Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi R. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 12 października 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących R. S. i P. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

R. S. i P. S. wnieśli do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium z 17 grudnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z 12 października 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z zapleczem socjalnym oraz budynku gospodarczego i wiaty związanych z produkcją sadzonek – szkółkarstwo na terenie działek nr [..]-[..] z obrębu geodezyjnego [..] położonych w miejscowości N., gmina C.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

R. S. i P. S. zwrócili się do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z zapleczem socjalnym oraz budynku gospodarczego i wiaty, związanych z produkcją sadzonek - szkółkarstwo na terenie działek nr [..]-[..] z obrębu geodezyjnego N., położonych w miejscowości N., gmina C.

We wniosku określono następujące parametry inwestycji: 1) budynek gospodarczy z zapleczem socjalnym: powierzchnia zabudowy - do 250 m2, szerokość elewacji frontowej - do 18 m, wysokość budynku w kalenicy - do 6 m, dach dwuspadowy, kalenica prostopadła lub równoległa do frontu działek kąt nachylenia połaci dachowych do 20°; 2) budynek gospodarczy: powierzchnia zabudowy - do 40 m2, szerokość elewacji frontowej - do 8 m, wysokość budynku w kalenicy - do 5 m, dach dwuspadowy, kalenica prostopadła lub równoległa do frontu działek kąt nachylenia połaci dachowych do 20°; 3) wiata: powierzchnia zabudowy - do 60 m2, szerokość elewacji frontowej - do 12 m, wysokość budynku w kalenicy - do 5 m, dach dwuspadowy, kalenica prostopadła lub równoległa do frontu działek kąt nachylenia połaci dachowych do 20°. Wnioskodawcy zadeklarowali zaopatrzenie w wodę z własnego ujęcia – studni głębinowej wierconej oraz odprowadzenie ścieków do szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub do przydomowej oczyszczalni ścieków. Wskazali również na dostępność działki zainwestowanej do drogi publicznej poprzez działkę nr [..]. Oświadczyli również, że są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,2293 ha.

W toku postępowania organ I instancji wezwał skarżących do doprecyzowania wniosku poprzez wskazanie charakteru wnioskowanej zabudowy określonej we wniosku jako "inna" niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna/wielorodzinna i zagrodowa, co też skarżący uczynili wyjaśniając, że inwestycja obejmuje zabudowę związaną ze szkółkarstwem.

Decyzją z 12 października 2021 r. nr [..], Wójt Gminy, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 i 1589), zwanego dalej rozporządzeniem, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dla inwestycji wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w tym przepisie. Analiza ta wykazała, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Teren objęty inwestycją znajduje się na osiedlu domów mieszkalnych jednorodzinnych. W chwili obecnej część działek znajduje się w obszarze 10-krotności wysokości elektrowni wiatrowych, co powoduje zakaz zabudowy nowymi budynkami mieszkalnymi, zgodnie z ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Wcześniej złożono kilka wniosków o warunki zabudowy dla takich budynków, lecz zostały one rozpatrzone negatywnie.

Planowana inwestycja stanowi zabudowę związaną z leśnictwem. W obszarze analizowanym oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajduje się również zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, która nie jest tożsama z planowaną zabudową. Również wskaźnik zabudowy na działkach z zabudową zagrodową jest znacznie niższy (od 0,7% do 1,4%) niż na terenie inwestycji (6,7%). W najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem znajdują się działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, co nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" dla inwestycji.

