II OSK 2370/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-09-13	
Data wpływu	2019-07-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 106/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1202; art. 32 ust. 4 art. 33 ust. 2 art. 35 ust. 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1025; art. 199; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 136 art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 64e art. 151a par. 2 art. 182 art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 13 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 106/19 oddalającego sprzeciw K. O. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 106/19, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oddalił sprzeciw K. O. (dalej jako Skarżący) od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.), uchylono w całości decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Skarżącemu pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych, w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędnymi urządzenia mi infrastruktury technicznej i zjazdami z drogi wewnętrznej przy ul. O. [...] we W. na działkach nr [...],[...],[...][...], obreb O.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał powody, które Wojewoda uznał za podstawę dla wydania decyzji kasatoryjnej stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Wojewody oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazywało na stosunek współwłasności do nieruchomości objętej wnioskiem lecz inwestor nie dołączył oświadczenia współwłaściciela o wyrażeniu zgody na zabudowę działki budowlanej; część graficzna projektu zagospodarowania terenu nie spełniała wymogu § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133), gdyż nie zawierała opracowanych geodezyjnie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu według planu miejscowego; projekt budowlany nie odpowiadał ustaleniom planu miejscowego, które przewidują zabudowę bliźniaczą - brak podobieństwa obu segmentów w zakresie ich gabarytów, gdyż jeden z nich nie posiada garażu, zaś drugi obejmuje garaż czterostanowiskowy. Wojewoda przyjął, że segmenty istotnie różnią się kubaturą i długością oraz powierzchnią zabudowy.

Według organu w projekcie budowlanym nie wykazano, aby działka budowlana posiadała odpowiedni dostęp do drogi publicznej (art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p., § 3 pkt 1a i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z z 2015 r., poz. 1422 ze zm.)). W projekcie przewidziano budowę dwóch zjazdów z drogi wewnętrznej, bez wykazania jej dostępu do drogi publicznej. Organ uznał, że wskazany wyżej zakres i waga nieprawidłowości projektu odnoszący się do art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 p.b. nie pozwalał na wezwanie inwestora przez organ do ich usunięcia, gdyż istotne naruszenie procedury postępowania wyjaśniającego w pierwszej instancji (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) wymagało podjęcia czynności w sprawie od początku.

Sąd stwierdził, że Wojewoda prawidłowo powiązał możność stosowania art. 138 § 2 k.p.a. z zakresem okoliczności wymagających wyjaśnienia i oceny w postępowaniu administracyjnym przy stosowaniu art. 35 ust. 1, 3 i 4 p.b. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202).

Sąd wskazał, że plan miejscowy dla działki budowlanej inwestora dopuszcza zabudowę jednorodzinną wolno stojącą i bliźniaczą, ustanawia zakaz lokalizowania garaży wolno stojących, garaże powinny być wbudowane (§ 4 ust. 5 pkt 3 a i b, pkt 7 i 8 p.m. Dz. Urz. Woj. Doln. z 2002 r. Nr 69, poz. 1323). Działka położona jest przy ul. O. – droga lokalna wewnętrzna. Według mapy droga ta łączy się z drogą [...] – ulicą dojazdową. Zapewne jest to droga publiczna.

Dalej zauważył, że w projekcie budowlanym znajduje się decyzja zezwalająca inwestorowi na wyłączenie działek z produkcji rolnej "za zgodą współwłaściciela nieruchomości". W aktach nie ma zgody współwłaściciela na zabudowę lub udzielonych inwestorowi pełnomocnictw.

Sąd zwrócił uwagę, że według rzutu parteru segmenty bliźniaka stykają się jedną ścianą i posiadają części mieszkalne jednakowe, natomiast do jednego z nich przylegają cztery garaże. W związku z tym Sąd uznał, że różne są powierzchnie, kubatury i długości segmentów.

W projekcie zagospodarowania terenu wskazano położenie działki na terenie [...].

Według Sądu, uzasadnione wątpliwości organu mogła istotnie budzić kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż samo prawo współwłasności nie daje prawa zabudowy nieruchomości; kwestia prawidłowości części graficznej projektu budowlanego, a przede wszystkim kwalifikowania zabudowy jako bliźniaczej, dozwolonej w planie miejscowym.

