Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2345/23 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr DO.1.7614.120.2023.AŁ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2024 r. oddalił skargę S. S. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 16 sierpnia 2023 r. nr DO.1.7614.120.2023.AŁ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w efekcie czego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a") w związku z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej: "k.c."), poprzez ich błędną wykładnię, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu w ślad za organem administracji, że krąg podmiotów posiadających status strony w postępowaniu przewidzianym art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 r.") posiada podmiot tytułujący się prawem własności oraz jednostka samorządu terytorialnego, jako beneficjent nabycia z mocy prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie przymiot strony winien posiadać także władający taką nieruchomością, wywodzący interes prawny z normy prawa materialnego - art. 336 k.c., mając na uwadze, iż przed nabyciem działki nr [...] z mocy prawa przez Gminę K. posiadała ona nieuregulowany stan prawny,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1, art. 157 § 1 oraz art. 28 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, w ślad za organem administracji, iż ani poprzednicy prawni skarżącego nie posiadali prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną nr [...] relacji [...] obecnie nr [...], ani skarżący S. S. jako ich następca prawny nie posiadał czynnej legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Wojewodę Małopolskiego dot. nabycia z mocy prawa działki nr [...] przez Gminę K., co w konsekwencji zaprzecza ochronie posiadania w/w działki przez skarżącego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, iż skarżący nie może mieć statusu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody, podczas gdy poprzednicy prawni skarżącego, a następnie sam skarżący władali działką nr [...] w sposób nieprzerwany i samoistny,

- art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd istotnych okoliczności sprawy, co było niezbędne w celu poprawnej interpretacji przepisów rzutujących na możliwość jej rozpoznania. Brak rozpatrzenia w sposób kompleksowy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieuzasadnione uznanie za organem administracji, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, a tym samym iż nie posiada on interesu prawnego, co jednoznacznie wskazuje na naruszenie przysługujących mu praw,

- art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację, iż skarżący nie jest uprawnionym do wniesienia skargi w trybie przewidzianym, a w konsekwencji odstąpienie od merytorycznego rozpoznania sprawy, odrzucając jednocześnie fakt iż w obrocie prawnym znajduje się decyzja, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa,

- art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. poprzez brak rozpoznania merytorycznego sprawy, w szczególności podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 26 stycznia 2021 r., znak WS-IV.7533.1.418.2020.JKS, analizy podstaw jej wydania w odniesieniu do przesłanek wymaganych do nabycia przez Gminę K. działki nr [...] z mocy prawa, co jest konsekwencją naruszenia w/w przepisów postępowania. Powyższe pozwoliło aby w dalszym ciągu decyzja rażąco sprzeczna z przepisami była obecna w obrocie prawym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w niej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy. Jak wspomniano na wstępie, zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 26 stycznia 2021 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę K., prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3000 ha, zajętej pod drogę gminną nr [...] relacji [...] (obecnie nr [...]). Sąd I instancji za organem stwierdził, iż stroną postępowanie w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. są właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bądź ich następcy prawni, a także podmioty będące właścicielami nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia. Wskazał, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i na datę wydania kwestionowanej decyzji Wojewody (26 stycznia 2021 r.), miała nieuregulowany stan prawny. To oznacza, iż S. S. nie legitymował się do niej tytułem prawnym (tytułem własności). Tym samym nie mógł być też stroną prowadzonego odnośnie działki nr [...] przed Wojewodą postępowania w trybie art 73 ww. ustawy. Sąd I instancji zauważył, że co prawda, z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż skarżący w istocie legitymuje się prawem własności działki bezpośrednio przylegającej do działki nr [...], to jednak powyższe nie oznacza, iż jest również właścicielem przedmiotowej działki. W konsekwencji uznał, że skarżący nie wykazał i nie przedstawił żadnych dowodów świadczących, iż Gmina K. nabyła własność drogi, która powstała z należnych do niego gruntów.

Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący podnosząc, że 31 grudnia 1998 r., a także na dzień sporządzania skargi do WSA, poprzednicy prawni skarżącego, a dziś on sam, powinien być definiowany jako posiadacz w rozumieniu art. 336 k.c. Zgodnie z takim założeniem art. 28 k.p.a. w połączeniu z normą materialnoprawną dotyczącą ochrony posiadania (art. 336 k.c.) powinny stanowić podstawę pod analizę interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego, norma art. 336 k.c. i następne pozwalają uznać, że posiadanie, mimo, że będące stanem faktycznym, ma jednak określoną wartość materialną, podlega przeniesieniu, ochronie prawnej, czy wreszcie związane jest z nim domniemanie przysługiwania prawa, które jest faktycznie wykonywane. Odcinek działki ewid. nr [...], która w całości na podstawie decyzji Wojewody jest we władaniu Gminy K., przebiega wzdłuż działki nr [...] położonej w jedn. ewid. K., obręb K., objętej KW [...] i stanowiącej obecnie własność skarżącego. Skarżący wskazał, że to właśnie na tym odcinku działka nr [...], nie była nigdy drogą w rozumieniu przepisów, co było wymaganą przesłanką do nabycia w ten sposób jej własności przez Gminę. Wskazany odcinek był drogą polną, która należała do poprzedników prawnych Skarżącego. Na działce nr [...] znajdował się dom rodzinny, a obecny w/w odcinek działki nr [...] wraz z działkami nr [...] oraz [...], objętymi KW [...] stanowiły całość. Powyższy odcinek był zatem częścią działki nr [...]. Dopiero część działki nr [...] w odcinku rozpoczynającym się od działki nr. [...] była utrzymywana przez Gminę, zatem zgodnie z powyższym, tylko ta część mogłaby być przedmiotem decyzji Wojewody. Z uwagi na nieuregulowany stan prawny działki nr [...], skarżący nie miał możliwości przedłożenia dokumentu potwierdzającego własność w/w działki, jednakże nie przeczy to temu iż był jej posiadaczem w rozumieniu art. 336 k.c.

Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia tak zakreślonego sporu pozostaje zatem ustalenie czy w świetle art. 28 k.p.a. skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Wojewody Małopolskiego z 26 stycznia 2021 r., wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania w tym trybie może bowiem wystąpić jedynie uprawniony podmiot.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub z obowiązkiem wynikającymi z konkretnego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. stronami postępowania mogącymi skutecznie wszcząć postępowanie nadzorcze są osoby biorące udział w postępowaniu zwykłym o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Takimi osobami są wskazane wyżej podmioty publicznoprawne (wnioskujące o wydanie tego typu decyzji stwierdzającej nabycie mienia) oraz właściciel nieruchomości (jeżeli nieruchomość, której sprawa dotyczy miała uregulowany stan prawny). Drugą kategorią podmiotów mogących skutecznie zainicjować postępowanie nieważnościowe, o którym mowa wyżej, są inne osoby, które wykażą swój tytuł prawny (prawo własności) do nieruchomości będącej przedmiotem stwierdzenia poprzez wydanie decyzji nabycia mienia przez podmiot publicznoprawny. W sprawach, które dotyczyły nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, osobami inicjującymi postępowanie nieważnościowe są zazwyczaj właściciele tych nieruchomości lub ich następcy prawni, którzy nie brali udziału w postępowaniu zwykłym, lecz składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie mienia są w stanie przedstawić dokument urzędowy, czy sądowy (np. ostateczną decyzję administracyjną, umowę cywilnoprawną, prawomocne orzeczenie sądowe), z którego wynika, że te osoby są właścicielami nieruchomości lub ich następcami prawnymi i w związku z tym mają interes prawny w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie przez podmiot publicznoprawny nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że w dacie 31 grudnia 1998 r. był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], czy też że właścicielem tej nieruchomości był jego poprzednik prawny. Nie wykazał aby posiadał jakikolwiek inny tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Wskazywane przez autora skargi kasacyjnej posiadanie nieruchomości jest stanem faktycznym znajdującym umocowanie w art. 336 Kodeksu cywilnego, a nie tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, stąd nie mogło skutkować przyznaniem skarżącemu przymiotu strony. Dla oceny interesu prawnego skarżącego nie mają więc znaczenia podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne dotyczące korzystania z tej nieruchomości. Również okoliczność, że skarżący jest właścicielem działek nr [...] i [...], graniczących z działką nr [...], nie świadczy o posiadaniu przez niego interesu prawnego w tej sprawie.

