III SA/Wr 233/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-11-07	
Data wpływu	2012-05-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Józef Kremis /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	II GSK 520/13	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 31;  art. 64;  art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z   art. 144; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "A", z siedzibą w D., na postanowienie Burmistrza D. z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]) w sprawie odmowy dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy "B" przy skrzyżowaniu ul. S. i ul. K. w D. – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.).

Organ drugiej instancji wskazał, że Stowarzyszenie wystąpiło (pismem z dnia [...] listopada 2011 r.) do Starosty Powiatowego w D. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przez umieszczenie reklamy "B" przy skrzyżowaniu wspomnianych wcześniej ulic, wnosząc jednocześnie o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wnioskodawca stwierdził, że taki stan rzeczy istnieje już od ponad 5 lat, a statutowym zadaniem Stowarzyszenia jest ochrona pasa drogowego oraz obiektywnego porządku prawnego. Wniosek ten został przekazany ([...] stycznia 2012 r.) Burmistrzowi Miasta D., który w dniu [...] stycznia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy "B" przy skrzyżowaniu ulic S. i K. w D.

Burmistrz Miasta D. nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego, powołując się w negatywnym dla wnioskodawcy postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r. na art. 31 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nie zostały spełnione warunki ujęte w art. 31 § 1 k.p.a., gdyż Fundacja "A", której członkiem jest M. K. (prezes zarządu Stowarzyszenia "A"), toczyła z Gminą D. spór sądowy, a nadto na firmę żony M. K. Burmistrz D. nałożył karę pieniężną za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. W takiej sytuacji trudno zdaniem organu doszukać się szczerych i prawdziwych intencji na jakie powołuje się Stowarzyszenie jako organizacja społeczna.

Rozpoznając zażalenie Stowarzyszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przedmiotem sporu jest odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Po przywołaniu art. 28 k.p.a. organ drugiej instancji wywiódł, że sytuacja prawna podmiotu na prawach strony różni się zasadniczo od sytuacji strony, gdyż taki podmiot nie może dysponować samym postępowaniem ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy. Nie jest on także adresatem praw i obowiązków ukształtowanych decyzją załatwiającą sprawę, lecz przysługują mu jedynie procesowe uprawnienia strony.

Stosownie do postanowień art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., pod pojęciem organizacji społecznej rozumie się organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Przepis ten nie definiuje organizacji społecznej przez wymienienie chociażby niektórych jej cech, a jedynie wskazuje przykładowy katalog podmiotów należących do tej kategorii.

Pozycję organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony, reguluje art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., według którego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu) lub dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, które muszą wystąpić łącznie, są więc powiązany z przedmiotem sprawy cel statutowy danej organizacji i względy interesu społecznego. Brak jednej przesłanki – interesu społecznego lub celów statutowych organizacji – eliminuje możliwość dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.

Dopuszczenie organizacji społecznej do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wymaga jednak od wnioskodawcy nie tylko powołania się na cele statutowe – jak to się stało w rozpatrywanej sprawie – ale również wykazania, że jest to uzasadnione interesem społecznym. Akta sprawy wskazują tymczasem, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia takiego interesu w niniejszej sprawie, powołując się wyłącznie na treść statutu. W uzupełnieniu wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. Stowarzyszenie wskazało jedynie, że jego statutowym celem jest ochrona obiektywnego porządku prawnego jak i pasa drogowego, z czym sobie organ zupełnie nie radzi.

Z § 7 lit. a), d), j), k) statutu Stowarzyszenia wynika, że celem tej organizacji jest m.in. podejmowanie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do ochrony obiektywnego porządku prawnego, podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych, propagowanie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, monitorowanie działalności organów władzy państwowej i samorządowej pod względem poszanowania prawa oraz praw i wolności obywatelskich, w tym inicjowanie postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, sądowych i innych, w tym uczestnictwo w tych postępowaniach na prawach strony. W rozpatrywanym przypadku można zdaniem Kolegium przyjąć, że przedmiot postępowania administracyjnego koreluje ze wspomnianymi celami statutowymi.

