II SAB/Go 59/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-02-01	
Data wpływu	2011-12-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Marek Szumilas /przewodniczący/
Maria Bohdanowicz	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 55;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 35, art. 36, art. 37; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Info. o glosach	OSP 2012/10/101	
Tezy
Rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej, na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd administracyjny obowiązany jest dokonać z urzędu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi L.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącej L.W. z dnia [...] r. w przedmiocie samowoli budowlanej – w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. nakazuje ściągnąć od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 100 (sto) złotych, tytułem nieuiszczonego wpisu.	
Uzasadnienie
1. W dniu 8 grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynął wniosek L.W. o rozpoznanie sprawy, zgodnie z art. 55 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie przekazanego odpisu skargi. Przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie zgłoszonej przez skarżącą samowoli budowlanej dokonanej w [...] (dz. nr [...]), która polegała na wybudowaniu bez zezwolenia ogrodzenia poza granicami działki, w pasie drogi gminnej (dz. nr [...]).

W oparciu o treść wniesionej skargi oraz załączonych do niej kopii dokumentów, a także w oparciu o okoliczności znane Sądowi z urzędu, ustalono następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2010 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo L.W. zatytułowane "Zgłoszenie samowoli budowlanej". W treści pisma wnioskodawczyni wskazała, iż zgłoszona samowola budowlana polega na wybudowaniu ogrodzenia nieruchomości położonej na działce nr ewid. [...], poza granicami działki, bez wymaganego prawem zezwolenia.

Wskazując na naruszenie obowiązujących przepisów prawa, w tym dyspozycji § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.) podkreśliła, że zrealizowana samowola budowlana znacznie utrudnia dojazd do posesji mieszkańcom działek przyległych do drogi gminnej, jak również zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym bezpieczeństwu pieszych.

Pismem z dnia [...] października 2010 r. L.W. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm.) w sprawie niezałatwienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy w ustawowym terminie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwracał się kilkakrotnie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutów podniesionych przez L.W. oraz udzielenie w tym zakresie niezbędnych wyjaśnień i przekazanie kserokopii podstawowych dokumentów dotyczących sprawy - pismami z dnia [...] października 2010 r., z dnia [...] listopada 2010 r., z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz [...] grudnia 2010 r. (znak: [...]).

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za uzasadnione zażalenie L.W. na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie jej skargi z dnia [...] sierpnia 2010 r., dotyczącej sprawy budowy przez właściciela działki nr ewid. [...] ogrodzenia zlokalizowanego z przekroczeniem granicy tej działki, usytuowanego w pasie drogi gminnej (działka nr [...]) i wyznaczył organowi dodatkowy 30-dniowy termin, licząc od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, na załatwienie powyższej sprawy.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, iż z przekazanych w sprawie dokumentów oraz udzielonych tutejszemu organowi wyjaśnień wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z otrzymaną w dniu 11 sierpnia 2010 r. skargą L.W. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nie udzielił jej odpowiedzi na tę skargę, tzn. nie załatwił jej zgodnie z obowiązkiem ciążącym na tym organie, wynikającym z przepisu art. 237 k.p.a.

Jak wynika z przekazanych przez skarżącą dokumentów, pismem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli nieruchomości znajdującej się na działce nr ewid. [...], w zakresie stosowania i przestrzegania przepisów Prawa budowlanego.

2. W dniu 17 maja 2011 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga L.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 17 maja 2011 r., tę skargę przesłano wskazanemu organowi, o czym poinformowano skarżącą.

Przesyłka zawierająca skargę została doręczona organowi w dniu 20 maja 2011 r. Jednakże nie przesłał on skargi L.W. do sądu wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę w terminie określonym w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.).

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. (data wpływu do tutejszego Sądu 18 sierpnia 2011 r.) L.W., na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., wystąpiła o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w związku z niewykonaniem obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SO/Go 8/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych za nie przekazanie w terminie Sądowi skargi L.W. z dnia [...] maja 2011 r.

Skarżąca wnosząc pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. o rozpoznanie sprawy, załączyła odpis skargi (wraz z załącznikami). Nadto wskazała, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poczynił żadnych czynności w związku ze zgłoszeniem samowoli budowlanej dnia [...] sierpnia 2010 r.

Na podstawie zarządzenia z dnia 30 grudnia 2011 r. wniosek o rozpoznanie sprawy wraz z odpisem skargi L.W. został przesłany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednocześnie wezwano organ o nadesłanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania odpowiedzi na skargę wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Jak wynika z ustaleń Sądu organ wystąpił jedynie do Zarządcy Dróg o zajęcie stanowiska w sprawie, w przedmiocie zgłoszenia samowoli budowlanej dokonanego przez L.W. nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie (notatka służbowa z dnia [...] lutego 2012 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, a mianowicie, gdy sprawa powinna zostać zakończona: decyzją administracyjna; postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie.