Sąd podkreślił, że niewykluczone, iż powyższe zastrzeżenia mogłyby ulec wyjaśnieniu przez inwestora (projektanta) po zwróceniu się o to przez właściwy organ. Dodał, że istnienie wskazanych wątpliwości nie oznacza, że wniosek inwestora nie zasługuje na uwzględnienie po odpowiednim uzupełnieniu.

Według Sądu kluczowa była ocena, czy wyjaśnienie powyższych okoliczności należy do organu odwoławczego, czy do organu pierwszej instancji.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd przychylił się do oceny organu, że rozważenie przesłanek ustawowych wydania decyzji kasatoryjnej w powiązaniu z art. 136 i art. 15 K.p.a. oraz hipotezami stosowanych norm prawnych, uzasadniało stosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił nauszenie przepisów postępownia w postaci:

1) art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. poprzez nieuwzglednienie przez Wojawódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wniesionego przez stronę sprzeciwu, podczas gdy organ rozpatrując niniejszą sprawę dokoanał naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia decyzji Prezydenta Wrocławia wbrew przepisom prawa i błędnemu przyjęciu, że decyzja Prezydenta Wrocławia została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podczas gdy uchybienia wskazane przez Wojewodę Dolnośląskiego nie znajdują potwierdzenia w zbebranym materiale sprawy, a co za tym idzie brak podstaw do uzupełniania materiału sprawy i dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego czy uzupełniającego, a nawet jeśliby uznać, iż istnieje konieczność przeprowadzenia w jakimś zakresie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to jest ona tego rodzaju, że organ w trybie art. 136 K.p.a. mógł dokonać tegoż uzupełnienia na etapie postepowania odwoławczego;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podstaw swojego orzeczenia, w tym wskazania przyczyn dla jakich Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie uznał zarzutów strony podniesionych w sprzeciwie, a dotyczących braku podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przez Wojewodę Dolnośląskiego, w sytuacji gdy organ w razie wątpliwości winien w trybie art. 136 K.p.a. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyłącznie do ogólnikowych i lakonicznych stwierdzeń uznających brak uchybień organu w postępowaniu, a co ostatecznie skutkowało brakiem możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia sądu przez stronę.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnenu we Wrocławiu (art. 176 § 1 ust 3 w zw. z art. 185 § 1 i art. 182 § 2a P.p.s.a.). Skarżący domaga się rozpozania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego, wyrok jest nieprawidłowy albowiem Sąd I instancji nie wykazał, że Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Sam Sąd dostrzega, iż złożenie wyjaśnień przez uprawniony podmiot mogłoby rozwiać wątpliwości organu. Sąd powinien dokonać szczegółowej analizy przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., na które wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18. W ocenie skarżącego Sąd nie poczynił stosownych rozważań, o czym świadczy ich brak w uzasadnieniu. Sąd w sposób bezkrytyczny powtarza za organem jego wątpliwości bez głębszej analizy materiału zgormadzonego w sprawie. Skarżący nie jest w stanie zweryfikować rozstrzygnięcia Sądu przy tak lakonicznym uzasadnieniu stanowiska przez Sąd.

Skarżący uważa, że w niniejszej sprawie nie zaistaniały przesłanki, które uzasadniają skorzystanie przez organ z przepisu art. 138 § 2 K.p.a., albowiem zastrzeżenia wskazywane przez organ w decyzji nie istnieją lub są tego rodzaju, iż można je uzupełnić w trybie art. 136 K.p.a., na co wskazywał już w uzasadnieniu sprzeciwu.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadą więc jest, że organ architektoniczno-budowlany sprawdza, czy wniosek o pozwolenie na budowę takie oświadczenie zawiera. Złożone przez inwestora oświadczenie jest skuteczne wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, iż nie odpowiada ono rzeczywistości, pogląd taki jest poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r. II OSK 760/14). Podkreślić jednak należy, że sprawdzenie przez organ, czy inwestorowi przysługuje tytuł do nieruchomości nie oznacza jeszcze prawa do weryfikowania tego tytułu. W kompetencjach organu architektoniczno-budowlanego nie mieści się rozstrzyganie sporów o własność ani o jej zakres. Wobec powyższego błędne jest stanowisko organu, iż wszyscy współwłaściciele nieruchomości winni złożyć oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jasno bowiem ustawodawca określa, że takie oświadczenie składa wyłącznie osoba, która wnosi o wydanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawę inwestorem jest wyłącznie skarżący nie zaś jego żona, wobec powyższego w myśl przepisów prawa inwestor złożył stosowne oświadczenie, nie jest bowiem wymagane złożenie oświadczenia przez osoby trzecie (w tym współwłaścicieli nieruchomości), którzy nie będą inwestorami i nie wnoszą o wydanie na ich rzecz przedmiotowego pozwolenia na budowę. Dalej idąc podkreślić należy, iż w żaden sposób nie doszło do obalenia domniemania, iż inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec czego brak było podstaw do żądania przez organ udowodnienia przez inwestora w inny sposób, iż prawem tymże dysponuje. Nadto nadmienić należy, iż Wojewoda Dolnośląski mógł w trybie art. 136 K.p.a. jeśli powziął wątpliwość co do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień w tej kwestii.

