II GSK 470/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-07-01	
Data wpływu	2015-03-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Kabat-Rembelska
Krystyna Anna Stec /przewodniczący sprawozdawca/
Stefan Kowalczyk	
Symbol z opisem	6550	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	VIII SA/Wa 677/14	
Skarżony organ	Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 1164; art. 7 ust. 1; Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16; art. 30; Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art.7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 677/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od A. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 677/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A." Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] listopada 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych płatności ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164; dalej: ustawa o płatnościach) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE Nr L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s.16; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ponieważ grunty te wchodziły faktycznie w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. Organ odwoławczy powołał też art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i wskazał na stwierdzone powiązania pomiędzy P. M., jego byłą żoną, synem i innymi osobami tworzącymi różne spółki dla sztucznego podziału gospodarstwa umożliwiającego korzystanie z dopłat w najszerszym zakresie. Poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M. Organ odwoławczy powołał się też na ustalenia z innych postępowań, zgodnie z którymi to P. M. podejmował kluczowe dla powiązanych podmiotów decyzje. Wskazywał na to, że prace polowe były wykonywane na zlecenie powiązanych spółek przez należące do P. M. podmioty. W ocenie organu sama skarżąca nie miała możliwości organizacyjnych i sprzętowych do wykonywania prac polowych.

Organ uzasadniając odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko powołał art. 78 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) i stwierdził, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy. Podniósł, że nie kwestionuje, że skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak jest ona jedynie częścią większego gospodarstwa zarządzanego przez tę sama grupę osób. W konsekwencji, wobec wyjaśnienia tych okoliczności innymi dowodami, Dyrektor ARiMR uznał, że wnioski dowodowe zmierzały tylko do przedłużenia postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniosła spółka.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że w sprawie sporna jest kwestia rozumienia posiadania oraz wykładnia przepisów art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z przepisami rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009.

Uznając, że przepisy o płatnościach bezpośrednich nie zawierają definicji posiadania, Sąd I instancji posiłkował się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 k.c.), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Tak rozumiane posiadanie zdaniem WSA ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas.

W ocenie Sądu I instancji argumenty podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiały za ustaleniem braku posiadania przez skarżącą gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi.

Sąd zauważył, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Organy powołały się zatem na dane znane im niejako z urzędu, poprzez możliwość skorzystania z ww. systemu informatycznego. Zdaniem Sądu, fakt, że jak podnoszą organy system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w przedmiotowym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one jednak znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z systemu powinno wynikać z dokumentów, które znajdują się w aktach. Dopiero bowiem wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można uznać będzie za przekonujące zgodnie z art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Jeśli zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów - to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 kpa.

Skarżąca w toku postępowania zarówno przed organami jak i przed Sądem, zarzucała szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego było dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych sprawy. Organy nie odnosiły się do szeregu ww. zarzutów co dodatkowo utrudniało tę weryfikację. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście skarżąca nie posiadała gospodarstwa lub uczestniczyła w stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu.

Sąd przytoczył treść art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy o płatnościach stwierdził, że wbrew twierdzeniom organów to na nich spoczywa ciężar wykazania, że miało miejsce stworzenie przez skarżącą sztucznych warunków uzyskania płatności. Dalej WSA zwrócił uwagę, że organy nie mogą, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na skarżącą, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzać, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania. Za błędny w okolicznościach sprawy Sąd uznał argument organu, że zgodnie z art. 78 § 2 kpa zbędne jest dopuszczenie dowodu na okoliczności, które zostały już wykazane innymi dowodami. Organ za udowodnione uznał bowiem okoliczności braku posiadania przez spółkę i tworzenia sztucznych warunków z pominięciem dowodów skarżącej na okoliczności przeciwne to jest, że posiadała gospodarstwo rolne i nie było to związane z tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności.

W ocenie WSA organy nie wyjaśniły również w przekonujący sposób, dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, z tytułu użytkowania których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować.

W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy winny również wyjaśnić, czy skarżąca, tak jak podnosi w uzupełnieniu swojej skargi, rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, co najmniej za przedwczesne należy uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M. co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Zdaniem Sądu, w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, winny zgodnie z art. 75 kpa dopuścić wszelkie wnioskowane przez skarżącą dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia tej sprawy. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego.

Za przedwczesne w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów WSA uznał odnoszenie się do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego, wskazał jednak, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny mieć na uwadze, że ewentualny zarzut tworzenia sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, (...) (Dz. U. UE Nr L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s.16) powinien być rozpatrywany z odpowiednim uwzględnieniem orzeczenia TSUE C-434/12.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a WSA w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia,

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ppsa polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa WSA w Warszawie zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisów:

1. art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia nr 73/2009,

2. punktu I, II 2.1. a i b oraz B/l a) II – zał. I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz. U. UE Nr L 216 z dnia 12 sierpnia 2002 r., s. 1),

3. art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. U. UE Nr L 321 z dnia 1 grudnia 2008 r., s. 14)

- podczas gdy zastosowanie tych przepisów, jako definiujących pojęcie "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej", było konieczne do właściwego określenia przesłanek uzyskania dopłat do produkcji rolnej i tym samym właściwego wskazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nie zgadza się z postawionym mu przez Sąd I instancji zarzutem naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach - przez brak rozpatrzenia w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Za nietrafny organ uznał też zarzut naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa, twierdził nadto, że żądanie przeprowadzenia dowodów w trybie art. 78 kpa wymaga każdorazowo rozważenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia 24 czerwca 2016 r., spółka uzupełniła argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie z podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, są usprawiedliwione.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 78 § 1 i 80 kpa.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2).