Mając na uwadze kolejną przesłankę zawartą w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc konieczność istnienia interesu społecznego, Kolegium zauważyło, że wobec braku definicji ustawowej tego pojęcia, występowanie lub niewystępowanie takiego interesu podlega ocenie organu administracyjnego. Jednakże to organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 363/08). W tym kontekście nie budzi wątpliwości zastrzeżenie, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, czy też jej członków, niezależnie od tego, jakie funkcje w niej sprawują, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r., IV SA/Wa 460/10). Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu, nie można go stawiać ponad interesami stron. Zdaniem Kolegium, na podstawie art. 28 oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., w interesie społecznym leży ochrona sfery prywatności postępowania administracyjnego przed nadmiernym poszerzaniem kręgu uczestników tego postępowania. W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie w żaden sposób nie udowodniło związku między celami statutowymi a interesem społecznym.

W ocenie Kolegium przywołane okoliczności wskazują, że byłoby niedopuszczalne przyjęcie, że w interesie społecznym leży uzyskanie przez Stowarzyszenie dostępu do udziału w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego, gdyż doprowadziłoby to do nadużycia uprawnień wynikających z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie wystąpił interes społeczny umożliwiający organowi dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie w żaden sposób nie uprawdopodobniło, że przysługują mu uprawnienia do występowania na prawach strony w postępowaniu w sprawie o zajęcie pasa drogowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowień organów obu instancji i orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zarzucając postanowieniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W.:

1) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

• art. 31 § 1 k.p.a. – przez:

- uznanie, że uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i wymierzenia kary pieniężnej z tego tytułu nie jest uzasadnione interesem społecznym, bowiem tej kategorii postępowanie prowadzone jest wyłącznie z udziałem podmiotu prawa, który dokonał deliktu zajęcia pasa drogowego w ustawowo określonych przypadkach, podczas gdy przepisy k.p.a. nie wskazują zakresu spraw, w których nie jest możliwe wystąpienie interesu społecznego, organ zaś bezpodstawnie nie uwzględnił interesu społecznego wskazanego przez Stowarzyszenie w uzasadnieniu zażalenia w postaci realizacji idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej;

- niepowiązanie istnienia przesłanki interesu społecznego ze spełnieniem przesłanki zgodności żądania z celami statutowymi organizacji społecznej, podczas gdy wskazanie na ścisły związek pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania stanowi o istnieniu interesu społecznego po jego stronie jako organizacji społecznej, której podstawą działalności z założenia jest interes publiczny;

• art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 2 k.p.a. – przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy okoliczności sprawy wskazane w zażaleniu uzasadniały uchylenie postanowienia Burmistrza D. z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]);

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy w tym:

• art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – przez odmowę uznania jako interesu społecznego prawa skarżącego Stowarzyszenia do realizacji idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej, podczas gdy zasada demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej jest powiązana bezpośrednio z przedmiotem indywidualnej i konkretnej sprawy ze względu uprawnienie do kontroli przestrzegania tej zasady przez organy administracji publicznej poprzez udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie tablicy kierunkowej bez zezwolenia zarządcy drogi, organizacji społecznej, której celem statutowym jest m.in. podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynania i udziału w postępowaniach administracyjnych oraz sądowo-administracyjnych i innych sprawy, co stanowi podstawę istnienia interesu społecznego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalenia stanowiące podstawę postanowienia Kolegium są sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym i w sposób jawny naruszają przepisy wskazane na wstępie, a będące podstawą do złożenia skargi.

Pierwsza z ujętych w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanek warunkujących zasadność żądania została spełniona wobec zgodności zgłoszonego żądania z celami statutowymi Stowarzyszenia. Słusznie Kolegium uznało, że żądanie Stowarzyszenia znajduje uzasadnienie w statutowo określonych celach jego działania, w postaci m.in. podejmowania działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynania i udziału w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych [§ 7 ust. 1 lit. d) statutu Stowarzyszenia]. Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik.

Ocena istnienia drugiej przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., w postaci interesu społecznego, powinna zdaniem skarżącego odbywać się w kontekście jego powiązania z celami statutowymi oraz możliwości realizacji tych celów właśnie poprzez udział w postępowaniu administracyjnym, jako działania w obronie danego rodzaju interesu społecznego. Tymczasem Kolegium pominęło bezpodstawnie fakt, uznanego przez siebie, istnienia zgodności celów statutowych z treścią zgłoszonego żądania, i w konsekwencji całkowicie pominęło tę okoliczność przy rozważaniu istnienia interesu społecznego. Organ ten dokonał zatem oceny drugiej z przesłanek przewidzianych w art. 31 § 1 k.p.a., tj. istnienia interesu społecznego, w oderwaniu od spełnienia pierwszej z przesłanek – zgodności żądania z celami statutowymi, czym naruszył przepis w sposób istotny, mający wpływ na wynik postępowania.