Chybiony jest również zarzut organu odnoszący się do błędnego sporządzenia części graficznej projektu zagospodarowania terenu na mapie, która zdaniem organu nie spełnia wymogów wynikających z obowiązujących przepisów. Na mapie zostały oznaczone wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, zaś mapy zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez projektanta. Na mapie dokonano wrysowania wszystkich danych geodezyjnych występujących w terenie, co swoim podpisem poświadczył projektant. Organ czyni zarzut nie wskazując dokładnie jakich uchybień dopuścił się projektant, jedynie lakonicznie wskazując, iż "mapa do celów projektowych na której sporządzony został projekt zagospodarowania wielu istotnych elementów nie zawiera", choć de facto organ nie wskazuje jakich to elementów nie zawiera. Jeśli bowiem organ uważa, iż brak jakiś elementów winien je dokładnie określić. Na mapach zostały przedstawione geodezyjne linie rozgraniczenie terenu o różnym przeznaczeniu. Ponadto w myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm) projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec powyższego zarzut organu w tym zakresie jest nieuzasadniony.

Błędny jest również zarzut organu, który powiela Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, a dotyczący niewykazania w projekcie budowlanym dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej odpowiedni do przeznaczenia i sposobu użytkowania. Zarówno w projekcie graficznym jak i w opisie technicznym, projektant jednoznacznie wskazał sposób dojazdu do nieruchomości. Zdaje się organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zapominają, iż działki pozostaną we współwłasności wszystkich współwłaścicieli nieruchomości lokalowych, a co za tym idzie każdy ze współwłaścicieli będzie mial swobodny dostęp do gruntów wokół budynków. W świetle powyższego za wystarczające należy uznać określenie dojazdu i dojścia do nieruchomości umożliwiającej dostęp do drogi publicznej wskazanej na mapach przez projektanta. Na obecnym etapie nie ma potrzeby definiowania służebności gruntowej w sytuacji, gdy wszyscy współwłaściciele pozostają współwłaścicielami wszystkich gruntów objętych przedsięwzięciem inwestycyjnym.

