Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1649/20 w sprawie ze skargi P[...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 8 czerwca 2020 r. nr DLI.VI.7615.311.2019.AS w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2021 r. sygn. I SA/Wa 1649/20 uchylił decyzję Ministra Rozwoju (dalej Minister lub organ II instancji) z dnia 8 czerwca 2020 r. nr DLI.VI.7615.311.2019.AS oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 sierpnia 2018 r. nr SN-VII.757.300.2018.14 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.- dalej: p.p.s.a.)i zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

- tj. § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 - dalej: rozporządzenie), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899, ze zm. - dalej: u.g.n.) w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm. - dalej: k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 31 sierpnia 2018 r. orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 2 601 zł na rzecz Przedsiębiorstwa [...] za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej pod budowę drogi krajowej nr S5 Poznań – Wrocław, w pkt 2 powiększył odszkodowanie o kwotę 130.05 zł na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474 ze zm. dalej specustawa drogowa) oraz w pkt 3 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 lutego 2018 r. nr 2/2018 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty przyznanego odszkodowania oraz utrzymał w mocy w pozostałej części (czyli w zakresie określenia wysokości przyznanego odszkodowania), w pozostałej części decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał przepisy art. 12 ust. 1-4, art. 18 ust. 1 i ust. 1e specustawy drogowej, art. 130 ust. 1-4 u.g.n. oraz § 36 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, § 55 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Odszkodowanie ustalone zostało na podstawie operatu sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę Barbarę Niedzielę z 18 czerwca 2020 r., zgodnie z którym wartość rynkowa przejętej nieruchomości wynosiła 2601 zł. Mając na uwadze, że działka nr 43/23 jest przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod rozwój systemu osadniczego, biegła wskazała, że cel wywłaszczenia powoduje wzrost wartości nieruchomości. W związku z powyższym wycena działki nr 43/23 została przeprowadzona w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. Organy obu instancji uznały, że operat spełnia wymogi określone w specustawie drogowej, rozporządzeniu oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Stanowiska organów obu instancji nie podzielił Sąd pierwszej instancji, uchylając decyzję Ministra Rozwoju z dnia 8 czerwca 2020 r. oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 sierpnia 2018

Jako podstawę skargi kasacyjnej Skarżący Minister przywołał naruszenie procedury (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a także prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Ze sposobu sformułowania zarzutów wynika, że wskazane naruszenia prawa procesowego mają charakter wtórny, bowiem ich zasadność uzależniona jest od oceny naruszenia prawa materialnego, to jest § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Dlatego w pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty odnoszące się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. przepisu prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do tego zarzutu przypomnienia wymaga, że uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji wykazania braku adekwatności pomiędzy niekwestionowanym stanem faktycznym, a zastosowanym przepisem (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08, te i pozostałe przywołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA).

W skardze kasacyjnej nie określono rodzaju naruszonych dyrektyw interpretacyjnych, ale wskazanie na przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. pozwala przyjąć, że przyjęte rozumienie jest kwestionowane ze względu na argument systemowy. Zarzut taki nie jest jednak trafny, albowiem pomija inny kontekst systemowy, w jakim doszło do wydania decyzji w sprawie. W sprawie przedmiotem odszkodowania była nieruchomość, która została wywłaszczona w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis art. 12 ust. 5 tej ustawy stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Także przepis art. 23 specustawy drogowej przewiduje, w sprawach nienormowanych tą ustawą, odpowiednie stosowanie u.g.n. Oznacza to, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. nie znajduje w sprawie prostego zastosowania, ze względu na zamiar ustawodawcy wprowadzenia jedynie posiłkowego i odpowiedniego stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami do spraw odszkodowań za grunty przejęte na cele drogowe. Wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych jest określana w sposób szczególny, co określa § 36 rozporządzenia (por. J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin; Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2015, oraz wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 399/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 584/15).

W sprawie bezsporne pozostaje, że zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Śmigiel z dnia 17 maja 2001 21 r. nr [...] działka nr [...] znajdowała się w strukturze przekształceń i intensyfikacji rozwoju systemu osadniczego. Z wyliczeń biegłej wynika, że cel wywłaszczenia, jakim jest budowa drogi krajowej, powoduje zwiększenie jej wartości. W takim przypadku ustalenie wysokości odszkodowania winno nastąpić według transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu tożsamym, przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50 %. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Nie znajduje w takiej sytuacji zastosowania przywoływany w operacie, jak i w decyzji z 28 lipca 2021 r. § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość – na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem - była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w całości pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17 oraz wyrok NSA sygn. akt I OSK 823/15). Taka zaś sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Zasadnie zatem Sąd I instancji zakwestionował, jako przeprowadzoną niezgodnie z prawem, wycenę działki nr [...]. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się natomiast niezasadne. Na marginesie należy dodać, że wyroki, które zostały przywołane przez Skarżącego kasacyjnie na poparcie jego stanowiska, są w znacznej części nieprawomocne ( wyroki z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2516/20, I SA/Wa 2517/20, I SA/Wa 2518/20).

Z powyższych względów, podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał także za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką, zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie Sądowi pierwszej instancji stawiany jest bowiem zarzut niezasadnego uznania, iż organy administracji naruszyły reguły zawarte w przepisach art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego. A to wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji, jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.