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku spraw załatwianych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje po bezskutecznym upływie terminu wynikającego z art. 35 lub 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.).

Na podstawie art. 52 ust. 1 p.p.s.a. skargę na bezczynność organu można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. W przypadku skargi na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej wyczerpaniem środków zaskarżenia jest - w rozumieniu wskazanego przepisu - wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej.

4. Odnosząc się zaś do dopuszczalności i możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia skargi art. 55 p.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej, a który w § 2 stanowi, że w przypadku "gdy organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Z przepisu tego wynika, że przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 55 §2 p.p.s.a. sąd może opierać się zarówno o treść odpisu skargi, dołączonych do niej dokumentów, a także dokumentów nadesłanych na żądanie sądu, zgromadzonych w sprawie o wymierzenie grzywny, prowadzonej na podstawie art. 55 §1 p.p.s.a.

W ocenie niniejszego sądu stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi wątpliwości, zaś załączona skarga i przedstawione do niej dokumenty oraz dokumenty znajdujące się w sprawie II SO/Go 8/11 były wystarczające do rozstrzygnięcia sporu.

5. Odnosząc się do przedmiotu skargi określonego jako bezczynność działania organu wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

6. Rozważając na tym tle zasadność skargi należy mieć na uwadze zmianę stanu prawnego wynikającego z trzech nowelizacji wprowadzonych:

- art. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r.;

- art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r., Nr 34, poz. 173), obowiązującej od dnia 17 maja 2011 r.;

- art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 76, poz. 409), obowiązującej od dnia 12 lipca 2011 r.

Zgodnie zatem z art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Drugą ze wskazanych noweli do art. 149 dodano zdanie drugie w następującym brzmieniu: "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Trzecią nowelizacją do art. 149 p.p.s.a. dodano § 2 w brzmieniu: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6."

7. Już pierwsza z powołanych zmian rodzi problemy interpretacyjne. Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nie znane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości" nie zdecydował się bowiem na sformułowanie definicji legalnej. Tym samym określenie znaczenia tego zwrotu musi stać się przedmiotem wykładni operatywnej. Zmierzając do ustalenia znaczenia zwrotów "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" w zmodyfikowanym stanie prawnym należy mieć na względzie założenie językowej i jurydycznej racjonalności ustawodawcy sprowadzające się do przypisania obu zwrotom odmiennego znaczenia normatywnego (szerzej na temat rozumienia racjonalności ustawodawcy oraz reguł wykładni, por. M. Zieliński, Wykładnia prawa, Zasady, reguły wskazówki, Warszawa 2008, wydanie IV, ss. 300-312 oraz 335 i n.).

W doktrynie podejmującej rozważany problem wskazuje się, że wskazówek przydatnych dla zrekonstruowania znaczenia ustawowego wyrażenia "przewlekłość postępowania" można dopatrzyć się w uzasadnieniu projektu zmian wskazujących jej charakterystyczne cechy, mianowicie "wykonywanie szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Chodziłoby zatem o sytuację, w której organy działają opieszale lub tylko pozorują działanie ("formalnie nie są bezczynne"), którą ustawodawca odróżnił od stanu bezczynności charakteryzującego się brakiem jakichkolwiek działań (szerzej Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011, nr 6, s. 30-43).

Wskazuje się tu, że rozstrzygnięcie rozważanej dystynkcji znaczeniowej może polegać na przyjęciu stanowiska, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę (np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej dla podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych), bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany. Formalnie rzecz biorąc, organ nie pozostawałby wtedy w bezczynności (ibidem).

Podobnie wypowiadają się inni przedstawiciele doktryny wskazując, że "przewlekłe prowadzenie postępowania" oznacza takie działanie lub zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, tezy do art. 149). Również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, tezy do art. 37).

Takie też rozumienie zdaje się przyjmować orzecznictwo uznając, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 143/11).

8. Z powyższych uwag wynika, że w zakresie redefinicji omówionych zwrotów zmiana stanu prawnego nie wniosła istotnej jakości normatywnej. Prowadzenie postępowania w sposób określany przez powołane poglądy jako "przewlekły" mieściło się bowiem w zakresie "bezczynności", o funkcjonującej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2010, tezy do art. 149 oraz powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Można zatem rzecz, że dotychczasowe pojmowanie bezczynności miało charakter szeroki obejmując zarówno brak jakiekolwiek działalności organu w danym postępowaniu oraz działanie opieszałe, pozorowane lub nieskuteczne. Prowadzi to w konsekwencji do uznania, że w obecnym stanie prawnym termin "bezczynność" obejmuje inną klasę desygnatów, niż "przewlekłe prowadzenie postępowania". Choć w obecnym stanie prawnym klasy objęte znaczeniem obu zwrotów są logicznie rozłączne, sens ich wyróżniania sprowadza się do tego samego celu – załatwienia sprawy w terminach określonych przepisami proceduralnymi.

