Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) z [...] października 2020 r., Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (PINB), z [...] września 2020 r., Nr [...] nakazującą inwestorowi M. C. rozbiórkę budynku gospodarczego z wiatą zlokalizowanego na dz. nr [...] na os. K. w S., gm. S..

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że PINB przeprowadził kontrolę na dz. nr [...] na os. [...] w S., w trakcie której stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości inwestor M. C. w 2019 r. zrealizował budynek gospodarczy z wiatą, o wym. [...]), w tym wiata o wym. [...] Obiekt zlokalizowany jest w tylnej części działki, w zbliżeniu do granicy z dz. nr [...]. Budynek jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony w konstrukcji drewnianej, z dachem płaskim. Obudowę budynku stanowią płyty warstwowe. Inwestor oświadczył, iż obiekt został zrealizowany bez stosownych pozwoleń.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. poinformowano organ powiatowy, że budynek gospodarczy wraz z wiatą zrealizowany na dz. nr [...] na [...] w S., nie spełnia zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone w S. w rejonie ul. [...], [...], [...], [...] oraz [...] (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r.).

Dalej wskazano, że działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej w tekście i na rysunkach planu symbolem - [...] Wg oceny Urzędu przedmiotowy budynek o funkcji gospodarczej wraz z wiatą, nie został zrealizowany w granicy z działką sąsiednią oraz posiada dach płaski, zatem nie spełnia zapisów planu miejscowego w zakresie podstawowej funkcji tzn. nie jest to budynek mieszkalny jednorodzinny, nie został wybudowany w formie zabudowy szeregowej oraz geometria dachu jest nieprawidłowa gdyż plan przewiduje jedynie dachy strome.

W związku z powyższym PINB na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), wydał decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego z wiatą zlokalizowanego na dz. nr [...] na [...] w S., gm. S..

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył M. C. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podkreślił, iż istniejący obiekt nie jest budynkiem gospodarczym a tymczasową wiatą, którą po upływie kilku lat przeniesie na teren innej działki. Ponadto dach obiektu ma spadek 12% i nie jest dachem płaskim, a w okolicy przedmiotowej działki mimo obowiązywania planu realizowano wiele obiektów z dachem płaskim. Wg skarżącego obiekt został posadowiony w granicy działki, a ogrodzenie nie przebiega tak jak granica działki.

Organ II instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, zauważył, iż zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 w/w ustawy, która określa jakich rodzajów budowy obiektów i wykonanie jakich robót może być realizowanie na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli ten w wyznaczonym okresie nie zgłosi sprzeciwu, a które w ogóle nie wymagają żadnej reglamentacji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego: "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m˛ powierzchni działki". Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt. 1 Prawo budowlane, inwestor winien dokonać stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

WWINB wskazał, że budynek gospodarczy oraz wiata połączone są konstrukcyjnie i tworzą jedną bryłę. Powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] tj. około [...] m˛, tym samym zrealizowanie budynku gospodarczego wraz z wiatą o pow. 46,23 m˛ (którego powierzchnia przekracza dopuszczalne 35 m˛) - wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. PINB w toku postępowania ustalił, że inwestor na realizację tego obiektu nie posiadał pozwolenia na budowę, jak również nie dokonał zgłoszenia w Starostwie Powiatowym.

Odnosząc się do argumentu podnoszonego w odwołaniu, iż PINB nie zakwalifikował przedmiotowego obiektu jako tymczasowego [...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust 1 pkt. 12 Prawa budowlanego, realizacja tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu - wymaga dokonania zgłoszenia do Starostwa Powiatowego. Analizując zebrany materiał ustalono, że inwestor nie dokonał zgłoszenia wykonania obiektu tymczasowego na okres krótszy niż 180 dni, ponadto obiekt został ustawiony w 2019 r., zatem stoi na ww. nieruchomości ponad dopuszczalne 180 dni. Oznacza to, iż nawet przyjmując argument skarżącego jakoby przedmiotowy obiekt był obiektem tymczasowym, to z uwagi na to, że stoi on ponad 180 dni, na jego budowę było wymagane uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę, której inwestor nie uzyskał. Oznacza to, że także w przypadku obiektu tymczasowego zrealizowanego na okres dłuższy niż 180 dni, miałby zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

