Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa ; III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

"S." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej jako: "skarżąca" albo "wnioskodawczyni") złożyła do Zarządu Województwa L. za pośrednictwem systemu informatycznego LSI2014 wniosek o udzielenie dofinansowania na realizację projektu "Zmiana sposobu użytkowania zdegradowanych budynków i ich otoczenia zlokalizowanych w miejscowości W. C. (obręb M. K.) na ośrodek rehabilitacyjno-leczniczy". Wniosek został złożony w ramach konkursu [...] dla Działania 13.4 Rewitalizacja obszarów wiejskich Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. Spółka "S." została poinformowana przez Instytucję Zarządzającą RPO WL, że wniosek o dofinansowanie, po przeprowadzeniu oceny formalnej przez Komisję Oceny Projektów (dalej jako: "KOP"), został oceniony negatywnie.

Uzasadniając informację o negatywnej ocenie projektu organ wskazał, że skarżąca nie spełniła kryterium formalnego poprawności: "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych. Pismem z dnia [...] września 2018 r. skarżąca została wezwana do złożenia wyjaśnień i uzupełnień oraz poprawek we wniosku w terminie 10 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem negatywnej oceny projektu. Wezwanie dotyczyło m.in. załączenia zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego oraz wykonaniu elementów małej architektury na działce oznaczonej nr 238 wraz z potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia bez wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany oraz potwierdzonym opisem technicznym zamierzenia budowlanego. Jeżeli poszczególne zadania inwestycyjne nie wymagają uzyskania zezwolenia, należało załączyć stanowisko organu architektoniczno-budowlanego w przedmiotowej kwestii.

Ponadto wnioskodawca został wezwany do załączenia opisu przedsięwzięcia na podstawie którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) wydał zaświadczenie załączone do wniosku aplikacyjnego w celu weryfikacji zgodności zakresu rzeczowego z wnioskiem o dofinansowanie (np. elementy zagospodarowania terenu). W przypadku, gdy właściwy organ analizował węższy zakres inwestycji, niż zadania objęte wnioskom aplikacyjnym, należało załączyć zaświadczenie na pełny zakres inwestycji objętej wnioskiem o dofinasowanie i zezwolenie na realizację inwestycji z wymogami OOŚ.

W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca złożyła pakiet z uzupełnieniami (ID144879). Dodatkowo w piśmie z dnia [...] października 2018 r. wskazała, że dołączyła wymagane zgłoszenia robót budowlanych oraz wniosek o wydanie deklaracji organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 z dnia [...] października 2017 r. wraz z opisem całego przedsięwzięcia.

Na podstawie złożonej dokumentacji Komisja Oceny Projektów uznała, że skarżąca nie przedstawiła zgłoszenia i potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia montażu małej architektury, a w przypadku braku takiego obowiązku, nie załączyła stanowiska organu architektoniczno-budowlanego w sprawie wymogu uzyskania zezwolenia na montaż małej architektury w ramach zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o dofinansowanie. Wnioskodawczyni nie dokonała również uzupełnienia wniosku w zakresie przedstawienia opisu przedsięwzięcia na podstawie którego RDOŚ wydał zaświadczenie załączone do wniosku aplikacyjnego, a w przypadku gdyby organ ten analizował węższy zakres inwestycji niż objęty wnioskiem, zaświadczenia RDOŚ obejmującego ten sam zakres rzeczowy co wniosek aplikacyjny.

Od negatywnej oceny projektu skarżąca w dniu [...] grudnia 2018 r. złożyła protest zarzucając naruszenie przepisów art. 37 ust. 5 w zw. z art. 50a ustawy wdrożeniowej oraz naruszenia zasady rzetelności, statuowanej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wnioskodawczyni nie zgadzała się z argumentacją Komisji Oceny Projektów dotyczącą złożenia przy wniosku "stanowiska organu architektoniczno-budowlanego" w sprawie wymogu uzyskania zezwolenia na montaż elementów małej architektury. Kwestia ta nie powinna stanowić podstawy negatywnej oceny, skoro z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, iż elementy małej architektury, montowane na terenie prywatnym, nie wymagają zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Wymagane przez IZ RPO WL "stanowisko organu architektoniczno-budowlanego" nie jest znane krajowemu porządkowi prawnemu. Zdaniem Spółki "S." złożona w ramach poprawy wniosku, Deklaracja organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów sieci Natura 2000 spełniała warunki ustanowione w Regulaminie konkursu. Protest zarzucał również, że w toku oceny doszło do przyjęcia przez IZ RPO WL rozszerzającej wykładni wymagań co do treści Deklaracji Natura 2000 oraz nie uwzględniono przepisów, na podstawie których Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. wydał dokument, zakwestionowany przez Instytucję.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] Zarząd Województwa L. nie uwzględnił wniesionego protestu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że zarzuty protestu nie mogły zostać uwzględnione. Wskazał, że protest niezasadnie zarzucał naruszenie art. 50a ustawy wdrożeniowej wprowadzonego na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1475, dalej jako ustawa zmieniająca). Przepis ten obowiązuje od dnia 2 września 2017 r., natomiast konkurs w którym uczestniczyła skarżąca, został ogłoszony na podstawie uchwały Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr CCX/4154/17 w sprawie ogłoszenia oraz zatwierdzenia Regulaminu konkursu nr RPLU.13.04.00-IZ.00-06-001/17 na realizację projektów w ramach Osi Priorytetowej 13 Infrastruktura Społeczna, Działania 13.4 Rewitalizacja obszarów wiejskich Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020. Stosownie więc do treści art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej, który stanowi, że "Do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe", przepis art. 50a nie miał zastosowania do oceny projektu Wnioskodawcy.