9. Problem odróżnienia "bezczynności" od "przewlekłości" rodzi problemy dotyczące przedmiotu i granic rozpoznania niniejszej skargi. Skarżąca w niniejszej sprawie domagała się stwierdzenia bezczynności organu nie precyzując, czy dotyczy ona bezczynności (w ścisłym znaczeniu), czy też przewlekłości. W sytuacji, w której sam ustawodawca nie zdefiniował obu terminów i ich rozumienie jest kształtowane w toku operatywnej wykładni prawa, nie sposób obarczać strony domagającej się ochrony sądowej obowiązkiem posiadania wiedzy dotyczącej różnic między znaczeniami obu tych zwrotów. Przemawia za tym również wzgląd na funkcje i zadania sądownictwa administracyjnego, wynikające z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. oraz dotychczasowa, wypracowana i stabilna praktyka orzecznicza w sprawach dotyczących "bezczynności" organów administracji publicznej.

Z tych względów należy uznać, że rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej, na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd administracyjny obowiązany jest dokonać z urzędu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga.

Teza ta pozostaje aktualna po zmianach dokonanych nowelizacjami art. 149 p.p.s.a. dokonanych ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa oraz ustawy zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 76, poz. 409).

10. Jeśli chodzi o zastosowanie nowego prawa, zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Skoro sądowa kontrola bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania następuje według stanu istniejącego w dacie zamknięcia rozprawy zastosowanie miał aktualny stan prawny.

11. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w sprawie doszło do przewlekłości, o której mowa w art. 37 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 8 i 149 § 1 p.p.s.a. Z dokumentów załączonych do skargi oraz znajdujących się w aktach II SO/Go 8/11 wynika, że skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem w przedmiocie samowoli budowlanej w dniu [...] sierpnia 2010 r. (data wpływu do organu – 11 sierpnia 2010 r.). Mimo monitów, uwzględnienia zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 2 k.p.a. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz grzywny wymierzonej w powołanej wyżej sprawie przez tutejszy sąd, organ nie załatwił sprawy. Jedyna czynność jaką organ podjął od momentu wpływu wniosku do rozpoznania skargi pochodzi z dnia [...] lutego 2011 r. i stanowi zawiadomienie o kontroli nieruchomości objętej wnioskiem. Dokumenty tej kontroli lub jakiekolwiek inne związane z przedmiotową sprawą nie zostały sądowi przedstawione. Zważywszy na okres czasu liczony od wpływu wniosku, brak reakcji na środki prawne stosowane przez organ nadrzędny oraz sąd administracyjny nie budzi wątpliwości, że sprawa prowadzona jest w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny.

Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. organ został zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 2 miesięcznym od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Wyznaczając taki termin sąd uznał, że będzie on wystarczający do zakończenia postępowania w sprawie.

12. W stwierdzonych okolicznościach faktycznych, zważywszy również na postępowanie organu, uchylającego się nadal od wykonywania powierzonych mu w interesie publicznym funkcji, mimo zastosowania środków nadzoru i represji, sąd w pkt II wyroku stwierdził nadto, że przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie wskazany zwrot nie został przez ustawodawcę zdefiniowany to jednak, idąc za utrwalonymi w judykaturze i piśmiennictwie poglądami należy pojmować go jako oczywiste, jaskrawe naruszenie prawa, w tym przypadku relatywizowane do czasu lub sposobu działania organu w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej. Termin "rażący" definiowany jest w języku polskim jako cecha ujemna, dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, bardzo duża lub niewątpliwa. W przedmiotowym przepisie chodzi zatem o takie działania lub zaniechania podmiotu, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do załatwienia danej sprawy administracyjnej.

Dla rozumienia tego terminu oraz oceny stopnia przewlekłości istotne jest również uwzględnienie bogatego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka badającego naruszanie przez państwa – sygnatariuszy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zakresie dotyczącym rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (szeroko na ten temat, P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, tom I pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, teza F do art. 6).

Badając tę okoliczność z urzędu (§ 2 art. 149 p.p.s.a.) sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a przede czas trwania postępowania, brak jakiejkolwiek reakcji na czynności nadzorcze. Z dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie wynikają jakiekolwiek okoliczności usprawiedliwiające opieszałość działania organu i brak aktywności w procesie. Prowadzi to do wniosku, że naruszenie przepisów procesowych nakazujących organowi podjecie czynności w sprawie i jej załatwienie można przypisać charakter rażący.

Brakujący wpis określony w pkt III wyroku ściągnięto na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a.