Zatem PINB prawidłowo zastosował art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Tym samym, w ocenie [...]WINB należało zbadać czy budowa budynku gospodarczego z wiatą jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśniając powyższą okoliczność [...]WINB wskazał, że działka nr [...] na której znajduje się w/w obiekt, jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej w tekście i na rysunkach planu symbolem - [...] Zgodnie z § 17 tej uchwały - dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 12MN ustala się:

1) w zakresie funkcji:

a) funkcja podstawowa: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

b) funkcja uzupełniająca: zgodnie z przepisami odrębnymi;

2) w zakresie zabudowy:

a) forma zabudowy: szeregowa;

b) geometria dachu: dachy strome, kąt nachylenia połaci dachowych od 30° do 45° lub płaskie;

c) maksymalna powierzchnia zabudowy na terenie: 35%;

d) maksymalna wysokość zabudowy: 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze, lecz nie wyżej niż 10,0 m do najwyżej położonej krawędzi dachu;

3) w zakresie zieleni: minimalna powierzchnia biologicznie czynna w granicach terenu 40%, w tym 20% zieleni;

4) w zakresie komunikacji:

a) dojazd i dojście z ulicy 3KDD,4KDD, 21KDD,

b) ilość miejsc parkingowych zgodnie z § 13 ust. 3 pkt 2;

5) w zakresie podziałów nieruchomości: zakaz podziału działek.

Przedmiotowy budynek o funkcji gospodarczej wraz z wiatą, jest jedynym obiektem znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości, zatem nie stanowi zabudowy o funkcji uzupełniającej dla budynku mieszkalnego. Jako jedyny obiekt na przedmiotowej nieruchomości klasyfikuje się jako dominujący, zatem narusza zapisy miejscowego planu.

W ocenie organu odwoławczego obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości realizacji na tej nieruchomości obiektów o funkcji podstawowej (dominującej) jako tymczasowych obiektów budowlanych. Mają to być budynki mieszkalne.

Na marginesie wyjaśniono, że niezdefiniowanemu pojęciu "dachu płaskiego" można przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej P. N.. Wskazano, iż autor Polskich Norm [...], w części dotyczącej wykonywania wylotów przewodów dymowych, definiuje dach płaski jako dach o kącie nachylenia połaci dachowych nie większym niż 12°, natomiast dach stromy jako dach o kącie nachylenia połaci dachowej powyżej 12°. Oznacza to, że dach płaski nie zawsze będzie dachem zupełnie płaskim, tj. o zerowym kącie nachylenia połaci dachowej. Dachem płaskim będzie dach o kącie nachylenia połaci od 0° do 12° (por. wyrok NSA z 6 maja 2008 r., sygn. I OSK 785/07, CBOSA).

Podsumowując swoje rozważania organ odwoławczy uznał, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego z wiatą narusza zapisy MPZP, a zatem nie można wdrożyć procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec czego należało wydać decyzję o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł w terminie prawem przewidzianym M. C. wnosząc o uchylenie jej w całości.

W ocenie Skarżącego przedmiotowa wiata, wbrew twierdzeniom organu nie posiada funkcji gospodarczej, gdyż jest to budowla na lekkiej drewnianej konstrukcji nie przytwierdzona na stałe do gruntu, nie mająca zamkniętych pomieszczeń i nie przekraczająca powierzchni 50 m˛.

Ponadto Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadzający kontrolę nie dokonał żadnych pomiarów stwierdzających czy budowla jest w granicy działki czy nie. Wiata jest wybudowana dokładnie w granicy działki (co do centymetra). Ten fakt został wskazany przez Skarżącego w odwołaniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo tego organ nawet nie wspomniał w swojej decyzji, iż PINB niestarannie przeprowadził kontrolę, na podstawie której później wydał decyzję nakazującą rozbiórkę.

Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z art. 29 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m˛, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m˛ powierzchni działki.

Skarżący podkreślił, iż nie rozumie dlaczego organy stwierdzają, że w uchwale Rady Miejskiej w S. Nr [...] jest możliwość realizacji budynków tylko ze stromym dachem mimo, że jest w niej wyraźnie napisane, że dachy mogą być płaskie. Zgodnie bowiem z § 17 uchwały - dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 12 MN ustala się w zakresie zabudowy: b) geometria dachu ; dachy strome, kąt nachylenia połaci dachowych od 30- 45ş lub płaskie.