Ponadto analiza wykazała, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z treści pisma Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej z 30 maja 2019 r. wynika, że brak jest technicznej możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej, a także nie jest obecnie planowana budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, do której można byłoby przyłączyć planowaną inwestycję. W niniejszej sprawie nie ma więc istniejącego, ani planowanego uzbrojenia terenu, a inwestor nie poczynił kroków w celu zaprojektowania sieci we własnym zakresie (brak umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem). Przyległe do nieruchomości działki (drogi dojazdowe) stanowią własność prywatną, w związku z czym Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej nie ma obowiązku układania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w tych nieruchomościach. Poza tym właściciel działki nr [...] w dniu 6 października 2020 r. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla budowy sieci wodociągowej. W tych okolicznościach organ uznał, że inwestycja nie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazali, że obszar analizowany powinien zostać powiększony i ustalony na odległość większą niż trzykrotność szerokości frontu działki. Przy ustalaniu warunków zabudowy nie ma wymogu brania pod uwagę wyłącznie działek leżących w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem. Zaznaczyli, że planowana zabudowa nie stanowi zabudowy związanej z leśnictwem, lecz z produkcją sadzonek takich jak na przykład drzewka owocowe, sadzonki pomidorów, truskawek itp. Taka zabudowa na terenach rolniczych nie spowodowałaby zaburzenia ładu przestrzennego. Nie zgodzili się również z wielkością ewentualnie możliwego wskaźnika powierzchni zabudowy, a ponadto zaprzeczyli, by w sprawie nie doszło do spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Chociaż nie jest możliwe przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, to zaopatrzenie w wodę może być zapewnione przez własne ujęcie, a odprowadzanie ścieków poprzez budowę przydomowej oczyszczalni.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17 grudnia 2021 r., nr [..], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zamiarem wnioskodawców jest realizacja zabudowy "innej" niż zabudowa mieszkaniowa lub zagrodowa, bowiem budowa dwóch budynków gospodarczych i wiaty do celów prowadzenia działalności sadowniczej i ogrodniczej ewidentnie nie może być oceniana przez pryzmat zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem Kolegium, "dobrym sąsiedztwem" dla zabudowy związanej wyłącznie z produkcją sadzonek nie jest również zabudowa rolnicza. Zabudowa siedliskowa wiąże się bowiem również z realizacją budynku mieszkalnego, którego brak jest w planowanym kompleksie trzech budynków gospodarczych objętych wnioskiem. W obszarze analizowanym w istocie występują działki zabudowane zabudową zagrodową (nr [..]-[..]), jednakże są one położone po przeciwległych krańcach obszaru analizowanego, poza obszarem zabudowy mieszkaniowej położonym w jego centrum. Sposób podziału okolicznych działek wzdłuż dróg na działkach nr [..]-[.]. oraz rodzaj występującej na nich zabudowy wskazuje na to, że dochodzi tu do realizacji osiedla domów mieszkalnych. Istnienie w jego ramach zabudowy związanej z produkcją roślin nie może być traktowane jako wkomponowanie się w istniejący ład przestrzenny.

Zdaniem Kolegium, nie został również spełniony warunek odpowiedniego uzbrojenia terenu, ponieważ niezbędnym jest istnienie na działce ujęcia wody w formie obiektu budowlanego (studni kopanej lub studni wierconej) usytuowanej zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z przepisami dotyczącymi ochrony gruntu, wód i powietrza. W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że na działkach nr [..]-[..] istnieje studnia stanowiąca wystarczające uzbrojenie dla planowanego budynku mieszkalnego. Z treści pisma Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej z 30 maja 2019 r. wynika również, że obecnie nie ma możliwości dostawy wody i odbioru ścieków poprzez budowę przyłączy do odpowiedniej infrastruktury. Aby udowodnić możliwość dostawy wody ze studni głębinowej na potrzeby realizowanego przedsięwzięcia, wnioskodawcy musieliby okazać dokumenty świadczące o zamiarze jej wykonania (pozwolenie wodnoprawne albo projekt robót geologicznych). Na tym etapie nie wiadomo nawet, czy pod powierzchnią działek objętych wnioskiem w ogóle znajduje się źródło wody, które mogłoby służyć dostawie na cele związane z produkcją sadzonek.

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że brak jest zasadności powiększania (i tak już rozległego) obszaru analizowanego. Tym bardziej, że ustalanie tego obszaru ponad odległość wyznaczoną przez trzykrotność frontu działki jest wyjątkiem od zasady, który nie powinien być nadużywany. Niezależnie od tego, czy planowana zabudowa będzie wiązała się z produkcją sadzonek leśnych, czy też sadzonek innego rodzaju, zamierzenie to nie stanowi zabudowy zagrodowej.

W skardze R. S. i P. S. wskazali, że w ich przypadku istnieje przesłanka do zwiększenia analizy ponad trzykrotność szerokości frontu działki. Na danym terenie występują zabudowania - gospodarstwa rolne i nie są one sąsiadującymi zabudowaniami między sobą. Istniejąca zabudowa sąsiadująca jest zabudową znacznie rozproszoną.

Zdaniem skarżących, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wskazuje wymogu spełnienia "co najmniej jedna działka sąsiednia" jako bezpośredniego sąsiada w celu możliwości określenia warunków zabudowy. W chwili obecnej na odrębnych działkach, nie sąsiadujących ze sobą, ma miejsce zabudowa mieszkalna, dostępna z tej samej drogi publicznej. Wynika z tego, że wcześniej była możliwość przeprowadzenia pozytywnej analizy dla zabudowy na działkach sąsiadujących ze sobą jednak nie w bezpośrednim sąsiedztwie.