Ponadto, IZ RPO WL wskazywało na postanowienia zawarte w punkcie 4 Załącznika nr 4 do Regulaminu Konkursu zgodnie z którymi, wnioskodawca wraz z wnioskiem o dofinansowanie zobowiązany był złożyć zezwolenie na realizację inwestycji. Pod pojęciem zezwolenia na realizację inwestycji należy rozumieć przede wszystkim pozwolenie na budowę (nie starsze niż trzy lata). Zastrzeżono, że dokumenty muszą być aktualne, chyba że prace budowlane zostały już rozpoczęte. W takim przypadku należało dodatkowo dołączyć kopię pierwszej strony dziennika budowy oraz kopię strony z pierwszym i ostatnim wpisem w dzienniku budowy, a także strony z wpisami potwierdzającymi, że prace nie zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. Nie wszystkie roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku przedsięwzięcia, dla którego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych, należało dołączyć stanowisko organu architektoniczno-budowlanego w przedmiotowej kwestii. Wymaganie przedstawienia stanowiska przez organ architektoniczno-budowlanego stosowane było w konkursach organizowanych przez Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego od 2015 roku i stało się praktyką stosowaną przez tą instytucję. Stanowisko takie może przybrać zróżnicowaną formę prawną w szczególności może być to zaświadczenie, czy też opinia, jak również stanowisko wyrażone w treści decyzji administracyjnej dotyczącej procesu budowlanego. Sama zaś potrzeba uzyskania takiego stanowiska i jego przedłożenia w toku Konkursu ma na celu realizację zasady przejrzystości, rzetelności oraz bezstronności. Instytucja Organizująca Konkurs nie jest wyspecjalizowanym organem architektoniczno-budowlanym, zaś w polskim porządku prawnym ocenę charakteru inwestycji od strony wymogów prawa budowlanego przekazano właśnie do właściwości tych organów.

Bezspornie wnioskująca spółka wymaganego dokumentu nie przedłożyła - nie przedłożyła ani zgłoszenia dotyczącego obiektów małej architektury, ani też stanowiska właściwego organu.

IZ RPO WL odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy o braku obowiązku dokonania zgłoszenia "małej architektury", uznała iż jest to własna ocena wnioskodawczyni w tym przedmiocie, nie zastąpi ona postanowień nałożonych Regulaminem konkursu na wszystkich jego uczestników. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawa budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz.1202 z późn. zm., dalej jako: "ustawa pr. bud.") zgłoszenia wymaga m. in. "budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych". Zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie złożonym przez "S." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością organ nie ma jakichkolwiek wątpliwości, iż projekt jest przedsięwzięciem o charakterze publicznym - skierowanym do nieoznaczonego kręgu osób, ukierunkowanym na zapewnienie jak najszerszego dostępu do infrastruktury projektu, mającym za zadanie poprawić jakość przestrzeni publicznej. Zatem w ocenie IZ RPO WL budowa spornych obiektów małej architektury będzie budową w miejscu publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy pr. bud.

W Załączniku nr 4 pkt. 2 lit. b Regulaminu Konkursu określono dla wnioskujących o dofinansowanie, obowiązek złożenia załącznika w postaci zaświadczenia organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów sieci Natura 2000. Regulamin określał wymagania jakie musiało spełniać to zaświadczenie. Według IZ RPO WL deklaracja złożona przez wnioskodawcę zawierała zakres przedsięwzięcia ujęty w zaświadczeniu węższy, niż zakres wniosku o dofinansowanie pomimo, że zakresy te powinny być zgodne ze sobą. Wnioskodawczyni we wniosku skierowanym do RDOŚ o wydanie zaświadczenia nie wyszczególniła części elementów przedmiotowych przedsięwzięcia, zamiast tego posłużyła się formułą otwartą (m.in.). Taki sposób opisu przedsięwzięcia objętego wnioskiem o pomoc mogło mieć wpływ na ostateczną konkluzję organu wydającego zaświadczenie co do możliwego wpływu tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Spółka nie wykazała, że RDOŚ objął wydanym zaświadczeniem cały zakres rzeczowy przedsięwzięcia pomimo wystosowania do niej wezwania z dnia [...] września 2018 r. Oceny organu nie zmieniły podniesione w piśmie zarzuty kierowane przeciwko sposobowi uzasadnienia informacji o negatywnej ocenie projektu. IZ RPO WL w treści informacji z dnia [...] listopada 2018 r. wyjaśniła jakimi motywami kierował się organ oraz którym pytaniom szczegółowym w ramach kryterium formalnego poprawności złożony przez wnioskodawczynię wniosek nie odpowiadał.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie protestu skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o jej uwzględnienie i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ RPO WL.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu protestu, skarżąca zarzucała:

1) Naruszenie art. 37 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, polegające na nieprawidłowej ocenie projektu oraz nietrafnym przyjęciu, iż dokumenty złożone przez Skarżącą uzasadniały negatywną ocenę projektu w świetle kryterium formalnego: ,,Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych". Oceniając projekt organ dokonał rozszerzającej wykładni postanowień Regulaminu konkursu, by uzasadnić podstawy negatywnej oceny oraz negatywnego rozstrzygnięcia protestu.