Zdaniem skarżącego w decyzji z [...] lutego 2019 r., Nr [...] Nadzór Budowlany stwierdził po przeprowadzonej kontroli, że budowa wiaty na działce [...] w S. nie narusza przepisów ustawy Prawo Budowlane, a także wskazano, że przedmiotowa działka jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nie zawiera obostrzeń dotyczących wykonywania na tym terenie wiat i utwardzeń. Również w swojej decyzji stwierdził, że w tylnej części działki zabetonowano kotwy stalowe mogące służyć do zamocowania słupów np. wiaty co oznacza, że PINB widział w którym miejscu będzie znajdować się wiata.

Skarżący dodał, że na działce [...] znajdują się media (prąd oraz przyłącze wody) przed wieloma laty nielegalnie wykonane do działki sąsiedniej i w tej sprawie toczy się postępowanie w Sądzie Rejonowym w P. o usunięcie w/w mediów aby można było wybudować chociażby dom. Media są dokładnie w linii zabudowy oraz przechodzą przez środek działki. Do chwili jak nie zostaną usunięte to nie ma możliwości wybudowania domu tak jakby chciał Nadzór Budowlany zaznaczając w swojej decyzji o funkcji podstawowej jaka obejmuje tą działkę. Skarżący ma obecnie w wiacie schowane przed deszczem, śniegiem m.in. narzędzia, rowery, deski których nie ma na chwilę obecną gdziekolwiek indziej schować. Skarżący zauważył, że nie po to kupował działkę budowlaną, żeby nie można było z niej korzystać.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie sposób zgodzić się ze wszystkimi zgłoszonymi w niej zarzutami.

Odnosząc się pierwszym rzędzie do najdalej idącego zarzutu skargi wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie argument jakoby sprawa legalności wzniesienia przedmiotowego obiektu była już przedmiotem postępowania ze strony organów nadzoru budowlanego, które zostało zakończone ostateczną decyzja PINB z [...] lutego 2019 r., Nr [...], w której stwierdzono, iż inwestycja ta nie narusza przepisów ustawy Prawo Budowlane oraz innych przepisów.

Zauważyć bowiem należy, iż przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2019 r., Nr [...] była jedynie znajdująca się budowie wiata, podczas gdy przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie była inna inwestycja obejmująca wybudowanie budynku gospodarczego z wiatą. Powyższe oznacza, iż pomiędzy tymi sprawami nie zachodziła tożsamości przedmiotowa i co za tym idzie decyzja ostateczna z [...] lutego 2019 r., Nr [...] nie stanowiła przeszkody dla merytorycznego orzekania w kontrolowanej sprawie. Poprzez wydanie zaskarżonej decyzji [...] października 2020 r., Nr [...] oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji nie doszło zatem do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania, nadto decyzje te nie były obarczone kwalifikowana wadą wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. dalej jako Prawo budowlane) w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Stąd też wszystkie zawarte w niniejszym uzasadnieniu odwołania do przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczą brzmienia tych przepisów obowiązującego do [...] września 2019 r.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Przepis powyższy ustanawia zatem na gruncie prawa polskiego generalną zasadę, iż wszelkie roboty budowlane mogą być prowadzone wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Pr bud.), a odstępstwo od tego wymogu ma charakter wyjątku i dotyczy tylko robót budowlanych wprost ujętych w katalogu sformułowanym przez prawodawcę w art. 29 do 31 Prawa budowlanego. Inaczej rzecz ujmując zasadą w polskim prawie budowlanym jest, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, za wyjątkiem przypadków, gdy ustawa wyraźnie wyłącza taki obowiązek lub wymaga dla określonych robót budowlanych zgłoszenia. Przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego jako dotyczące wyjątków od zasady generalnej interpretować jednakże należy ściśle i nie dopuszczalnym jest dokonywanie rozszerzającej ich wykładni.

Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m˛ powierzchni działki. Budowa taka wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane.