Należy podkreślić, że ani organ prowadzący administracyjne postępowanie nieważnościowe, ani sąd administracyjny nie mają kompetencji do rozstrzygania sporu własnościowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Do kompetencji organu nadzoru należy wyjaśnienie, czy wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji wylegitymował się dokumentem potwierdzającym w sposób jednoznaczny jego tytuł prawny do mienia, którego dotyczy kwestionowana decyzja (np. ostateczną decyzją administracyjną, umową cywilnoprawną, prawomocnym orzeczeniem sądowym), a jeżeli tak, to ocena legalności kwestionowanej decyzji w aspekcie przesłanek i reguł wynikających z przepisów art. 156-158 k.p.a. Postępowanie administracyjne nieważnościowe nie może zastąpić właściwego postępowania sądowego w ramach którego rozstrzygnięty zostałby spór cywilny o tytuł własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Dlatego też twierdzenia skarżącego, iż odcinek działki nr [...], przebiegający wzdłuż działki nr [...], był drogą polną należącą do poprzedników prawnych skarżącego i wraz z działkami [...] oraz [...] stanowił jedną całość, niepoparte żadnymi dokumentami potwierdzającymi taki stan prawny, nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia, że skarżący - bądź wcześniej jego poprzednik prawny - był właścicielem gruntu oznaczonego jako działka [...]. Także przedłożony przez skarżącego odpis protokołu z rozprawy apelacyjnej przeprowadzonej 23 sierpnia 1996 r. przed Sądem Wojewódzkim w N. II Wydziałem Karnym, zawierający zeznanie świadka T. J., nie stanowi dowodu na okoliczność, że wskazanym fragment działki nr [...] stanowił własność poprzedników prawnych skarżącego. Brak uregulowania przez skarżącego (jego poprzednika prawnego) we właściwym czasie stanu prawnego działki nr [...] poprzez przeprowadzenie stosownego postępowania przed sądem powszechnym nie może być usunięty poprzez wykorzystanie do tego celu trybu stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy. Sprawy sądowe, w toku których następuje rozstrzygnięcie cywilnego sporu o własność nieruchomości oraz sprawy administracyjne, w toku których badana jest legalność decyzji administracyjnych regulujących stosunki własnościowe są sprawami odrębnymi, mają inny charakter i przedmiot postępowania.

Wobec tego uznać należy, że brak przedłożenia przez skarżącego dokumentów potwierdzających istnienie praw rzeczowych do działki nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. uniemożliwia dowodzenie, że ma on interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji Wojewody Małopolskiego z 26 stycznia 2021 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę K., prawa własności wskazanej nieruchomości. Brak interesu prawnego był w niniejszym przypadku oczywisty i nie wymagał dalszego badania w toku postępowania nadzwyczajnego, a zatem organ administracji publicznej prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że badanie w trybie art. 61a k.p.a. dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma charakteru oceny merytorycznej. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Dlatego chybiona jest argumentacja skargi kasacyjnej zarzucająca Sądowi I instancji, brak merytorycznego rozpoznania sprawy, w szczególności podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 26 stycznia 2021 r.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty naruszenia - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 336 k.c., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1, art. 157 § 1 oraz art. 28 k.p.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., - art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.

Jako chybiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa komu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. W analizowanym przypadku Sąd Wojewódzki nie kwestionował uprawnień S. S. do wniesienia skargi na postanowienie z 16 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 26 stycznia 2021 r. Skarga jako pochodząca od uprawnionego podmiotu została rozpoznana merytorycznie, tj. Sąd I instancji zgodnie z kompetencjami dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia uznając, że jest ono zgodne z prawem. W tej sytuacji niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji uznał interes prawny skarżącego do wniesienia skargi. Natomiast czym innym jest już sama ocena Sądu Wojewódzkiego zaskarżonego postanowienia i uznanie, że skarżący nie miał interesu prawnego do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. Kwestie te zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny zbadane i omówione w ramach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a.