Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Wojewody z dnia 12 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.

B. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 12 lutego 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 25 czerwca 2019 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wniosek B. N. decyzją Wójta Gminy W. z dnia 24 marca 1995 r. zatwierdzono podział działki nr [...], w wyniku którego wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 638 m2, z przeznaczeniem pod drogę komunalną. Pismem z dnia 20 marca 1995 r. wnioskodawca zadeklarował bezpłatne przekazanie działki nr [...] na rzecz Gminy W. oświadczając również, że od decyzji nie wniesie odwołania i prosząc o jej uprawomocnienie z dniem wydania.

Pismem z dnia 19 stycznia 2018 r. B. N. wystąpił do Starosty W. o ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa własności działki przejętej pod drogę. Pełnomocnik wnioskodawców wyjaśnił, że rokowania w tej sprawie z Wójtem Gminy W. nie doszły do skutku z winy organu gminy.

W toku postępowania w piśmie z dnia 4 kwietnia 2018 r. Gminy W. wskazała, że w niniejszej sprawie doszło między stronami do uzgodnienia kwestii odszkodowana za działkę przejętą pod drogę w trybie cywilnoprawnym, tj. poprzez zrzeczenie się wierzytelności przyszłej, a z uwagi na wystąpienie byłego właściciela z wnioskiem po upływie 10 lat od daty uzyskania prawomocności przez decyzję podziałową, roszczenie o odszkodowanie uległo przedawnieniu.

Starosta W. postanowieniem z dnia 5 czerwca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Rozpoznając zażalenie Wojewoda postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r. uchylił postanowienie z 5 czerwca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Starosta odmawiając wszczęcia postępowania nie może prowadzić czynności będących w istocie gromadzeniem dowodów i dokonywaniem ustaleń faktycznych w zakresie, w jakim właściwe jest prowadzenie postępowania.

Po przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 25 czerwca 2019 r. Starosta W. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza expressis verbis oświadczenie wnioskodawcy z dnia 20 marca 1995 r. o nieodpłatnym przekazaniu działki drogowej na rzecz Gminy. Intencje stron potwierdza fakt, że wnioskodawca nie odwołał się od decyzji, w której zgodnie z jego wnioskiem stwierdzono, że drogę przejmuje się bez odszkodowania. W ocenie organu doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania a wnioskodawca dał wyraz swojej woli poprzez złożenie oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz gminy. W tej sytuacji postępowanie należało umorzyć.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. N., który złożył także wniosek dowodowy w postaci odpisu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 24 marca 1995 r. w części, to jest w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Gminy działki nr [...].

Decyzją z dnia 12 lutego 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo organ wskazał, że w jego ocenie nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania, gdyż ówczesny właściciel działki zrzekł się odszkodowania za tę nieruchomość, co wyklucza możliwość ustalenia odszkodowania. Skoro doszło do zrzeczenia się odszkodowania przed złożeniem wniosku o ustalenie tego odszkodowania, to sprawa nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji, gdyż postępowanie zakończyło się na drodze cywilnoprawnej. A zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie należało umorzyć, co też słusznie uczynił organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł B. N. zarzucając:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1.1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania,

1.2. art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowały pozbawieniem strony prawa do merytorycznego rozpoznania jej sprawy mimo istnienia podstaw ku temu,

1.3. art. 76a § 4 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i niewezwaniu Wójta Gminy do złożenia do akt sprawy dokumentów, to jest:

- oryginału decyzji podziałowej z dnia 24 marca 1995 roku,

- oryginału dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji z dnia 30 marca 1995 roku,

- oryginału oświadczenia o przekazaniu nieodpłatnym na rzecz Gminy drogi nr [...],

- oryginału wniosku o podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...],

- oryginału projektu podziału nieruchomości przedmiotowej działki,

które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało wydanie błędnego orzeczenia w oparciu o złożone do akt sprawy dokumenty, których wiarygodności nie zweryfikowano.