2) Naruszenie art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt. 4 i 5, polegające na odstąpieniu od rozpatrzenia zarzutów protestu, dotyczących spełniania przez Projekt wnioskującej Spółki pytań cząstkowych nr 6, 7 i 8, objętych opisem spornego kryterium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, dalej jako "ustawa wdrożeniowa" lub "ustawa").

W niniejszej sprawie kontroli sądowej zostało poddane rozstrzygnięcie protestu dokonane przez Zarząd Województwa L. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], dalej jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego 2014-2020 (dalej: IZ RPO WL).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p., w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1.

Z unormowania art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika obowiązek przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Właściwa instytucja może wymagać złożenia przez wnioskodawcę oświadczeń niezbędnych do: 1) przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania lub 2) zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu (art. 37 ust. 3a ustawy). Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 5 ustawy, właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów.

Podstawą przeprowadzenia konkursu stanowi regulamin (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W regulaminie właściwa instytucja określa m.in. przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu (art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy), kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy), a także zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy). Treść regulaminu, a także wszystkie jego zmiany właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu (art. 41 ust. 5 ustawy). Przystępując do konkursu wnioskodawca godzi się na wymagania i warunki określone systemem realizacji danego programu, przy zastrzeżeniu, że warunki te muszą być podane do wiadomości wszystkim potencjalnym wnioskodawcom i nie mogą być sprzeczne z aktami normatywnymi wyższego stopnia, w tym przede wszystkim regulacjami prawa unijnego oraz ustawą wdrożeniową.

Przytoczone powyżej unormowania świadczą, że ocena projektów jest dokonywana w oparciu o publicznie dostępną dokumentację konkursową, stanowiącą również podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem oceny projektu przez właściwą instytucję.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadzała się do kwestii, czy Instytucja Zarządzająca dokonała prawidłowej oceny projektu pod kątem spełnienia kryterium formalnego poprawności "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/Zasady wyboru projektów dofinansowania w trybie pozakonkursowym RPO WL na lata 2014-2020" opisanego w Załączniku nr 6 do Regulaminu, po zastosowaniu min. Następujących pytań cząstkowych nr:

- 6. "Czy przedłożone dokumenty są zgodne z obowiązującymi wytycznymi ?",

- 7. "Czy informacje zawarte we wniosku oraz przedłożonych dokumentach są spójne i poprawne ?",

- 8. "Czy dokumenty składające się na zezwolenie na realizację inwestycji są zgodne z wymogami OOŚ? tj.

a) w przypadku, gdy przedłożono pełną dokumentację i zezwolenie na realizację inwestycji – czy przedłożona dokumentacja i zezwolenie na realizację inwestycji są zgodne z wymogami OOŚ? lub

b) w przypadku, gdy na etapie składania wniosku o dofinansowanie nie przedłożono pełnej dokumentacji technicznej i zezwolenia na realizację inwestycji (pozwolenia na budowę) – czy dokumentacja środowiskowa przedłożona wraz z wnioskiem o dofinansowanie jest zgodna z wymogami OOŚ oraz czy do wniosku o dofinansowanie dołączono zobowiązanie do przedłożenia pełnej dokumentacji technicznej i zezwolenia na realizację inwestycji (pozwolenia na budowę) zgodnych z wymogami OOŚ:

- przed podpisaniem umowy o dofinansowanie (dotyczy wyłącznie konkursów ogłaszanych w 2015 r.)?

- przed złożeniem pierwszego wniosku o płatność (dotyczy wyłącznie projektów realizowanych w trybie pozakonkursowym określonych w dokumentach zatwierdzonych przez KE tj.: e-geodezji, dróg wojewódzkich, zakupu taboru kolejowego, RIPOK, DSK oraz projektów realizowanych w formule ZIT/SIT)?

Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia organu w pierwszej kolejności omówienia wymagają zasady odnoszące się do procedury oceny i wyboru projektu zawarte w Regulaminie konkursu nr RPLU.13.04.00-IZ.00-06-001/17 stanowiącym Załącznik nr 3 do uchwały Nr CCX/4154/17 Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 29 sierpnia 2018 r. Zostały one uregulowane w Rozdziale VI. Procedura oceny i wyboru projektu, w pkt od 6.1. (zasady ogólne) poprzez pkt 6.1.1. (weryfikacja warunków formalnych i oczywistych omyłek) do pkt 6.1.2. (ocena formalna). Z pkt. 6.1. Zasady ogólne pkt 2 Regulaminu wynika, że prace w Komisji Oceny Projektów przebiegają w następujących po sobie etapach: pierwszym, w którym następuje ocena spełnienia przez projekt kryteriów formalnych (dostępu, specyficznych i poprawności) i drugim, w którym ocenia się spełnienie przez projekt kryteriów merytorycznych.