Wbrew twierdzeniom organu, planowana zabudowa nie stanowi zabudowy związanej z leśnictwem, ale z produkcją sadzonek - szkółkarstwem. Hodowane sadzonki miałyby być związane bezpośrednio z rolnictwem i sadownictwem. Skarżący planują bowiem hodowlę drzewek owocowych, sadzonek pomidorów, truskawek itp. Taka zabudowa na terenach przede wszystkim rolniczych jest tożsama z wiodącym przeznaczeniem terenów, zabudową i stanowi uzupełnienie gospodarki rolnej występującym na danym obszarze. Stwierdzenie, że inwestycja nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" jest bezpodstawne. Hodowla roślinności uprawnej, ekologicznej w tak małym zakresie nie może mieć negatywnego wpływu na ewentualne sąsiedztwo budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Według skarżących, byłaby również możliwość zwiększenia procentowej powierzchni zabudowy zwiększając obszar analizy. Nie jest dla nich jasne dlaczego zabudowa mieszkalna może mieć powierzchnie zabudowy w zakresie od 0,7 do 11,3 %, a ich tylko 1 %.

Skarżący przyznali, że istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia nieczystości ciekłych nie jest wystarczające do zamierzenia budowlanego, niemniej jednak we wniosku podali, iż będą dysponować zaopatrzeniem w wodę z własnego źródła - studni głębinowej oraz odprowadzenia nieczystości ciekłych do przydomowej oczyszczalni ścieków. Art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. pozwala wykorzystać istniejące, jak również projektowane uzbrojenie terenu co daje możliwość zaprojektowania indywidualnego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia nieczystości ciekłych. Ustawa nie nakłada obowiązku uzyskiwania pozwoleń wodnoprawnych i opracowania dokumentacji geologicznej na etapie uzyskania warunków zabudowy. Ponadto sąsiadujące, będące w budowie zabudowania mieszkalne jednorodzinne dostępne z tej samej drogi publicznej, posiadać będą własne ujęcia wody (zostały im wydane warunki zabudowy z uwzględnieniem zaopatrzenia w wodę z indywidualnych ujęć).

Aktualnie obszar, na którym skarżący planują inwestycję, nie może zostać zabudowany zabudową mieszkalną jednorodzinną z uwagi na wybudowanie w okolicy wiatraków, które zablokowały skutecznie dalszą rozbudowę zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Skarżący w dniu 4 grudnia 2019 r. uzyskali decyzję o warunkach zabudowy dotyczącej zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jednak została ona uchylona przez organ odwoławczy. W związku z tym chcieli w jakikolwiek sposób zagospodarować, wykorzystać działkę w celach chociażby zarobkowych.

Skarżący wyjaśnili, że po złożeniu wniosku o warunki zabudowy rozpoczęto starania o zgłoszenie budowy sieci wodociągowej graniczącej bezpośrednio z działkami skarżących. Na wiosnę tego roku mają rozpocząć się pracę związane z budową sieci wodociągowej i możliwością zaopatrzenia w wodę ich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) ze zm., zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że choć nie wszystkie sformułowane w skardze zarzuty są zasadne, to zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie wskazuje się przy tym, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, zatem powinna być ona interpretowana urbanistycznie. Co istotne, nie można jej utożsamiać z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz z dostosowaniem nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju – przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2019). Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy w zakresie funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W konsekwencji, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy organ winien dokonać analizy zabudowy już istniejącej na danym terenie. Szczegółowy sposób ustalania przedmiotowych wymagań przewidziano w powołanym wyżej rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot, podmiot oraz zakres postępowania, którymi to elementami organ prowadzący to postępowanie jest związany. W konsekwencji, organ nie jest uprawniony do samodzielnej modyfikacji wniosku strony w żadnym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku (zob. m.in. wyroki NSA z 9 września 2015 r., II OSK 96/14; z 31 maja 2016 r., II OSK 2288/14, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, jeżeli wniosek strony zawiera nieścisłości bądź jego treść powoduje wątpliwości co do istoty żądania, jego zakresu, albo też wniosek taki nie spełnia wymagań określonych w art. 52 w zw. z art. 64 u.p.z.p., to mając na względzie treść art. 64 § 2 k.p.a., organ wzywa do jego uzupełnienia. Oznacza to też, że w toku postępowania wniosek może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Modyfikacja wniosku nie prowadzi przy tym do wszczęcia nowego postępowania, a jedynie sprawia, że postępowanie toczy się nadal, ale w zmienionym zakresie. Istotne jednak jest to, że organ może oprzeć swoje rozstrzygnięcie tylko na ostatecznie ukształtowanym przez stronę wniosku, ponieważ w innym przypadku mógłby narazić się na zarzut wyjścia poza granice sprawy zakreślonej jej żądaniem (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2021 r., II OSK 1746/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy, złożony przez skarżących wniosek dotyczył budowy budynku gospodarczego z zapleczem socjalnym, budynku gospodarczego i wiaty związanych z produkcją sadzonek – szkółkarstwo na terenie działek nr [..]-[..] z obrębu geodezyjnego [..]. We wniosku skarżący zadeklarowali, że występują o warunki zabudowy dla przedsięwzięcia tzw. "innego" niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna/wielorodzinna bądź zagrodowa. Na wezwanie organu skarżący doprecyzowali rodzaj działalności, którą zamierzają prowadzić w obiektach objętych zamiarem budowy. Z dalszej treści wniosku z pkt 5 wynika nadto, że skarżący są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,2293 ha. Z pouczenia umieszczonego we wskazanym punkcie wniosku wynika, że wypełnić go winny osoby wnioskujące o warunki zabudowy dla przedsięwzięć związanych z zabudową zagrodową. Skoro skarżący w tym właśnie punkcie wniosku oświadczyli, że są właścicielami gospodarstwa rolnego o określonej powierzchni, a wcześniej wskazali, że wniosek ich obejmuje przedsięwzięcie z kategorii "innych" niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna/wielorodzinna lub zagrodowa to wystąpiła, zdaniem Sądu, tego rodzaju sprzeczność wewnętrzna wniosku, od której wyjaśnienia zależało dalsze procedowanie w sprawie i zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Biorąc bowiem pod uwagę ujawnione w analizie urbanistycznej uwarunkowania obszaru analizowanego uznać należało, że kwestia ewentualnego związku funkcjonalno – organizacyjnego planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym skarżących mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 (zasady dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W tym przypadku koniecznym jest spełnienie jedynie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p.