Za chybiony należy również uznać zarzut organu odnoszący się do niezgodności projektu budowlanego w zakresie inwestycji nazwanej dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej - budynek 2 z garażami i budynek 1 bez garaży z ustaleniami planu miejscowego, a który to argument powielany jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż niniejszy projekt to budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej. Projektowana inwestycja jest zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i organ pierwszej instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające odnośnie do zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z analizą organu projekt spełnia wszelkie wymogi, albowiem dopuszczalna na tym terenie jest zabudowa bliźniacza. Organ drugiej instancji zarzuca jednak, iż w związku z faktem, że do jednego z budynków bliźniaczych posadowione zostaną wbudowane garaże, to tym samym należy przedmiotowym budynkom odmówić uznania ich jako zabudowę bliźniaczą z czym nie zgadza się skarżący. Błędnie organ interpretuje, iż garaże będą przynależeć tylko do jednego z budynków w zabudowie bliźniaczej. Z części opisowej, jak i projektowej jednoznacznie wynika, iż do każdego lokalu przynależeć będzie jeden garaż, a co za tym idzie dwa garaże jako część składowa przynależeć będę do jednego z budynku w zabudowie bliźniaczej i dwa garaże jako część składowa przynależeć będą do drugiego z budynków w zabudowie bliźniaczej, a co za tym idzie wielkość gabarytowa obu budynków w zabudowie bliźniaczej pozostanie taka sama. Zdaniem organu za zabudowę bliźniaczą można uznać wyłącznie lustrzane odbicia budynków, z czym nie zgadza się skarżący. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej budynku w zabudowie bliźniaczej, jednakże nie budzi wątpliwości, że zabudowę bliźniaczą charakteryzuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. O ile zatem istnienie szczeliny dylatacyjnej nie jest elementem niezbędnym do uznania, że budynek jest "bliźniakiem", o tyle niewątpliwie dla takiego stwierdzenia niezbędne jest istnienie dwóch odrębnych ścian, np. przylegających do siebie. Innymi słowy: obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie 2 odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny ( wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r. II OSK 1457/15) wielokrotnie wypowiadał się, iż z uwagi na brak legalnej definicji zabudowy bliźniaczej, budynki przylegające do siebie nie muszą być lustrzanym odbiciem. Jedynym warunkiem, który musi bvć spełniony w zabudowie bliźniaczej jest to, aby budynki te przylegały do siebie jedną ze ścian, z czym niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący nie zgadza się z argumentacją organu drugiej instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zabudową bliźniaczą albowiem przeczy temu projekt, jak i orzecznictwo, które wbrew zarzutom organu nie wymaga by budynki w zabudowę bliźniaczej były swoistym odbiciem lustrzanym. Skarżący podnosi, iż organ błędnie interpretuje projekt, z którego jednoznacznie wynika, iż budynki w zabudowie bliźniaczej stanowią całkowite lustrzane odbicie na każdej kondygnacji. Skarżący podkreśla, iż oba budynki w zabudowie bliźniaczej w zakresie elewacji na poziomie parteru posiadają długość 8.4 m a nie jak błędnie wskazuje organ, iż jeden z nich 8.4 m zaś drugi 15.11 m. Organ błędnie wlicza w zakres elewacji budynku nr 2 na poziomie parteru długość elewacji garażu, całkowicie w tym zakresie pomijając fakt, iż garaże stanowić będą współwłasność obu budynków w zabudowie bliźniaczej nie zaś jednego z nich. Podkreślić należy, iż takie posadowienie garaży stanowi swobodę architektoniczną kształtowania przestrzeni przez projektanta w ramach planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego błędne jest stanowisko organu, który uznaje, iż parametry budynków są odmienne, albowiem są one tożsame, a co za tym idzie zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższego skarżący uważa, że za chybione należy uznać wątpliwości organu, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w powyższych kwestiach.

Skarżący zaznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązany był przede wszystkim do dokonania oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. i czy wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone takimi uchybieniami, których nie można było uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a.

Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w żadnym zakresie nie dokonał oceny czy Wojewoda Dolnośląski nie przekroczył uprawnień wynikających z treści art. 138 § 2 K.p.a., a wręcz przeciwnie w sposób lakoniczny i bezkrytyczny uznał argumentację Wojewody Dolnośląskiego bez wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, albowiem uchybienia, które zarzuca skarżącemu Wojewoda nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Jeśli zaś jakieś wątpliwości organu budziły dokumenty przedłożone przez stronę winien organ w pierwszej kolejności wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień w tej kwestii i zbadać czy zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania w takim zakresie, że organ nie może tego uczynić w myśl przepisu art. 136 K.p.a.

Słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że Wojewoda Dolnośląski powziął pewne wątpliwości nie zaś zarzuty co do prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji. Wojewoda Dolnośląski nie zarzuca braków prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji, lecz wyłącznie pewne kwestie budzą jego wątpliwości. W takiej sytuacji gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji i nie zachodzi konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy w sposób mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, lecz wyłącznie Wojewoda Dolnośląski, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazują jedynie na pewne wątpliwości, które organ może uzupełnić w trybie art. 136 K.p.a., wówczas stwierdzić należy, iż organ dokonał przekroczenia swoich uprawnień i naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a., a co za tym idzie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien dokonać uchylenia decyzji Wojewody Dolnośląskiego w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Wobec powyższego wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie wpływał na tryb rozpatrzenia sprawy albowiem ze wskazanych wyżej przepisów prawa jednoznacznie wynika konieczność rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw właśnie podczas posiedzenia niejawnego. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA we Wrocławiu była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Jak wynika z powyższego Sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Zdaniem NSA, postawione w skardze kasacyjnej K. O. zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie.

Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy uwarunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę Dolnośląskiego z racji dostrzeżonych przez ten organ braków w postępowaniu wyjaśniającym.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730), jeżeli są one wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z powyższego wynika, że warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest złożenie przez uprawnioną do tego osobę - inwestora (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wraz z innymi dokumentami, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Jednym z takich dokumentów jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca w art. 3 pkt 11 ww. ustawy definiuje prawo do dyskonowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W niniejszej sprawie, jak wynikało z dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor jako tytuł prawny do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja (ul. O. [...] we W., obręb O. [...] działki nr [...],[...] i [...]) wskazał odpowiednio współwłasność, wsółwłasność i stosunek zobowiązaniowy wynikający z uzgodnienia Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta [...] na budowę zjazdów na działkę.

NSA podziela stanowisko skarżącego, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa inwestor osobiście z uwagi na rygor odpowiedzialności karnej, która to odpowiedzialność jest zindywidualizowana. Tym samym wykluczone jest działanie przez pełnomocnika, jeżeli inwestorem jest osoba fizyczna, jak w niniejszej sprawie. Z faktu bycia inwestorem na nieruchomości będącej we współwłasności nie wynika, że inwestor ten dysponuje zgodą innego współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie należy przedłożyć zgodę tego niebędacego inwestorem współwłaściciela bowiem tylko wówczas spełniony jest wymóg złożenia skutecznego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Stanowisko powyższe ma uzasadnienie w poglądach doktryny. Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński w komentarzu do art. 32 Prawa budowlanego (Prawo budowlane. Komentarz wyd. 6 Warszawa 2015 Wydawnictwo C.H.BECK str. 379) stwierdza, że inwestycja budowlana na nieruchomości, co do zasady, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje zastosowanie art. 199 K.c., uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. (...) Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaścicieli nieruchomości obejmującą konkretną inwestycję budowlaną. Komentator wskazuje, że w załączniku Nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysoponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę przewidziana jest wprawdzie deklaracja inwestora, iż posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli, jednak wzór oświadczenia nie może uchybiać przepisom Kodeksu Cywilnego, czyli przepisom rangi ustawowej. Wówczas w oświadczeniu inwestor powinien zaznaczyć, iz posiada zgodę większości współwłaścicieli, jeżeli inwestycja stanowi czynność zwykłego zarządu. Dalej wskazuje się, że zakwestionowanie, przez choćby przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościa na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę( (wyrok NSA z 9 listopada 2005 r. II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 88).

Także w orzecznictwie podziela się zaprezentowany powyżej pogląd. NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2175/17 wskazał, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości świadczy o tym, że inwestor nie miał podstaw do złożenia oświadczenia, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1882/15, LEX nr 2341145). NSA zauważył, że inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a przepis art. 199 K.c. uzależnia skuteczność takiej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaściciela nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 316/98 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji błędnie uznał za skuteczne oświadczenie samego inwestora będącego współwłaścicielem działek nr [...] i [...] objetych inwestycją. Samo oświadczenie Skarżącego było niewystarczające dla uznania jego skuteczności bowiem współwłasność, stosownie do art. 199 K.c., wymaga jednoznacznej i wyrażonej wprost zgody pozostałych współwłascicieli. Niestety w aktach adminisytracyjnych sprawy brak jest zgody żony skarżącego - A. O. na dysponowanie przez inwestora ww. działkami na cele budowlane związane z planowaną inwestycją. W tej sytuacji nawet ustanowienie skarżącego pełnomocnikiem żony nie spełnia wymogu uzyskania zgody współwłaściciela nierucjomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane bowiem owa zgoda ma charakter materialnoprawny a nie procesowy jak pełnomocnictwo. Wyłącznie zgoda współwłaściciela wyrażona w sposób jednoznaczny przedłożona w trakcie pozstępowania o pozwolenia na budowę pozwala w przypadku współwłasności nieruchomości uznać za skuteczne oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ustalenie przez organ odwoławczy istnienia zgody, innego niż inwestor, współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w ocenie NSA nie mieści się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, które może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. Możliwość przeprowadzenia tego postępowania przez organ odwoławczy doznaje ograniczenia jeżeli postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego. Taką kwestią jest dysponowanie przez inwestora zgodą współwłaściciela na dysponowanie nieruchomościa na cele budowlane w momencie składania wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji mimo że nie dysponował taką zgodą uznał oświadczenie inwestora za prawidłowe co było niezgodne z prawem. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu uzyskania takiej zgody. Inwestor nie był bowiem wzywany do uzupełnienia złożonego oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego organ I instancji nie rozpozał sprawy w tym zakresie a tym samym organ odwoławczy nie mógł konwalidować takiej wadliwości postępowania przeprowadzając postępowanie we własnym zakresie. Naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym z art. 136 K.p.a. a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 K.p.a.) sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.