W ramach oceny formalnej projekt podlega ocenie pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów (pkt 6.1.2. ppkt 1 Regulaminu). Ocena formalna jest przeprowadzana metodą zerojedynkową na podstawie kryteriów oceny formalnej projektów określonych w Załączniku nr 6 do Regulaminu (pkt 6.1.2 ppkt 4 regulaminu). Do kryteriów formalnych, w myśl pkt. 6.1.2. ppkt 5 Regulaminu należą kryteria: dostępu, specyficzne i poprawności. Kryteria formalne specyficzne i kryterium formalne poprawności są kryteriami obligatoryjnymi, których spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Kryteria muszą być spełnione bezwarunkowo, ale ich niespełnienie nie powoduje od razu negatywnej oceny wniosku. W trakcie oceny wnioskodawca może zostać wezwany przez IOK do uzupełnienia/poprawy lub złożenia wyjaśnień do wniosku przy czym zakres uzupełnienia/poprawy wniosku w odniesieniu do danego kryterium wskazywany jest przez IOK (pkt 6.1.2 ppkt 10 Regulaminu). Ocena projektu na poziomie NIE w odniesieniu do któregokolwiek kryterium formalnego specyficznego lub kryterium poprawności skutkuje skierowaniem wniosku do jednorazowego uzupełnienia/poprawy lub złożenia wyjaśnień (pkt. 6.1.2. ppkt. 11b Regulaminu). W takim przypadku, IOK kieruje za pośrednictwem LSI2014 do wnioskodawcy wezwanie do uzupełnienia/poprawy dokumentów ze wskazaniem terminu, w jakim należy go wykonać. Na wykonanie wezwania wnioskodawca ma 10 dni roboczych, liczonych od dnia następnego po dniu wysłania wezwania (pkt. 6.1.2. ppkt 12 Regulaminu). Niedokonanie przez wnioskodawcę wszystkich uzupełnień/poprawek wskazanych w wezwaniu, o którym mowa w pkt 12, dokonanie nieprawidłowych uzupełnień/poprawek, niezłożenie wyjaśnień lub złożenie wyjaśnień niedostatecznych (tj. takich, których treść nie pozwala uznać kryteriów za spełnione) stanowi podstawę negatywnej oceny projektu (pkt. 6.1.2. ppkt 15 Regulaminu).

Zgodnie z powyższymi uregulowaniami Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) pismem z dnia [...] września 2018 r. wezwała wnioskodawcę na etapie oceny formalnej projektu do złożenia stosownych wyjaśnień i uzupełnienia/poprawy wniosku. Wnioskodawca został zobowiązany do załączenia, po pierwsze: "zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego oraz wykonaniu elementów małej architektury na działce nr 238 wraz z potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia bez wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany oraz potwierdzonym opisem technicznym zamierzenia budowlanego. Podniesiono jednocześnie że "jeżeli poszczególne zadania inwestycyjne nie wymagają zezwolenia, należy załączyć stanowisko organu architektoniczno-budowlanego z uzasadnieniem dotyczące określonego zakresu robót". Po drugie, KOP w wezwaniu zawarł uwagi dotyczące Załącznika 2b - zaświadczenia organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów sieci Natura 2000. Oceniający wezwali Wnioskodawcę do załączenia opisu przedsięwzięcia, na podstawie którego RDOŚ wydał zaświadczenie załączone do wniosku aplikacyjnego - w deklarowanym celu sprawdzenia zgodności zakresu rzeczowego powołanego w opisie przedsięwzięcia z wnioskiem o dofinansowanie.

Dnia [...] października 2018 r. wnioskodawczyni przedstawiła poprawiony wniosek o dofinansowanie.

Wniosek skarżącej Spółki uzyskał jednak negatywną ocenę z uwagi na niespełnienie wskazanego wyżej kryterium formalnego poprawności "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/Zasady wyboru projektów dofinansowania w trybie pozakonkursowym RPO WL na lata 2014-2020".

Negatywna ocena projektu, a następnie uznanie protestu za niezasadny było - zdaniem Sądu - co najmniej przedwczesne. W świetle dokumentacji konkursowej brak było bowiem podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że projekt nie spełnia powyżej przytoczonego kryterium formalnego poprawności.

W załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu Lista wymaganych załączników do wniosku o dofinansowanie projektu dla Działania 13.4 Rewitalizacja obszarów wiejskich w pkt 4 wskazano, że do dokumentów koniecznych zalicza się m.in. zezwolenie na realizację inwestycji. W Instrukcji wypełniania załączników stanowiącej Załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu w pkt 4 zostało opisane co należy rozumieć pod pojęciem zezwolenia na realizację inwestycji, a także warunki, jakie muszą spełniać przedstawione w tym zakresie dokumenty. Podano, że dla projektów infrastrukturalnych wnioskodawca zobowiązany jest do dołączenia dokumentu stanowiącego zezwolenie na realizację pełnego zakresu rzeczowego inwestycji tj. na podstawie którego może rozpocząć prace budowlane. Organ wskazał, że mogą to być w szczególności: decyzja o pozwoleniu na budowę, zgłoszenie wykonania robót budowlanych (z pieczątką wpływu do właściwego organu), ZRID, decyzja konserwatora zabytków, decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzeń wodnych, dokument zatwierdzający projekt robót geologicznych. W instrukcji pouczono również, że przypadku przedsięwzięcia, dla którego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenie robót budowlanych, należy dołączyć stanowisko organu architektoniczno-budowlanego w przedmiotowej kwestii.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca do wniosku o dofinansowanie, złożonym w systemie LSI w dniu [...] października 2018 r., w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji wyjaśniła, iż dołączyła zezwolenia na realizację inwestycji dotyczące pełnego zakresu rzeczowego wniosku o dofinansowanie tj. pozwolenie na budowę. Przedmiotowe pozwolenie obejmowało montaż instalacji fotowoltaicznej, utwardzenie powierzchni i budowę parkingu. W proteście od negatywnej oceny projektu, skarżąca powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy prawo budowlane stwierdziła, że dla obiektów małej architektury nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo budowlane zgłoszenia wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych, natomiast jej obiekty usytuowane są na terenie prywatnym do którego dostęp będzie miała niewielka grupa osób.

