu zostanie orzeczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ze względu na brak podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie przez Sąd kasacyjny.