Z powołanego przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że jeżeli inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym, którego wielkość przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym. Wskazany przepis znajduje zatem zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zabudowa zagrodowa (siedlisko), to funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy, jednakże jednocześnie w orzecznictwie uznaje się, że zabudowa zagrodowa stanowi inny - szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy mieszkaniowej, np. jednorodzinnej czy też wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak, zgodnie z aktualnym orzecznictwem dotyczącym zabudowy zagrodowej, które na przestrzeni lat ewoluowało, przy uwzględnieniu współczesnego charakteru gospodarki rolnej, na aktualności straciło tradycyjne rozumienie pojęcia "zagrody", jako budynków i budowli skoncentrowanych wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe, jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego, wymogi organizacyjne czy konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda - siedlisko (tak NSA w wyroku z 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym, nie można wykluczyć takiego rozumienia pojęcia zabudowy zagrodowej, które dopuszcza w ramach jednej zabudowy zagrodowej, związanej z jednym gospodarstwem rolnym, realizację obiektów o różnym przeznaczeniu, funkcjonalnie powiązanych ze sobą, pełniących względem siebie komplementarne funkcje na różnych, nawet niesąsiadujących ze sobą nieruchomościach, czyli w rozproszeniu. Ograniczeniem dla dopuszczalności takiego rodzaju zabudowy zagrodowej winny być wyłącznie wymogi ładu przestrzennego.

W niniejszej sprawie analiza urbanistyczna ujawniła funkcjonowanie w prawidłowo, zdaniem Sądu, wyznaczonym obszarze analizowanym, zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zagrodowej, jako budynków mieszkalnych jednorodzinnych, gospodarczych i garażowych.

Biorąc pod uwagę dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który określa jako zasadniczą przesłankę dopuszczającą możliwość ustalenia warunków dla nowej zabudowy istnienie wzorca urbanistyczno – architektonicznego w postaci co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w okolicznościach niniejszej sprawy, w której w obszarze analizowanym współistnieją różne funkcje - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, była potrzeba doprecyzowania wniosku skarżących w kierunku ustalenia, czy planowana nowa zabudowa będzie związana funkcjonalnie z posiadanym przez skarżących gospodarstwem rolnym i uzupełni zabudowę zagrodową. Pozytywne ustalenia w tym zakresie uaktualnią potrzebę ustalenia okoliczności mających wpływ na ewentualne zastosowanie wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w tym przede wszystkim średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie oraz funkcjonalny związek tej zabudowy z siedliskiem, przy uwzględnieniu wpływu rozproszenia zabudowań w ramach siedliska na istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy nimi. Zdaniem Sądu, wyłączenie stosowania w odniesieniu do zabudowy zagrodowej tzw. zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, w dalszej kolejności, wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie - również wyłączenie obowiązku sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej, skoro jest o niej mowa wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w samej u.p.z.p.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie podjęły działań zmierzających do wyjaśnienia powyższych kwestii, pomimo tego, że lektura sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, sugeruje, że ustalenie warunków na wskazanej działce nie jest wykluczone, a przynajmniej powinno podlegać weryfikacji, zwłaszcza wobec nieścisłości wniosku skarżących.