Z tak prezentowanym stanowiskiem Zarząd Województwa L. nie zgodził się, powołując się na treści zawarte w projekcie skarżącej świadczące o budowie obiektów małej architektury w miejscu publicznym. IZ RPO WL rozwinęła swoją tezę uznając, że miejscem publicznym może być "miejsce" nie stanowiące własności publicznej jeżeli jest wykorzystywane "w celach ogólnospołecznych" oraz wskazując na projekt wnioskodawcy, który jest przedsięwzięciem o charakterze publicznym - skierowanym do nieoznaczonego kręgu osób, ukierunkowanym na zapewnienie jak najszerszego dostępu do infrastruktury projektu, mającym za zadanie poprawić jakość przestrzeni publicznej. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na niezłożenie na wezwanie KOP, stanowiska organu architektoniczno–budowlanego w powyższym przedmiocie. IZ RPO WL uważa pozostawienie otwartej formuły w zakresie formy "stanowiska organu architektoniczno-budowlanego" za uzasadnione ponieważ, stanowisko to może mieć zróżnicowaną formę prawną w szczególności może ono przybrać formę zaświadczenia, czy też opinii, jak również stanowiska wyrażonego w treści decyzji administracyjnej dotyczącej procesu budowlanego.

Z tak zaprezentowanym stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić ze względu na utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd zgodnie z którym ocena, czy dany obiekt stanowi "obiekt małej architektury" w rozumieniu art. 3 pkt 4 Pr. bud. wymaga odniesienia wielkości danego obiektu do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 213/16, LEX nr 194610). Zdaniem Sądu, dla oceny tej istotny jest również charakter i funkcja danego obiektu. Zgodnie treścią art. 30 ust. 1 pkt 4 Pr. budowlanego, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 342/17 (wyrok dostępny w Internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że: "Na rozbudowę obiektu małej architektury – śmietnika usytuowanego na działce będącej w wieczystym (współ-) użytkowaniu spółdzielni mieszkaniowej, która wykonuje wobec niej zarząd, nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego". Natomiast jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 marca 2018 r. (sygn. akt lI OSK 2373/17), rozróżnienie miejsca publicznego i prywatnego sprowadzać się będzie bowiem do sfery własności państwowej lub komunalnej oraz sposobu wykorzystania takiej działki w celach ogólnospołecznych.

Zgodzić się wypada ze skarżącą, że w sprawie niniejszej obiekt małej architektury nie będzie realizowany w miejscach publicznych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Organ dokonując oceny projektu w tym zakresie miał przede wszystkim na uwadze opis zawarty w treści wniosku o dofinansowanie, jak projekt będzie odnajdywał się w przestrzeni publicznej. Zdaniem Sądu jednak ocena w tym przypadku powinna być dokonana na podstawie przepisów prawa budowlanego. Ponadto w związku z powyższym skoro przepisy prawa budowlanego nie stawiają wymagań polegających na obowiązku uzyskania pozwolenia lub obowiązku zgłoszenia budowy pewnych obiektów, to nie znajduje uzasadnienia ustanowienie w Regulaminie wymogu uzyskania "stanowiska" w tej kwestii. Sąd zgadza się ze skarżącą, że zasady konkursu nie mogą bowiem być ustanawiane oraz stosowane w oderwaniu od przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Organy administracji publicznej działają w granicach wyznaczonych przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy tej ustawy oraz ustawy Prawo budowlane określają zamknięty katalog aktów administracyjnych, które mogą wydawać organy administracji publicznej oraz zamknięty katalog spraw, które mogą prowadzić, wydając określone prawem akty administracyjne. Dlatego nieuzasadniony jest pogląd IZ RPO WL, że wnioskodawcy mogą w ramach "stanowiska organu architektoniczno-budowlanego" przedstawić zaświadczenie czy też opinie lub stanowisko wyrażone w treści decyzji dotyczącej procesu budowlanego. Zawarty w Kodeksie postępowania administracyjnego art. 106 k.p.a. normuje zagadnienie proceduralne dotyczące wyrażania opinii lub zgody przez inny organ na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Przepis ten może być stosowany z mocy przepisów szczególnych. Postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania głównego, w którym dochodzi do wydania decyzji w sprawie. Z kolei wydawanie zaświadczeń uregulowane zostało w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres przedmiotowy tego postępowania przyjmuje postać dokumentu urzędowego, potwierdzającego określone fakty lub stan prawny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2527/17, wyjaśniono, że "przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku".