W przypadku zastosowania art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., z uwagi na brak definicji "interesu społecznego" przytoczonego jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w sposób możliwie pełny, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie ma lub nie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., VII SA/Wa 2184/06). Kolegium nie wskazało na czym miałby polegać interes społeczny, którego wystąpienie uzasadniałoby jednak żądanie Stowarzyszenia. Przyjęło bowiem całkowicie bezpodstawnie, że interes społeczny co do zasady nie może wystąpić w tego rodzaju postępowaniu.

Pojęcie interesu społecznego nie zostało objęte przez ustawodawcę definicją legalną, co oznacza, że należy się odwołać do kryteriów jego określania w rozumieniu art. 31 k.p.a. wypracowanych przez doktrynę oraz judykaturę.

Przyjmuje się, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja, zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w tym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., VII SA/Wa 2139/09).

Przykładowo, sprzeczna z art. 31 § 1 k.p.a. jest odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organizacji społecznej, której zasadniczym celem statutowym jest ochrona środowiska, z tego tylko powodu, ze przedmiotem tego postępowania jest ocena możliwości realizacji inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1965/09).

Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy, skarżący uznał, że istnieje ścisły związek między celami statutowymi Stowarzyszenia (podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynania i udziału w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych [§ 7 ust. 1 lit. d) statutu Stowarzyszenia] a przedmiotem postępowania dotyczącym odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Występuje tu zdaniem skarżącego faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego uzasadniające dopuszczenie Stowarzyszenia jako organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2008 r., II SA/Gl 198/08).

Określona w statucie organizacji społecznej działalność, a więc w istocie cele organizacji, są także określone w stopniu możliwie ścisłym tak, że dają możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06). Za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego przemawia także fakt, że dysponuje ono wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi oraz rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1925/10).

Skarżący zakwestionował stanowisko Kolegium, według którego interes społeczny nie może wynikać z realizacji idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. Zasada demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej wyrażona w art. 2 Konstytucji obejmuje zarówno zasadę prawidłowej legislacji, jak i przestrzegania prawa przez organy je stosujące, zaś idea jej realizacji stanowi podstawę uprawnienia społeczeństwa do kontroli takiego działania przez czynny udział w postępowaniach administracyjnych i sądowo-administracyjnych, rozumianego w kontekście art. 31 § 1 k.p.a. jako interes społeczny.

W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie – ze względu na swoje cele statutowe, w tym przede wszystkim podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, wszczynanie i udziału w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych – wykazało związek między tą konkretną sprawą a powołaną zasadą konstytucyjną. Właśnie realizacja idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej uzasadnia udział podmiotów w postaci organizacji społecznych, jako reprezentujących społeczeństwo w postępowaniach, których przedmiot jest związany z celami statutowymi organizacji i służy realizacji powołanej idei.

Interes społeczny, polegający na realizacji zasady z art. 2 Konstytucji, uzasadnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej, której już sam cel statutowy uzasadnia wystąpienie z żądaniem na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Kolegium, prawidłowo uznając istnienie związku między przedmiotem postępowania a celami statutowymi Stowarzyszenia, powinno stwierdzić także istnienie interesu społecznego wynikającego z realizacji idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej poprzez szeroki udział społeczeństwa reprezentowanego właśnie przez organizacje społeczne.

Zdaniem skarżącego należy uznać, że sprawa zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie tablicy kierunkowej bez zezwolenia zarządcy drogi ma charakter sprawy publicznej, której wynik będzie dotyczył szerokiego kręgu społeczeństwa, bowiem w konsekwencji łączy się on z kwestią bezpieczeństwa ruchu drogowego, którą Kolegium zdaje się bezpodstawnie ignorować, podczas gdy znaczenie przestrzegania przepisów związanych z jej realizacją ma bezsprzecznie charakter priorytetowy dla społeczeństwa. Nie jest przy tym konieczne wykazanie konkretnego zagrożenia w ruchu drogowym, chodzi bowiem jedynie o związek z nim. Oczywistym bowiem jest, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym, gdzie odbywa się ruch drogowy, powoduje oddziaływanie na niego. Nie bez znaczenia pozostaje także treść napisu na reklamie hotelu, która adresowana jest ogólnie do wszystkich uczestników ruchu drogowego na pasie drogowym gdzie została umieszczona, przez co jej odbiór w trakcie ruchu drogowego wpływa na kwestię zachowania jego zasad bezpieczeństwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżone postanowienie według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do postawienia organom administracji publicznej skutecznego zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.], ani też uchybienia regułom proceduralnym, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.]. Nie wystąpiły także przypadki objęte hipotezami art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.