Powyższe oznacza, iż prawidłowym było stanowisko organów, iż realizacja w roku 2019 przedmiotowej inwestycji w postaci budynku gospodarczego z wiatą, o wymiarach 6,9 x 6,7 m (46,23 m˛), w tym wiata o wym. 3,7 x 6,7 m n a działce o powierzchni 264 m˛ wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzemieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Natomiast zgodnie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie orzeka o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno -budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest podgląd, że decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3266/17, z 22 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 795/08 oraz z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2530/14 – dostępne w CBOSA).

Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest zatem najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością, i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jak już zostało wspomniane na wstępie, celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Decyzja nakazująca rozbiórkę może być więc podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Procedura, o której stanowi art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zatem co do zasady regułę w przypadku wybudowania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej.

W każdym jednak przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2011 r., II OSK 1416/10, dost. LEX nr 1083609). Z uwagi na doniosły skutek decyzji wydawanych na tej podstawie postępowania z art. 48 powinny być więc prowadzone w sposób szczególnie staranny.

Jak wynika wprost z ustawy, gdy na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, plan ten wraz z innymi aktami prawa miejscowego jest podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe oznacza, iż choć w przypadku braku zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem legalizacja obiektu nie jest możliwa , to jednak organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bez uruchamiania procedura z ust. 2 tego samego artykułu, jedynie gdy brak zgodności z miejscowym planem jest oczywisty i widoczny pierwszy rzut oka, a ustalenia tego aktu prawa miejscowego w sposób jednoznaczny wykluczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Powyższe wynika z faktu, iż w świetle art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego to nie organ nadzoru budowlanego jest w pierwszym rzędzie właściwy do stwierdzenia zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy. Tym organem jest natomiast wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Dlatego też jeśli ewentualny brak zgodności z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy nie jest rażący, widoczny w sposób oczywisty, należy dopuścić możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym uzyskania stosownego zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (patrz Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, teza 57 do art. 48 dost. LEX)

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji przedwcześnie uznały, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości legalizacji obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. z uwagi na to, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego z wiatą jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotowy budynek gospodarczy z wiatą znajduje się na działce nr [...] na [...] w S.. Działka ta znajduje się w obszarze objętym granicami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone w S. w rejonie ulic A. C., Z. G., Z. , Ś. oraz S. w tym osiedli: K., C., D. i Z. I. W. (uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]).

Działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej w tekście i na rysunkach planu symbolem - [...]

Zgodnie z § 17 pkt 12 przedmiotowej uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 12MN ustala się:

1) w zakresie funkcji:

a) funkcja podstawowa: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

b) funkcja uzupełniająca: zgodnie z przepisami odrębnymi;

2) w zakresie zabudowy:

a) forma zabudowy: szeregowa;

b) geometria dachu: dachy strome, kąt nachylenia połaci dachowych od 30ş do 45ş lub płaskie;

c) maksymalna powierzchnia zabudowy na terenie: 35%;

d) maksymalna wysokość zabudowy: 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze, lecz nie wyżej niż 10,0 m do najwyżej położonej krawędzi dachu.

Stosownie zaś do § 2 ust. 1 pkt 3 twego samego aktu prawa meijscowego ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o funkcji uzupełniającej – należy przez to rozumieć sposób zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu na terenie o określonym przeznaczeniu, który uzupełnia lub wzbogaca funkcję podstawową.

Badanie zgodności zabudowy z ustaleniami planu miejscowego polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz możliwości dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą jednak podlegać dowolnej wykładni, a w toku interpretowania ustaleń planu, którego postanowienia wprowadzają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, należy pamiętać o konstytucyjnie gwarantowanej ochronie prawa własności, wyrażonej art. 21 ust. 1, 64 ust. 1, 64 ust. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro prawo do zabudowy terenu jest elementem prawa własności, a ewentualne regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą na równi z regulacjami ustawowymi, wprowadzić ograniczenia prawa do zabudowy, to w konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (vide: stanowisko z Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 5, Warszawa 2009 r., str. 56).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że na organie spoczywa obowiązek stosowania w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dyrektyw interpretacyjnych w sposób mający na uwadze:

- ogólne reguły wykładni z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności;

- w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładni najpełniej uwzględniającej prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu;

- w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 25 kwietnia 2017 r. II SA/Bk 201/17, dost. CBOSA).