Przytoczone powyżej instytucje postępowania administracyjnego, wbrew stanowisku prezentowanemu przez IZ RPO WL wskazują, że przedmiotem zaświadczenia, a także opinii nie może być wykładnia prawa. Również organ nie uzasadnił w jakim trybie wnioskodawca mógłby domagać się zajęcia "stanowiska" przez organ architektoniczno-budowlany w przedmiocie obiektów małej architektury w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu strona nie posiada żadnych instrumentów prawnych by zmusić organ architektoniczno–budowlany do zajęcia i uzasadnienia "stanowiska" w sprawie objętej treścią pkt 4, Instrukcji wypełniania załączników.

Zasadne są również zarzuty skargi dotyczące drugiej z przyczyn, z powodu której projekt skarżącej spółki uzyskał ocenę negatywną.

W Regulaminie Konkursu RPO WL na lata 2014-2020 Oś Priorytetowa 13 – Rewitalizacja obszarów wiejskich, Konkurs nr RPLU.13.04.00-IZ.00-06-001/17, IZ zawarła zapis, zgodnie z którym w przypadku, gdy w wyniku oceny formalnej poprawności, we wniosku o dofinansowanie stwierdzone zostaną braki/uchybienia, wnioskodawca zostaje poinformowany pisemnie o zakresie wniesienia niezbędnych wyjaśnień, poprawek bądź uzupełnień. Wnioskodawca uzupełnia/poprawia/wyjaśnia tylko te elementy, które zostały wskazane w wezwaniu. Uzupełnienie lub poprawa wniosku lub złożenie wyjaśnień nie może prowadzić do istotnych modyfikacji wniosku. Jednocześnie Wnioskodawca jest informowany, że niedokonanie przez niego wszystkich wskazanych w piśmie uzupełnień/poprawek lub dokonanie nieprawidłowych uzupełnień/poprawek, niezłożenie wyjaśnień lub złożenie wyjaśnień niedostatecznych, (tj. takich, których treść nie pozwala uznać kryterium poprawności za spełnione), lub niezłożenie uzupełnionego/poprawionego wniosku w terminie 10 dni roboczych lub też dokonanie istotnej modyfikacji wniosku, jest podstawą negatywnej oceny projektu.

Przytoczony powyżej zapis Regulaminu zobowiązuje IZ do poinformowania wnioskodawcy na piśmie o zakresie niezbędnych poprawek lub uzupełnień, pod rygorem negatywnej oceny wniosku, natomiast wnioskodawcę do uzupełnienia lub poprawienia wniosku zgodnie z informacjami zawartymi w piśmie IZ. Powyższy przepis zawiera jasny, jednoznaczny i precyzyjny przekaz co do sposobu i trybu postępowania w sytuacji stwierdzenia uchybienia w zakresie kryterium formalnego poprawności. Regulacje Regulaminu nie przewidują prowadzenia negocjacji na temat stwierdzonej wątpliwości. W szczególności na tym etapie postępowania i w tym trybie IZ jest uprawniona do żądania wyjaśnień w związku z wątpliwościami jakie powstały po jej stronie przy rozpoznawaniu wniosku. Ponieważ określony tryb przewiduje możliwość tylko jednokrotnego zwrócenia się z informacją o stwierdzonych wątpliwościach, dlatego wezwanie do jego usunięcia powinno być w swej treści precyzyjne i jednoznaczne, winno z niego wynikać konkretnie w jakim zakresie wniosek powinien być poprawiony lub uzupełniony, nadto nie może zawierać sformułowań warunkowych.

Powyższych wymogów nie spełnia pismo IZ z dnia [...] września 2018 r. w punkcie 4, w zakresie dokumentu dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko –Załącznik 2b. Wnioskująca Spółka została wezwana do załączenia opisu przedsięwzięcia, na podstawie którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. (RDOŚ) wydał zaświadczenie załączone do wniosku aplikacyjnego (ID114770), w celu weryfikacji zgodności zakresu rzeczowego z - wnioskiem o dofinansowanie (np. elementy zagospodarowania terenu). W przypadku, gdy właściwy organ analizował węższy zakres inwestycji, niż zadania objęte wnioskom aplikacyjnym, należało załączyć zaświadczenie na pełny zakres inwestycji objętej wnioskiem o dofinansowanie.

W wezwaniu tym po raz pierwszy organ doprecyzował jak należy rozumieć pkt. 2 lit. b Załącznika nr 4 w zakresie sformułowania "zakres/tytuł przedsięwzięcia" przyjmując, ze wymagania dotyczą zakresu rzeczowego przedsięwzięcia i pełnego zakresu projektowanej inwestycji. Gdyby treść tego punktu załącznika nie pozostawiała możliwości interpretacyjnych, organ inaczej sformułowałby wezwanie skierowane do strony w tym przedmiocie. Na dodatek, nie wyjaśniono stronie jakie wątpliwości wystąpiły ze strony organu przy odczytywaniu złożonej Deklaracji RDOŚ z dnia [...] października 2017 r.

Do pisma z dnia [...] października 2018 r. skarżąca dołączyła treść wniosku z którym wystąpiła do RDOŚ o wydanie deklaracji organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000.