Przedwcześnie zatem i bezpodstawnie wykluczono związek planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym skarżących, co skutkowało wadami kontrolowanych rozstrzygnięć, które uniemożliwiły ich pozostawienie w obrocie prawnym.

Usunięcie rozbieżności w treści żądania skarżących oraz poczynienie ustaleń we wskazanych wyżej kwestiach pozwoli organom na rozpoznanie istoty sprawy w przedmiocie warunków zabudowy w oparciu o kompletny materiał dowodowy dający możliwość wszechstronnego rozstrzygnięcia. Przy tym wskazać należy, że co najmniej uzupełnienia wymagać będzie analiza urbanistyczna w kierunku ewentualnego stwierdzenia dopuszczalności współistnienia funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową zagrodową na danym terenie pod kątem wymogów ładu przestrzennego. Wykluczenie takiej możliwości winno mieć uzasadnienie w opinii urbanisty, a nie stanowić wyłącznie dowolnej oceny organu. W okolicznościach sprawy, gdzie jak już wskazano, nawet aktualnie współistnieją w sąsiedztwie funkcje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, za wykluczeniem nowej zabudowy zagrodowej przemawiać mogą wyłącznie racje ładu przestrzennego szczegółowo uzasadnione.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Odnosząc się do natomiast do kwestii spełnienia wymogu wystarczającego uzbrojenia terenu (istniejącego lub projektowanego), wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wnioskodawcę obciąża obowiązek wykazania tej przesłanki. W razie braku ujęcia wody na nieruchomości inwestowanej i planach korzystania z własnego nowego ujęcia wody w postaci studni głębinowej, skarżących jako wnioskodawców obciążało, wbrew ich twierdzeniom, wykazanie technicznych możliwości wdrożenia takiego rozwiązania poprzez przedłożenie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych bądź badań geologiczno – hydrologicznych potwierdzających istnienie zasobów wody poziomej i możliwości jej poboru na działkach objętych inwestycją.

Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, ujawniają sens zastosowania w niniejszej sprawie pouczenia z art. 79a k.p.a., które umożliwiłoby wnioskodawcom świadome podjęcie decyzji co do treści ich wniosku. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Zdaniem Sądu, z powyższych rozważań wynika, że działania organów w niniejszej sprawie naruszały prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy bowiem bez doprecyzowania wniosku skarżących rozstrzygnęły o ich żądaniu, którego treść budziła wątpliwości i nie pozwalała na podjęcie ostatecznego rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Bez usunięcia rozbieżności w treści wniosku nie sposób ustalić rzeczywistej treści ich żądania, a rozstrzygnięcie podjęte w tych warunkach należało ocenić jako przedwczesne.

Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., gdyż w toku postępowania organ nie podjął wszystkich czynności zmierzających do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności nie umożliwiono inwestorowi doprecyzowania wniosku, a w konsekwencji poddany ocenie materiał dowodowy sprawy był niekompletny i nie mógł stanowić podstawy decyzji merytorycznej.

W tej sytuacji wydana decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy jawi się jako przedwczesna, a więc organ naruszył także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uchybienia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, a nie dostrzegł i nie konwalidował ich organ odwoławczy, co przesądza o konieczności uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 12 października 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy, na mocy art. 153 p.p.s.a., będą związane wyrażoną w niniejszym wyroku oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. W konsekwencji, w postępowaniu tym konieczne będzie sprecyzowanie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy w kierunku zmierzającym do usunięcia ujawnionych w nim rozbieżności. Od stanowiska wnioskodawców w tym zakresie zależeć będzie dalsze procedowanie w sprawie, albo odmowa ustalenia warunków albo konieczność poczynienia ustaleń w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bądź zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Skarżący winni być również poinformowani, w trybie art. 79a k.p.a., o konsekwencjach braku wykazania technicznych możliwości realizacji własnego ujęcia wody głębinowej na działkach zainwestowanych.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kwoty 500 zł uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek w tym zakresie złożyli skarżący, a żadna z pozostałych stron postępowania w wyznaczonym terminie nie sprzeciwiła się temu żądaniu.