Należy przede wszystkim zauważyć, że przewidziana w art. 31 k.p.a. procesowa instytucja uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej działającej na prawach strony jest wyjątkiem od zasady udziału w postępowaniu administracyjnym jego strony lub stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie wynika bowiem – tak jak w przypadku strony – z istnienia własnego interesu prawnego organizacji, lecz ze skonkretyzowanego interesu społecznego mającego odzwierciedlenie w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a przy tym mieszczącego się w celach statutowych takiej organizacji. Trudno jednocześnie nie dostrzec, że udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną jego stron, co przejawia się choćby w możliwości dostępu do akt sprawy czy też wniesienia środków odwoławczych. Skoro udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od wspomnianej zasady i ma jednocześnie wpływ na sytuację procesową faktycznych stron w sprawie, przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Inaczej mówiąc, "przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10).

Unormowanie zawarte w art. 31 § 1 k.p.a. pozwala wnioskować, że udział organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest możliwy przy łącznym spełnieniu trzech przesłanek (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el., 2012, akapit 3 komentarza do art. 31) a mianowicie, gdy:

1) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków innego podmiotu, czyli strony (stron) tego postępowania,

2) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej,

3) przemawia za tym interes społeczny.

Konstrukcja art. 31 § 1 k.p.a. wskazuje, że to na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi i że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny.

Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy, nietrudno dostrzec, że w badanym przypadku wystąpiła pierwsza z wymienionych przesłanek, albowiem postępowanie administracyjne w zakresie zajęcia pasa drogowego dotyczy praw i obowiązków innego podmiotu, nie zaś praw i obowiązków organizacji społecznej, jaką jest skarżące Stowarzyszenie.

Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że żądanie Stowarzyszenia mieści się w zbiorze celów statutowych tego podmiotu, ponieważ w § 7 lit. d) statutu tej organizacji przyjęto, że celem Stowarzyszenia jest "podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych oraz sądowo-administracyjnych i innych". Tym samym niesporne między organami a Stowarzyszeniem jest spełnienie drugiej przesłanki.

Sporną kwestią pozostaje natomiast wystąpienie przesłanki trzeciej, a mianowicie wykazanie przez Stowarzyszenie skonkretyzowanego interesu społecznego, który usprawiedliwiałby udział tej organizacji w sprawie ewentualnej odpowiedzialności administracyjnej osoby trzeciej za zajęcie pasa drogowego.

We wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes Zarządu Stowarzyszenia "A" M. K. napisał: "wnosimy o uznanie nas za stronę postępowania administracyjnego jako organizacji społecznej, której statutowym celem jest ochrona pasa drogowego oraz obiektywnego porządku prawnego". W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. Stowarzyszenie stwierdziło, że "statutowym celem działania stowarzyszenia jest ochrona pasa drogowego oraz ochrona obiektywnego porządku prawnego z czym na przykładzie reklamy "B" organ sobie zupełnie nie radzi". W zażaleniu na postanowienie Burmistrza D. z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego, skarżący podmiot nie rozwinął przywołanych zdań, poprzestając na sformułowaniu: "Składam zażalenie na postanowienia Burmistrza Miasta D. z dnia [...] stycznia 2012 znaki [...] i [...]" (tylko pierwsze z postanowień jest przedmiotem oceny w tym postępowaniu sądowym).