IZ RPO WL uznała zakres opisanego przez wnioskodawczynię przedsięwzięcia, jako nie uwzględniający całości projektu gdyż nie zawierał robót budowlanych dotyczących - utwardzenia terenu, parkingu oraz budynków gospodarczych objętych wnioskiem o dofinansowanie. Dla oceniających oznaczało to, że wnioskodawca nie przedstawił we wniosku o wydanie deklaracji przez RDOŚ pełnego zakresu rzeczowego wniosku aplikacyjnego, w związku z tym wystąpiła niespójność załączonych dokumentów z zakresem rzeczowym wniosku o dofinansowanie oraz niezgodność z załącznikiem nr 4 do Regulaminu konkursu.

W tym przedmiocie Sąd zgadza się z tezą przedstawioną w skardze, że Załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu (punkt 2b) formułuje warunek wobec Deklaracji Natura 2000 w sposób niezmiernie ogólny. Treść tego Załącznika jest następująca "Zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów sieci Natura 2000 powinno wskazywać tytuł/zakres przedsięwzięcia zgodny z tytułem i zakresem wniosku o dofinansowanie, a także informację, że dany projekt nie będzie wywierał negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 ze względu na: (...)."

Zgodnie z definicją zamieszczoną w encyklopedii internetowej "Wikipedia" - "zakres" to słowo, które może oznaczać pole, sferę, dziedzinę pracy, działania (działalności), aktywności jakiegoś narzędzia, przyrządu albo określony zbiór obowiązków i odpowiedzialności danej osoby.

Natomiast słowo tytuł – wyraz identyfikujący i nazywający dokument. Także słowo, wyrażenie lub grupa znaków tworzących nazwę zasobu lub dzieła, które zawiera.

Tytuł spełnia rolę identyfikacyjną, odróżniającą i porządkującą, i w związku z tym powinien być unikatowy, a często niesie z sobą również dodatkowe informacje w zależności od roli, jaką utwór spełnia: np. może przyciągać uwagę odbiorcy, informować o prezentowanej treści lub nawet wprowadzać w jej nastrój.

Dopiero na etapie negatywnej oceny projektu i rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu protestu pojawiło się sformułowanie "pełny zakres rzeczowy projektu", który według IZ RPO WL należy rozumieć jako - obejmujący wszystkie elementy rzeczowe infrastruktury, które składają się na to przedsięwzięcie. Natomiast organ zupełnie pominął użyte w Regulaminie sformułowanie "tytuł" i jakie znaczenie mu nadał.

Zgodnie ze wskazanym wzorem identyfikującym użyte w regulaminie słowa, w treści wniosku do RDOŚ o wydanie zaświadczenia skarżąca umieściła między innymi informację na czym polega inwestycja oraz krótka jej charakterystykę oraz ramowy opis całego projektu.

Należy zwrócić uwagę, że zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów sieci Natura 2000 powinno zostać wypełnione zgodnie ze wzorem opracowanym przez organ odpowiedzialny za monitorowanie tych obszarów (zgodnie z dodatkiem 1 do załącznika II Rozporządzenia Wykonawczego Komisji UE 2015/207 z dnia 20 stycznia 2015 r. Dz. U. L 38/39 z dnia 13 lutego 2015 r.).

RDOŚ na mocy kompetencji przyznanych mu przez art. 27a ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.1614), uznał przedstawiony przez wnioskodawczynię zakres prac planowanych do wykonania za prawidłowy i wystarczający dla możliwości oceny planowanego przedsięwzięcia. W deklaracji z 24 października 2017 r. RDOŚ potwierdził, że przedsięwzięcie wnioskującej Spółki, ze względu na jego charakter, nie wywrze istotnego wpływu na obszar NATURA 2000. W treści deklaracji, umieścił stwierdzenie, że "Zakres robót nie wpłynie negatywnie na zachowanie integralności obszarów ani spójności sieci ze względu na małą ingerencję w środowisko oraz na małą skalę przedsięwzięcia". Stanowisko tego organu pozostaje w zgodzie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG siedliskowej oraz z orzecznictwem ETS w tym zakresie. Z przepisów tych wynika, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 dotyczy każdego przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, a które może na te obszary znacząco oddziaływać. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu przesłankami do takiego zakwalifikowania przedsięwzięcia są: cel przedsięwzięcia oraz jego charakter. Skarżąca w opisie przedsięwzięcia opisała zarówno cel jak i jego charakter. Potwierdzeniem, iż dla wydanej Deklaracji z dnia [...] października 2018 r. nie miał znaczenia szczegółowy opis rzeczowy przedsięwzięcia jak sugeruje organ, świadczy wydana dnia [...] grudnia 2018 r. przez RDOŚ kolejna Deklaracja organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000, znak [...], w której "w odniesieniu do projektu zlokalizowanego w miejscowości M. K., gmina R., podtrzymuje stanowisko zawarte w deklaracji organu znak: [...] z dna [...] października 2017 r. i oświadcza." Sąd uważa Deklarację RDOS z dnia [...] grudnia 2018 r. nie jako uzupełnienie wniosku o dofinansowanie, ale jako potwierdzenie pierwotnie złożonego dokumentu do wniosku gdyż nie zawiera ona nowych treści ani nie rozszerza dotychczas przekazanych danych.