Na gruncie powołanej regulacji zasadnie podnosi się, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 kpa. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 810/11). Nie znaczy to jednak, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności.

Zgodnie z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 - zawierającym klauzulę przypadków obchodzenia prawa - nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W rozpatrywanym przypadku organ powziął wątpliwość, czy w sprawie wszczętej z wniosku o przyznanie płatności nie ma miejsca obejście prawa przewidziane tym przepisem. W tym stanie rzeczy niewątpliwie to na organie spoczywał zatem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak i obowiązek wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla oceny, czy doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności. Przypomnienia wymaga przy tym, że o tym jakie okoliczności mają znaczenie prawotwórcze decydują prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego.

W kwestii wykładni przytoczonego wyżej przepisu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 trzeba mieć na względzie, że - poza sporem - analogiczną regulację zawiera rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 (Dz. Urz. UE Nr L 25 z 27 stycznia 2011 r., str. 8; dalej: rozporządzenie nr 65/2011) w art. 4 ust. 8. Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni tego przepisu w wyroku z dnia 12 września 2013r., sygn. akt C-434/12 i orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie pod kątem zastosowania tak rozumianego art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 wobec stwierdzenia naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa. W myśl pierwszego z powołanych przepisów jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Art. 78 § 1 kpa stanowi zaś, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie nie uwzględniono wniosków skarżącej spółki o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków oraz sprawozdań spółki - zgłaszanych na okoliczność posiadania oraz samodzielnego prowadzenia gospodarstwa na rachunek, rzecz i ryzyko spółki.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się jednak z wywodami skargi kasacyjnej, że w rozpatrywanym przypadku organ miał podstawy, by nie uwzględnić wskazanych wniosków, z podanych niżej przyczyn.

Niewątpliwie w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji oprócz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 wskazano też art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Zauważyć należy jednak, że kwestię posiadania - w rozumieniu art. 7 ust. 1 powołanej ustawy - wiązano z przepisami wskazanego rozporządzenia unijnego. Zasadne jest natomiast przyjęcie, że zasadniczą podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej spółki stanowiła unijna regulacja przewidująca odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W tym stanie rzeczy zachodziły podstawy by uznać, że dowody wnioskowane przez stronę - w świetle wykładni art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 - nie były konieczne dla rozważenia "obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)" jak i "obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu".

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela przy tym pogląd, że choć strona - zgodnie z art. 78 kpa - posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.

Wbrew wywodom Sądu I instancji dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego.

W konsekwencji stwierdzenia, że materiał dowodowy został przez organ zebrany prawidłowo - bez uchybienia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa - Sąd I instancji nie miał więc podstaw by uznać, że oceniono niepełny materiał dowodowy a w konsekwencji uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów.

Z tych wszystkich względów oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 78 § 2 i art. 80 kpa uznać należało za usprawiedliwione.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów uchybień przepisów prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa - przepisu określającego jedynie wymogi uzasadnienia wyroku - nie można skutecznie podważać dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego sprawy.

Za usprawiedliwiony nie mógł być też uznany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazanych w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 ppsa. Jak już wyjaśniono w rozpoznawanej sprawie ocena zasadności odmowy przyznania płatności wymagała rozważenia - na podstawie materiałów zgromadzonych w sprawie - czy zaistniały przesłanki określone w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Istota sporu nie dotyczyła zaś definicji rolnika, gospodarstwa oraz działalności rolniczej.

Mimo częściowo nietrafnych zarzutów - mając na uwadze całokształt dotychczasowych rozważań - wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasługiwał na uwzględnienie.

Z uwagi bowiem na fakt, że WSA w Warszawie uchylił kontrolowane decyzje jedynie z uwagi na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy ustalono z pominięciem wniosków dowodowych strony, uznać należy, że istota sprawy nie została jeszcze dostatecznie wyjaśniona. Zastosowanie art. 188 ppsa prowadziłoby zatem do naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.

Przy ponownym rozpoznaniu Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną wykładnię art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 i rozważyć, czy zgromadzony w sprawie materiał potwierdza istnienie więzi prawnej, ekonomicznej lub personalnej między różnymi osobami oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o stworzeniu - celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia - sztucznych warunków, o jakich mowa w powołanym przepisie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).