1.4. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów z przesłuchania skarżącego, który to dowód miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem to właśnie skarżący miał największą wiedzę na temat okoliczności, w jakich doszło do sporządzenia deklaracji bezpłatnego przekazania działki nr [...] na rzecz Gminy,

1.5. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, czego wyrazem jest przyjęcie iż:

a) w niniejszej sprawie odszkodowanie za działkę nr [...] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza oświadczenie B. N. z dnia 20 marca 1995 roku o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy,

b) w niniejszej sprawie takie uzgodnienia miały miejsce, a strony dały wyraz swej woli o nieodpłatnym przekazaniu działki nr w B. na rzecz Gminy przez złożenie oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy,

mimo iż w sprawie nie prowadzono żadnego dowodu wskazującego na prowadzone między stronami negocjacje, których przedmiotem miałoby być odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, ani tym bardziej nie uzyskano dowodu potwierdzającego zawarcie jakiejkolwiek umowy w tym zakresie, a literalnie brzmienie oświadczenia z dnia 20 marca 1995 roku, dowodzi, iż nie ma w nim mowy o jakimkolwiek odszkodowaniu, a oświadczeniem z dnia 18 stycznia 2019 r. skarżący skutecznie cofnął oświadczenie z dnia 20 marca 1995 r., a czynność ta wywołuje skutek ex tunc i skutki z tego wynikające powinny być respektowane przez organy administracji;

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że:

2.1. w niniejszej sprawie "odszkodowanie za działkę nr [...] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza oświadczenie skarżącego z dnia 20 marca 1995 roku o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy,

2.2. w niniejszej sprawie takie uzgodnienia miały miejsca, a strony dały wyraz swej woli nieodpłatnym przekazaniem działki nr [...] w B. na rzecz Gminy przez złożenie oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy, mimo iż w sprawie nie prowadzono żadnego dowodu wskazującego na prowadzone między stronami negocjacje, których przedmiotem miałoby być odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, ani tym bardziej nie uzyskano dowodu potwierdzającego zawarcie jakiejkolwiek umowy w tym zakresie, a literalnie brzmienie oświadczenia z dnia 20 marca 1995 roku, dowodzi, iż nie ma w nim mowy o jakimkolwiek odszkodowaniu;

3. naruszenie prawa materialnego, tj.:

3.1. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z dnia 25 października 2018 roku - Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), dalej zwana u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna,

3.2. art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy w dacie wydania decyzji podziałowej przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie obowiązywał, a co więcej, obowiązujące wówczas przepisy ustawy o gospodarce gruntami dopuszczały możliwość wywłaszczenia, ale wyłącznie za odszkodowaniem ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, wykluczając jednocześnie dopuszczalność prowadzenia w tym zakresie negocjacji albo tym bardziej zrzeczenia się prawa do odszkodowania,

3.3. art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 Ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 28 lutego 1991 roku - Dz. U. Nr 30, poz. 127), dalej zwana ustawą o gospodarce gruntami, poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, iż na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami dopuszczalne było jednostronne zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi w trybie przewidzianym w treści art. 10 ust. 5 tej ustawy, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości, a co więcej obowiązujące przepisy nie dopuszczały możliwości zawarcia ugody administracyjnej we wskazanym zakresie,

3.4. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 53 § 1 k.c. poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż oświadczenie skarżącego z dnia 20 marca 1995 roku spowodowało utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dopuszczających wywłaszczenie, ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej,

3.5. art. 56 k.c. oraz art. 60 k.c. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż oświadczenie skarżącego z dnia 20 marca 1995 roku spowodowało utratę przysługującego mu prawa do odszkodowania, mimo iż literalna treść deklaracji wskazuje, iż w ogóle nie dotyczyło ono kwestii odszkodowania za działkę nr [...],