W ocenie Sądu, wskazane powyżej wytyczne zawarte w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie posługują się niejasnymi, niejednoznacznymi sformułowaniami i tym samym naruszają postanowienia art. 37 ustawy wdrożeniowej zgodnie z którymi instytucja zarządzająca, powinna uwzględnić zasadę równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Wywołana nieprecyzyjnymi określeniami i wytycznymi dla wnioskodawców niepewność co do rozumienia istotnego dla oceny pojęcia tytuł/zakres projektu i związane z nią ryzyko niewłaściwego wypełnienia wniosku nie mogą obciążać wnioskodawców. Wymagania zaś zawarte w Regulaminie Konkursu co do przedstawienia stanowiska organu architektoniczno–budowlanego nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa, a jeżeli organ uznał za zasadne umieszczenie takiego sformułowania w Regulaminie konkursu powinien określić w dokumentacji konkursowej jakie nadaje znaczenie temu słowu, skoro w na podstawie przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przedsięwzięcia dokonuje się oceny formalnej wniosku według kryterium formalnego poprawności.

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem skarżącej znajdującym poparcie w orzecznictwie, że jeżeli użyte w treści kryteriów wyboru pojęcia dają przestrzeń do interpretacji, to stan taki stoi w sprzeczności z zasadą przejrzystości, gdyż reguły wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określające w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu, a standardom tym nie odpowiadają systemy realizacji, stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących lub na tyle nieostre, że właśnie ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Chodzi więc o to, aby nie pozostawiano żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im przedstawione.

Przeprowadzona przez Instytucję Zarządzającą ocena wniosku skarżącej Spółki w ramach ww. kryterium nie odpowiadała standardom wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, które wymagają precyzyjnego określenia procedur konkursowych, gdyż uczestnik konkursu nie może domyślać się bądź domniemywać ciążących na nim obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1925/17). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów zawarta w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia określa regulamin konkursu. Oznacza to, że kryteria wyboru projektów to inaczej warunki czy też wymogi stawiane uczestnikom konkursu, od spełnienia których zależy ocena i ewentualny wybór projektów do dofinansowania. Zatem zasada rzetelności wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymaga także zastosowania jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów. W orzecznictwie za utrwalony należy uznać pogląd, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie dofinansowania, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny (por. wyroki NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zasadniczo z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej również wynika, że stosowane w postępowaniu konkursowym odpowiednie procedury wyboru oraz kryteria powinny być przejrzyste. Oznacza to, że standardom takim nie odpowiadają systemy realizacji programu stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla organów je stosujących lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady określone w art. 37 ust. 1 ww. ustawy. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że postanowienia tzw. dokumentacji konkursowej nie mogą być sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a także nie mogą podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości i rzetelności oraz zasadą równego dostępu do pomocy.

W konsekwencji zdaniem Sądu ocenę wniosku przeprowadzono w sposób naruszający ww. przepis i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny, gdyż pozbawiło wnioskodawczynię uprawnienia do ubiegania się o dofinansowanie. Nieprecyzyjny sposób określenia oceny kryterium formalnego poprawności stworzył zbyt szerokie pole do interpretacji załączonych załączników – zezwoleń na realizację inwestycji oraz dokumentu dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym doprowadziło do dowolnej oceny wniosku. Organ w Instrukcji wypełniania załączników zastosował własną metodologie rozumienia sformułowań użytych w złączniku nr 4, która nie była wskazana w żadnych przepisach regulujących zasady przeprowadzania konkursu, nade wszystko w regulaminie, który – jak już kilkakrotnie wskazano wyżej – wyznacza ramy prawne postępowania konkursowego, w którym osoby zgłaszające się powinny znaleźć informacje dotyczące powyżej wskazanych zagadnień.

Reasumując, WSA stwierdza, że wskutek nieprecyzyjnego określenia zasad wypełniania załączników doszło do naruszenia zawartych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasad przejrzystości i rzetelności, które to zasady mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1320/17).

Natomiast Sąd zgadza się z wypowiedzią IZ RPO WL o nienaruszeniu przez nią art. 50a ustawy wdrożeniowej. Przepis ten obowiązuje od dnia 2 września 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw, natomiast konkurs w którym uczestniczyła skarżąca, został ogłoszony na podstawie uchwały Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr CCX/4154/17 w sprawie ogłoszenia oraz zatwierdzenia Regulaminu konkursu nr RPLU.13.04.00-IZ.00-06-001/17. Przepisy przechodnie wyraźnie stanowiły, że do konkursów rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, należy stosować przepisy dotychczasowe. Organy władzy publicznej, zgodnie z zasadą legalizmu, muszą działać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W konsekwencji norma art. 50a ustawy wdrożeniowej nie może stanowić - ani samodzielnie, ani w połączeniu z innymi przepisami - przedmiotu zarzutu protestu, czy też skargi.

Natomiast w pozostałym zakresie, ze wskazanych wyżej przyczyn ocena projektu złożonego przez skarżącą dokonana przez Zarząd Województwa L. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co skutkuje koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p.).

Ponownie rozpoznając sprawę IZ RPO WL ma obowiązek uwzględnić stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ocena powinna być odniesiona do konkretnych postanowień Regulaminu konkursu oraz jego załączników, w tym zawartej w załączniku nr 4 do Regulaminu Instrukcji wypełniania załączników do wniosku, a także do treści wniosku i jego załączników, oraz zawierać wyczerpujące uzasadnienie, obejmujące szczegółowe odniesienie się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p. orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania uzasadniają przepisy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) i w związku z art. 64 u.z.r.p.