II GSK 717/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-08-13	
Data wpływu	2012-04-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Rysz
Marzenna Zielińska /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Śliwa	
Symbol z opisem	6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 2105/11	
Skarżony organ	Minister Finansów	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240; art. 128 ust. 2; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 90b; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 46 par. 1; art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 183; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2105/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz Ministra Finansów kwotę 5.400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie określenia kwoty części dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W roku 2010 Miasto K. (dalej skarżący) otrzymało dotację celową z rezerw celowych w części 83 poz. 26 budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie zadań realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w łącznej kwocie 2.415.317 zł.

Pismem z dnia [...] marca 2010 r. skarżący został poinformowany o zwiększeniu planu dotacji dla budżetu Gminy o kwotę 1.416.294 zł. Zgodnie z poprzedzającą zarządzenie Wojewody decyzją Ministra Finansów z dnia [...] marca 2010 r. skarżący został poinformowany o konieczności uwzględnienia art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157. poz. 1240 ze zm.; dalej u.f.p.).

Pismem z dnia [...] października 2010 r. Miasto K. ponownie zostało poinformowane o zwiększeniu planu dotacji celowej dla Gminy w 2010 r. o kwotę 999.023 zł. W zawiadomieniu ponownie wskazano, że dotacja winna zostać wykorzystana z uwzględnieniem art. 128 ust. 2 u.f.p.

Z racji tego, że Miasto K. na zadanie dotyczące dofinansowania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, otrzymało dotację celową w kwocie 2.400.737,22 zł, z czego dotacja ta stanowi 100% wartości zadania, bowiem Miasto K. w ogóle nie przeznaczyło własnych środków na realizację powyższego zadania, pismem z dnia [...] lutego 2011 r. M. Kurator Oświaty wezwał Gminę Miejską K. do zwrotu części dotacji celowej w kwocie 480.147,44 zł jako pobranej w nadmiernej wysokości, uzasadniając to niezapewnieniem przez skarżącego wymaganego wkładu własnego, zgodnie z art. 128 ust. 2 u.f.p.

Wobec braku wpływu zwrotu części dotacji, Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez Miasto K. części dotacji celowej otrzymanej z budżetu państwa w 2010 r., a przeznaczonej na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda M. określił Gminie Miejskiej K. kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa w wysokości 480.147,44 zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2010 r.

W wyniku rozpoznania odwołania, Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2011 r. Podkreślił, iż przepis art. 128 ust. 2 u.f.p. jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy".

Minister Finansów przyznał rację skarżącej, że "odrębną ustawą" jest ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.; dalej u.s.o.), jednakże żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Artykuł 90r ust. 1 u.s.o. stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Oznacza to, zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 128 ust. 1 u.f.p., iż "udzielanie dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy". Ustawa o systemie oświaty szczegółowo reguluje powyższą kwestię w odniesieniu do jednostek oświatowych, natomiast nie określa innego, wyższego niż 80% udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na cele oświatowe.

Minister Finansów analizując treść art. 128 u.f.p. w związku z art. 166 Konstytucji RP, również stwierdził, że dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, wobec czego nieprawidłowość w przedmiotowej sprawie polega na pobraniu z budżetu państwa środków finansowych w wysokości wyższej, niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, ponieważ środki z dotacji celowej przeznaczonej na wskazany cel zostały pobrane w kwocie wyższej niż wynikało to z limitu procentowego określonego wprost w artykule 128 ust. 2 u.f.p., co winno skutkować zwrotem części przyznanych dotacji na zadanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na decyzję Ministra Finansów, wskazał, że stosownie do art. 128 ust. 2 u.f.p. (w brzmieniu od 1 stycznia 2010 r.) kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych gminy nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. W ocenie Sądu I instancji "dofinansowanie" oznacza sfinansowanie zadania w części, nie w całości, ponieważ gdyby tak było, ustawodawca użyłby innego określenia, np. "sfinansowanie" czy "sfinansowanie w całości".

Zdaniem WSA okoliczność, iż pod rządami poprzedniej u.f.p. możliwe było sfinansowanie zadania w 100% z dotacji celowej, nie może stanowić argumentu przemawiającego za tym, że nadal jest to możliwe. Ustawodawca wprowadzając przepis art. 128 ust. 1 u.f.p., wyraźnie określił poziom dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów, więc całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80% sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% winna wyłożyć dana gmina.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że skoro w rzeczywistości otrzymała nawet większą kwotę dofinansowania niż 100% wartości zadania, to może świadczyć o możliwości sfinansowania go w całości, także w związku z art. 128 ust. 2 u.f.p. i jest to alogiczne działanie organu. W ocenie WSA, trudno jest bowiem przewidzieć dokładną kwotę dotacji, stanowiącą 80% wysokości zadania – wysokość dotacji celowej jest zależna od zmieniających się co roku czynników i reguluje ją rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 22 lutego 2005 r. w sprawie terminów przekazywania dotacji celowej gminom na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym oraz sposobu ustalania wysokości tej dotacji (Dz. U. Nr 36, poz. 319; dalej rozporządzenie ME). Zgodnie z wymienionym rozporządzeniem wysokość dotacji celowej jest zależna, m. in. od takich wskaźników jak kwota środków przewidzianych na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów w budżecie państwa, liczba dzieci w wieku od 6 do 18 lat zameldowanych na terenie gminy na pobyt stały, liczba gmin, wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca .

Sąd wskazał, że u.s.o. jest "odrębną ustawą" w rozumieniu u.f.p., jednakże żaden z jej przepisów nie określa procentowego udziału dofinansowania przedmiotowego zadania – art. 90b u.s.o. jedynie ogólnie określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów, a art. 90r stanowi tylko, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Ustawa ta nie reguluje więc w odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p.

Dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych gminy powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie pobrano środki finansowe wyższe niż konieczne, wynikające z limitu procentowego określonego w u.f.p., zasadnie więc organ określił kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła:

1. "naruszenie art. 128 ust. 2 u.f.p. poprzez uznanie, że wejście w życie niniejszego przepisu zobowiązuje gminy do ponoszenia wkładu własnego w wysokości 20% do dotowanych z budżetu państwa stypendiów i zasiłków dla uczniów;

2. naruszenie przepisu jak wyżej poprzez przyjęcie, iż wejście w życie niniejszego przepisu od 1 stycznia 2010 r. powoduje zmianę w dotychczasowym sposobie dotowania stypendiów i zasiłków dla uczniów, kiedy to gmina w 100% pokrywała koszty pomocy materialnej dla uczniów z dotacji celowej otrzymanej z budżetu państwa;

3. art. 128 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 90b u.s.o. poprzez nieuznanie, że niniejszy artykuł jako przepis odrębnej ustawy, o której mowa w art. 128 ust. 2 u.f.p. nie obliguje gminy do zapewnienia udziału własnego w wysokości 20% na pomoc materialną uczniów,

4. sprzeczność ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że interpretacja MEN z dnia [...] lipca 2010 r. jest błędna i nie zasługuje na uwzględnienie."

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała na okoliczności, mające wspierać te zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne nie rozpoznają ponownie sprawy administracyjnej, ale jedynie –stosownie do przepisów art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. – sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez "kontrolę działalności administracji publicznej" pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 p.p.s.a.), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany.

Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, kasator powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, tj. czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji , tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć – działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przypomnienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że uchybienia skargi kasacyjnej uniemożliwiają jej rozpoznanie. Skarżąca co prawda na wstępie ogólnie stwierdziła, że opiera skargę "na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 i 2" p.p.s.a., jednakże nie wskazała (również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), o którą konkretnie z tych podstaw chodzi, a zatem nie wiadomo, czy wniesiona skarga kasacyjna została oparta rzeczywiście tylko na jednej spośród wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, czy też użyte przez skarżącą sformułowanie należy traktować jako pomyłkę. Nie wskazała również, w ramach której z tych dwóch określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, podniesione zostały poszczególne, sformułowane w punktach 1 – 4 petitum skargi kasacyjnej, zarzuty. Sądząc ze sposobu zredagowania skargi kasacyjnej i prezentowanych argumentów można jedynie przypuszczać, że została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych. Z analizy treści zarzutów sformułowanych w pkt. 1-3 petitum skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że zaskarżone tu są przepisy prawa materialnego (tj. art. 128 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 90b u.s.o.), a z pkt 4, że zarzut ten dotyczy naruszenia procedury. W związku z tym należy zauważyć, że stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego, gmina nie wyjaśniła, czy jego naruszenia upatruje w błędnej wykładni czy w niewłaściwym zastosowaniu, ani nie uszczegółowiła tych zarzutów, tj. nie wykazała, jaka powinna być prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów lub jak powinno wyglądać ich prawidłowe zastosowanie. Natomiast w odniesieniu do zarzutu dotyczącego postępowania skarżąca nie wskazała żadnego przepisu proceduralnego (czy to z zakresu procedury sądowoadministracyjnej – p.p.s.a., czy choćby administracyjnej – k.p.a.), który, jej zdaniem, został naruszony, a zatem w konsekwencji i nie wykazała, że naruszenie (nieokreślonych) przepisów postępowania mogło mieć, chociażby hipotetycznie, istotny wpływ na wynik sprawy, ani nie określiła, na czym ten wpływ miałby polegać – co stanowi nieodzowny warunek, by zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej mógł okazać się skuteczny.

Ponadto należy też zauważyć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie koresponduje z postawionymi w petitum skargi zarzutami – skarżąca przedstawia jedynie uwagi, prezentowane dotychczas w toku postępowania, polemizujące nawet nie tyle z ocenami Sądu, czy też ze stanowiskiem organów, lecz de facto z samą zasadą wprowadzoną na mocy art. 128 ust. 2 u.f.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2010 r.

Dla porządku trzeba także zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej (poza ogólnikowo i niejednoznacznie przywołanym art. 174 p.p.s.a., o czym wspomniano wyżej) w odniesieniu do żadnego spośród sformułowanych w punktach 1 – 4 petitum skargi zarzutów, nie powołano żadnego (ani jednego) przepisu p.p.s.a., tj. podstawowego aktu prawnego normującego postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej.

Już tylko z tych względów należało uznać, że rozpoznawana skarga kasacyjna, wniesiona przez Gminę Miejską K., nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny jedynie na marginesie zauważa, że dostrzega, iż problem finansowania działań z zakresu zadań własnych gminy w 2010 r., w związku z wejściem w życie zmienionej treści omawianego przepisu (art. 128 ust. 2 u.f.p.), stanowił dla wielu gmin ważki problem, tym bardziej gdy się zważy, że gminy zazwyczaj planowały budżety zanim zmieniony tekst u.f.p. wszedł w życie, więc mogły być zaskoczone tym, że począwszy od 2010 r. musiały partycypować w kosztach stypendiów. Jednakże skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie nie daje podstaw do odniesienia się do tego problemu. Poza tym, również na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że akurat w tej sprawie, Gmina Miejska K. każdorazowo przy przekazywaniu jej informacji o zwiększeniu planu dotacji dla budżetu gminy była również informowana o konieczności uwzględnienia (zmienionego) art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego też, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.