3.6. art. 65 k.c. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie wykładni oświadczenia skarżącego z dnia 20 maca 1995 roku w sposób uwzględniający okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż przedmiotowe oświadczenie stanowiło wyraz negocjacji prowadzonych pomiędzy Gminą a skarżącym, których wynikiem było definitywne i nieodwołane zrzeczenie się przez skarżących prawa do odszkodowania za działkę nr [...],

3.7. naruszenie prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, iż niewątpliwe jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik uczestnika postępowania - Gminy w piśmie procesowym z dnia 26 maja 2020 r. wniosła o oddalenie skargi. W ocenie pełnomocnika umowa dotycząca odszkodowania wywołała skutek na przyszłość i spowodowała, że skarżący nie ma możliwości dochodzenia odszkodowania, a do negocjacji prowadzonych przez strony należy stosować reguły przewidziane przez prawo cywilne dla umów cywilnoprawnych. Wskazano również, że argumenty skargi mogłyby znaleźć zastosowanie w toku postępowania przed sądami powszechnymi na drodze cywilnoprawnej, ale nie przed organami administracji w toku postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. - nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

Przeprowadzona w ramach tak nakreślonej kognicji kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte wskutek podziału przez Gminę jest zgodna z prawem.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n.

Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że w wypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanki stanu bezprzedmiotowości mogą mieć charakter podmiotowy, tj. dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, tj. dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, natomiast przesłanki przedmiotowe odnoszą się do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane w procesie konkretyzacji norm prawa administracyjnego. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów prawa materialnego, które wykluczają możność konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co przesądza o tym, że zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należy uznać za zgodne z prawem.

Skarżący wniósł o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę, a przejętą na własność przez Gminę z mocy prawa, stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. 1991, Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g., w brzmieniu z dnia, w którym decyzja Wójta Gminy z dnia 24 marca 1995 r. stała się ostateczna.

Podstawą prawną orzekania w takich sprawach jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Aktualnie przepisem takim jest art. 98 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (wydzielone pod drogi publiczne - przypis Sądu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z tego wynika, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana, tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem.

Należy jednak zauważyć, że tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że te alternatywne tryby ustalania odszkodowania wprowadziło wyraźnie do systemu prawnego wejście w życie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. uchylających regulacje, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji r. Również na gruncie u.g.g. możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości (por. art. 53 ust. 1 oraz 54 ust. 1 pkt 7 u.g.g. w pierwotnym brzmieniu). Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06), gdzie stwierdził, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. (w brzmieniu nadanym w tekście jednolitym ogłoszonym w dniu 4 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., nr. 30, poz. 127)) nie wyklucza prowadzenia rokowań w toku postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego może być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia załatwienia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym nie została negatywnie przesądzona przez to, że w decyzji Wójta Gminy z 24 marca 1995 r. pkt 2 stanowił, iż: "Po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji – działka nr [...] – droga o powierzchni 0,0638 ha przechodzi na własność Gminy – bez odszkodowania". Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynność prawna skarżącego w postaci oświadczenia woli o nieodpłatnym przekazaniu ww. działki na rzecz Gminy, dokonana pismem z dnia 20 marca 1995 r., nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji. Zawarcie w treści decyzji przywołanego stwierdzenia nie determinuje oceny złożonego przez skarżącego oświadczenia woli, albowiem decyzja administracyjna wydana po doręczeniu oświadczania woli nie należy do okoliczności, które w świetle przepisów Kodeksu cywilnego (por. art. 65 § 1 k.c.) wpływałyby w determinujący sposób na ocenę prawną tego oświadczenia i jego skutki. W szczególności zawarcie w treści decyzji administracyjnej tego typu rozstrzygnięcia odwołującego się do "woli" wnioskodawcy nie oznacza w okolicznościach sprawy, że kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta tą właśnie decyzją administracyjną z zastosowaniem metody administracyjnoprawnej.

W konsekwencji, rozważając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 24 marca 1995 r. w części obejmującej orzeczenie o przejściu na własność Gminy działki nr [...], Sąd stwierdził, że pozostaje ona bez wpływu na ocenę skutków prawnych oświadczenia zawartego w "Oświadczeniu" z dnia 20 marca 1995 r.

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły treść "Oświadczenia" i prawidłowo dokonały jego oceny jako oświadczania woli o zrzeczeniu się odszkodowania.

W ocenie Sądu, w tym zakresie nie można dostrzec nieprawidłowości. Treść "Oświadczenia" nie była kwestionowana przez strony w toku postępowania administracyjnego ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W istocie twierdzenia strony nie tyle kwestionowały treść tego dokumentu, co koncentrowały się na polemice z jego oceną i sygnalizacji konieczności posługiwania się "oryginałem" tego dokumentu. Powyższe oznacza, że w ramach zakreślonych przez zasady zbierania i oceny materiału dowodowego, organy administracji publicznej poprawnie dokonały oceny tego dowodu (poświadczonej kopii) jako dokumentu prywatnego, który świadczy o złożeniu w dniu 20 marca 1995 r. pisemnego oświadczenia o treści zgodnej z kopią dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Przyjęcie tego dowodu za prawdziwy jest zgodne i spójne z innymi materiałami sprawy.

Podsumowując, kwestia złożenia przez skarżącego oświadczenia woli pismem z dnia 20 marca 1995 r. nie budzi wątpliwości w świetle przeprowadzonych dowodów, co oznacza, że kluczowym zadaniem organów administracji publicznej była prawidłowa ocena tego oświadczenia w świetle regulacji dotyczących sposobu ustalenia odszkodowania, w szczególności, w zakresie dotyczącym znaczenia oświadczenia skarżącego jako woli zrzeczenia się odszkodowania za przejętą na rzecz Gminy nieruchomość. Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza bowiem, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. skoro zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co jak wyżej wyjaśniono, stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.

Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w treści skargi, że oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania w świetle art. 98 ust 3 u.g.n. jest skuteczne tylko po dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., w sprawie I OSK 31/17 (dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513). Zrzeczenie się odszkodowania jest możliwe, jeżeli jest oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej, sytuacji prawnej. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy treść "Oświadczenia" z dnia 20 marca 1995 r., nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, a kontekst jego złożenia pozwala na uznanie, że sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawniona osoba mogła skutecznie zrzec się prawa do odszkodowania.

Należy wskazać, że dokonanie oceny wskazanego oświadczenia należy do organów administracyjnych, ale tylko w zakresie, w jakim, było to konieczne do oceny, czy ta czynność rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Tym samym poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań było zbędne.

W zaistniałej sytuacji zaskarżona decyzja trafnie stwierdziła skuteczność zrzeczenia się odszkodowania i nie narusza prawa. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w przypadku, gdy doszło do zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą przy podziale pod drogę, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez skarżącego odszkodowania za prawo własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Gminę, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, a która nie może być badana w drodze postępowania administracyjnego, stanowiło przyczynę bezprzedmiotowości postępowania.

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegający na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Wskazać bowiem trzeba, że dowody, których przeprowadzenia domagał się skarżący, nie miały znaczenia dla sprawy, albowiem jak już wskazano, poza kognicją sądów administracyjnych oraz wcześniej organu administracji publicznej, pozostają kwestie cywilnoprawne dotyczące skutków "cofnięcia" oświadczenia lub też wadliwości czynności prawnej w związku z przypisywanym organom "wymuszaniem" oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu działki. W ocenie Sądu, podnoszone kwestie pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego, a przeprowadzenie dowodów z poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów okazało się wystarczające do prawidłowego ustalenia ich treści i mocy dowodowej przez organy administracji publicznej.

Podobnie Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 76a k.p.a. również jest niezasadny, ponieważ kopie dokumentów poświadczone za zgodność z oryginałem korzystają z mocy dokumentów urzędowych.

Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był dyspozycją art. 119 pkt 2 p.p.s.a.