Nadto, jeżeli jak wyżej powiedziano, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to przy jego interpretacji należy stosować takie same reguły wykładni jakie znajdują zastosowanie przy innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2016 r. II OSK 1739/14). Przy ustaleniu treści zawartych w nim norm prawnych należy więc sięgnąć do ogólnie ustalonych zasad interpretowania przepisów powszechnie obowiązujących, poprzez przeprowadzenie wykładni przepisu w oparciu przyjęte dyrektywy interpretacyjne, przy czym jak wynika z orzecznictwa NSA, wykładnia przepisu prawa wymaga odwołania nie tylko do wykładni językowej ale także do wykładni systemowej i celowościowo-funkcjonalnej, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektywy chronologicznie wcześniejszej (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2013 r. I OSK 2320/12).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nie wykazały oczywistej, widocznej na pierwszy rzut oka i rażącej sprzeczności spornego obiektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]

W świetle przedstawionych wyżej przepisów należy stwierdzić, że przewidziane dla terenu 12 MN przeznaczenie określone w § 17 pkt 12 uchwały - jako a) funkcja podstawowa: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; b) funkcja uzupełniająca jest przeznaczeniem mieszanym. Wolą prawodawcy gminnego na omawianym terenie dopuszczona została realizacja funkcji mieszkaniowej i uzupełniającej, gdyż uznano, że nie są one ze sobą sprzeczne i nie wykluczają się nawzajem. Podkreślenia przy tym wymaga, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnego przeznaczenia), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne jest powszechnie stosowane w planach i aprobowane w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 września 2013 r., sygn. II OSK 2478/12; z 9 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1962/11; z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2551/11 – dost. CBOSA).

Podnieść przy tym należy, że plan dla przedmiotowego terenu nie przewiduje nakazu wybudowania w pierwszej kolejności budynku mieszkalnego, po to by zaistniała możliwość wybudowania budynku gospodarczego.

Przypomnieć zatem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadany był pogląd, że wprowadzane planem zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w prawie zabudowy i zagospodarowania terenu winny być wyrażone konkretnymi nakazami, zakazami czy ograniczeniami w sposób precyzyjny tj. zawężający pole interpretacji, tak aby organy stosujące prawo owych zakazów czy ograniczeń nie rozumiały zbyt szeroko, a na pewno nie wyprowadzały ich na podstawie domniemań (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. II OSK 2645/1, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2132/12). Jakakolwiek rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi rażące naruszenie ustaleń tego planu (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r. IV SA 295/96, Lex nr 47787 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2008 r. sygn. II SA/Kr 31/08, Lex nr 487248).

Wobec poczynionych wyżej ustaleń Sąd uznał, że przyjęta przez organy wykładnia przepisów prawa miejscowego ograniczająca uprawnienia skarżącego do zabudowy działki, nie ma charakteru oczywistego i nie budzącego wątpliwości.

W ocenie Sądu przytoczone wyżej ustalenia ogólne i szczegółowe planu miejscowego nie potwierdzają w sposób jednoznaczny stanowiska organu, że dla terenu 12 MN zasadniczym, głównym i dominującym przeznaczeniem terenu inwestycji (przy czym za teren inwestycji uznać należy działkę budowlaną) jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś funkcja uzupełniająca może istnieć tylko w przypadku wybudowania w pierwszej kolejności domu.

Z tego też względu decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki ze względu na niezgodność inwestycji z przeznaczeniem terenu przyjętym w planie miejscowym, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji musiały być uznane za wydane z naruszeniem art. 48 ust. 2Prawa budowlanego polegającym na niewłaściwej wykładni i zastosowania tego przepisu, co skutkowało naruszeniem przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 tej samej ustawy poprzez jego przedwczesne zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lita. a P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznani u sprawy rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc wydanie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązki określone w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż orzekający w niniejszej sprawie sąd nie przesądził kwestii zgodności samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem zagadnienie to będzie przedmiotem kontroli tak instancyjnej, jak i sądowej w przypadku ewentualnego zaskarżenia rozstrzygnięcia organu wykonawczego właściwej gminy w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.