Wynika z tego, że ustalenie istnienia zgody współwłaściciela niebędącego inwestorem na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane wogóle nie było przedmiotem postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie przez Prezydenta Wrocławia decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Skarzącemu pozwoleniu na budowę dla wskazanej tam inwestycji. W tych okolicznościach organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., uznając, że brak powyższych ustaleń dowodzi naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji i charakter stwierdzonych uchybień ma istotny wpływ na wynik sprawy. Bez jednoznacznego potwierdzenia posiadania przez inwestora zgody współwłaściciela nieruchomości, objętej inwestycją, na dysponowanie nią na cele budowlane, nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę. Nie zostanie bowiem spełniony wymóg z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje przy spełnieniu wymogów z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 wydanie pozwolenia na budowę.

Majac powyższe na uwadze NSA stwierdza, że chybione jest stanowisko Skarżącego kasacyjnie, że organ błędnie uznał, iż wszyscy współwłaściciele nieruchomości powinni złożyć oświadczenia o prawie do dysponoiwania nieruchomością na cele budowlane.

Należy zauważyć, że mimo tego, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zobowiązany jest złożyć osobiście inwestor, będac tą osobą, która wnosi o wydanie pozwolenia na budowę, to złożone oświadczenie musi odpowiadać wymogom wynikającym z prawa cywilnego a zatem musi uwzględniać art. 199 K.c. Ten przepis stanowi jednoznacznie, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Należy zauważyć, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynikają wątpliwości co do jego treści ( por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 760/14, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2102/12, oraz wyrok NSA z dnia 21 maja 2010r. sygn. akt II OSK 439/09). Skoro w niniejszej sprawie inwestor jednoznacznie wskazuje na istnienie współwłasności odnośnie do działek objętych inwetycją budowlaną, to powinien swoje oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzeć zgodą innego współwłaściciela czego niestety zabrakło.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy a zanim Sąd I instancji słusznie uznali, że zasadne było zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i w konsekwencji oddalenie sprzeciwu na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a. Analiza akt sprawy potwierdza słuszność oceny Sądu I instancji, że w projekcie budowwlanym znajduje się decyzja zezwalająca inwestorowi na wyłączenie działek z produkcji rolnej za zgodą współwłaściciela nieruchomości lecz w aktach sprawy brak jest zgody współwłaściciela na zabudowę. Udzielone przez inwestora pełnomocnictwo do reprezentowania go w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę upoważnia M. D. a nie jego żonę. Jednocześnie należy jeszcze raz podkreślić, że ewentualne pełnomocnictwo od żony dla inwestora w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie zastępuje jej zgody jako współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie NSA zarzuty formułowane przez organ odwoławczy odnośnie do zamieszczonej w projekcie budowlanym kopii mapy zasadniczej przedstawiającej zagospodarowanie terenu nieruchomości objętej przedmiotową inwestycją są chybione. Sąd I instancji błędnie uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie. Rację ma skarżący kasacyjnie, że załączona do projektu budowlanego kopia mapy zasadniczej zagospodarowania terenu zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa i została poświadczona za zgodność z oryginałem przez uprawnionego projektanta. Wbrew zarzutom organu odwoławczego mapa zasadnicza zagospodarowania terenu dołączona do projektu budowlanego zawiera geodezyjne oznaczenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. W legendzie mapy wyróżniono oznaczenie graficzne oznaczające linie rozgraniczające tereny o róznych funkcjach w obrębie działki (szara linia ciągła). Na mapie ponadto znajdują się oznaczenia planistyczne wskazujące na przeznaczenie danego obszaru ([...],[...],[...],[...],[...]). Nie było zatem podstaw by kwestionować prawidłowości oznaczeń mapy zasadniczej zagospodarowania terenu.

Nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy miał podstawy by zakwestionować przedstawienie przez inwestora w projekcie budowlanym dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej. Z mapy zagospodarowania terenu oraz z opisu technicznego zagospodarowania terenu zamieszczonego w projekcie budowlanym wynika jednoznacznie, że zjazd z nieruchomości będzie prowadził dwoma zjazdami na drogę wewnętrzną ul. O. (dz. Nr [...],[...] obręb O.), zgodnie z wydanym przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu uzgodnieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...]. Każdy zjazd będzie miał 4,5 m szerokości, wjazdy na działkę nie będą zamknięte bramami wjazdowymi. Z kolei z map zagospodarowania terenu wynika, że będąca drogę wewnętrzną (lokalną) ul. O. ([...]) łaczy się z drogami stanowiącymi komunikację dojazdową ([...] oraz [...]). W ten sposób za chybiony uznać należy zarzut organu odwoławczego, że inwestor nie wykazał zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tym samym wyjazd z nieruchomości na drogę wewnętrzna ul. O., która łączy się z drogami dojazdowymi świadczy o zapewnieniu inwestycji dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem NSA, za bezpodstawne uznać należało wątpliwości organu odwoławczego odnośnie do prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę w zakresie spełniania przez planowaną inwestycję definicji zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej, co miałoby prowadzić do niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Wbrew stanowisku organu odwoławczego umiejscowienie garaży w jednym segmencie i związane z tym różnice w gabarytach i powierzchni zabudowy obydwu segmentów składających się na zabudowę bliźniaczą nie świadczy o utracie charakteru zabudowy bliźniaczej przez tę inwestycję. Błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że sprowadzające się do twierdzenia, że za zabudowę bliźniaczą należy uznać lustrzane odbicia budynków. Słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że zabudowę bliźniaczą charakteryzuje to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak aby każdy z budynków mógł stanowić odrębny przedmiot właśności, przy czym przylegają do siebie conajmniej jedną ze ścian. NSA podziela w pełni przywołany w skardze kasacyjnej pogląd NSA z wyroku z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/15), gdzie stwierdzono, że budynki przylegające do siebie nie muszą być lustrzanym odbiciem. Jedynym warunkiem, który musi być spełniony w zabudowie bliźniaczej, jest to, aby budynki te przylegały do siebie jedną ze ścian. Taka sytuacja niewątpliwie występuje w niniejszej sprawie zatem bezpodstawne było kwestionowanie charakteru planowanej zabudowy jako zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej. Niewątpliwie obowiązujący na tym terenie plan miejscowy dopuszcza tego typu zabudowę - przeznaczenie szczegółowe dla obszaru [...].

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu i należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a. W niniejszej sprawie zasadny i przesądzający o rozstrzygnięciu na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. okazał się fakt podniesiony przez organ odwoławczy dotyczący braku wykazania przez inwestora w postępowaniu o pozwolenie na budowę zgody współwłaściciela nieruchomości (żony skarżącego) o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. Pozostałe uchybienia wskazywane przez organ odwoławczy należało uznać za chybione. W ocenie NSA nie mogły one stanowić o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. w niniejszej sprawie. Wobec powyższego zaskarżony wyrok należy uznać za zasadny odnośnie do konieczności zwrotu sprawy do organu I instancji z uwagi na dostrzeżony brak zgody współwłaściciela. Ta okoliczność z uwagi na jej istotny dla rozsrzygnięcia sprawy charakter przesądziła o uznaniu przez NSA słuszności zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA Sąd I instancji słusznie uznał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. spełniało wymogi określone w tym przepisie, w twym konkretnym wypadku z jednej ważkiej przyczyny. Zatem wniesiony sprzeciw zasługiwał na oddalenie w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, wbrew odmiennej ocenie skarżącego, można wskazać jakie były podstawy odmowy uwzględnienia sprzeciwu. Sąd ten zwięźle i rzeczowo wskazał jakie były powody dla których możliwe było wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Jak wynika z powyższych rozważań NSA wystarczająca była choć jedna przesłanka uzasadniająca takie rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.