Trzeba przy tym zaakcentować, że pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Burmistrz D. – powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. – wezwał Stowarzyszenie, by przedstawiło: 1) uwiarygodniony odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, w którym znajdą się niezbędne informacje dotyczące Stowarzyszenia; 2) uwiarygodniony odpis lub kopię statutu Stowarzyszenia, ewentualnie oryginał statutu do wglądu; 3) uzasadnienie wniosku przez wykazanie obiektywnie istniejącego interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania na prawach strony w sprawie umieszczenia części reklamy "B" w pasie drogowym. Przedstawione Sądowi akta administracyjne wskazują, że Stowarzyszenie wykonało wezwania ujęte w punktach 1 i 2, nie wynika z nich natomiast, by Stowarzyszenie zadośćuczyniło wezwaniu zawartemu w punkcie 3.

W tak ustalonym stanie faktycznym organy administracyjne niewadliwie przyjęły, że Stowarzyszenie, mimo powołania się na postanowienia statutu, nie skonkretyzowało "interesu społecznego", który – oprócz statutowego celu "podejmowania działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem" – miałby się przekładać na konkretne postępowanie administracyjne w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego. Dokumenty przedstawione przez Stowarzyszenie nie pozwalają jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy w konkretnej sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogi gminnej motywem działania, "interesem społecznym" w rozumieniu tej organizacji jest ochrona zarządcy drogi przed nielegalnym zajęciem pasa zarządzanej przez niego drogi, czy ochrona podmiotu, któremu zarzuca się taki czyn, czy też dążenie do napiętnowania sprawcy zajęcia. W rozpoznawanej sprawie skonkretyzowanie takiego interesu jest jeszcze dodatkowo istotne, a to ze względu na podnoszone w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji zarzuty kierowania się przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia motywami odbiegającymi od "interesu społecznego" (s. 2 i 3 postanowienia).

Ponadto, jeżeli organizacja społeczna pretenduje do roli uczestnika postępowania administracyjnego na prawach strony, to powinna również wykazać swoje kwalifikacje merytoryczne wiążące się z przedmiotem postępowania w konkretnej sprawie, zwłaszcza gdy chce brać udział w specjalistycznym postępowaniu obejmującym zajęcie pasa drogowego. Tymczasem Stowarzyszenie – mimo twierdzenia w uzasadnieniu skargi, że "dysponuje ono wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi oraz rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć" (s. 6 skargi) – okoliczności tych nie wykazało. We wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, w piśmie uzupełniającym z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz w zażaleniu na postanowienie zarządcy drogi Stowarzyszenie nawet nie uprawdopodobniło, że jako organizacja społeczna dysponuje szczególnymi wiadomościami z zakresu zarządzania drogami i problematyki zajmowania pasa drogowego oraz związanej z tym odpowiedzialności administracyjnej. Niewystarczające do udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (art. 31 k.p.a.) jest powoływanie się na znajomość kwestii objętych celami statutowymi bez jednoczesnego wykazania, że taka jednostka ma dostateczne rozeznanie w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć.

Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest bowiem zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności.

Z tych też powodów nie można zarzucić organom rozpatrującym sprawę udziału Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego wadliwej oceny tak niedookreślonego przez stronę skarżącą "interesu społecznego". Miały one bowiem dostateczne podstawy do przyjęcia, że – wobec nieskonkretyzowania przez Stowarzyszenie interesu społecznego w indywidualnej sprawie – Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, który miałby przemawiać na rzecz udziału tej organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności administracyjnej innego podmiotu za nielegalne zajęcie pasa drogowego.

Poczynione uwagi nie pozwalają podzielić zapatrywania strony skarżącej o naruszeniu przez organy administracyjne art. 31 § 1 k.p.a. wskutek – jak podniesiono w skardze – uznania, że żądanie Stowarzyszenie nie jest uzasadnione interesem społecznym i niepowiązania tej przesłanki z celami statutowymi organizacji społecznej, skoro to wnioskodawca – mimo wezwania organów – zaniechał skonkretyzowania takiego interesu w sprawie kary za zajęcie pasa drogi gminnej.

Wobec wykazania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprawności postanowienia organu pierwszej instancji, utracił znaczenie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 2 k.p.a.

Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, albowiem organy rozpatrujące wniosek Stowarzyszenia nie podważały wywodów wyprowadzonych z tego przepisu (w szczególności realizacji idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej) w powiązaniu ze statutem Stowarzyszenia, nie kwestionowały zatem celów statutowych tej organizacji, lecz powołały się na niedostateczne wykazanie przez wnioskodawcę interesu społecznego, który uzasadniałby jego udział w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej.

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku.