Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym -skargę oddala-

Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego ( dalej: "GITD", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ( dalej: "WITD", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] nakładająca na E. sp. z o.o. z siedzibą w [....] ( dalej: "strona skarżąca") karę pieniężną w wysokości 10.000 (słownie: dziesięć tysięcy) złotych.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: podczas kontroli drogowej autobusu marki Irizar o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu 21 grudnia 2017 r., w K. na ulicy M., którym kierował J.P. w załodze z G. Z. i K. D. wykonując międzynarodowy transport drogowy osób - przewóz regularny na linii Polska - Włochy w imieniu przedsiębiorcy E. sp. z o.o. stwierdzono następujące uchybienia:

1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku- art 92 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej: "u.t.d.") w zw. z art 8 ust. 1 -4 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady ( EWG) nr 3821/85 i ( WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady ( EWG) nr 3820/85 ( Dz.Urz. nr L 102/1 z kwietnia 2006 r.; dalej: "rozporządzenie nr 561/2006"), w zw. z lp. 5.2.1. oraz 5.2.2. załącznika nr 3 do u.t.d.

2. skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku- art. 92 a u.t.d., w zw. z art 8 ust. 6 i 9 rozporządzenia nr 561/2006, w zw. z lp. 5.4.1. ora 5.4.2. załącznika nr 3 do u.t.d.

3. wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących dni- art 92 a ust. 1 u.t.d. w zw. z art 32 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady ( EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzanie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego ( Dz.Urz. UE z 28 lutego 2014 r. nr L 60/1, dalej: "rozporządzenie nr 165/2014 ).

Z przedmiotowej kontroli sporządzono protokół nr [...] z dnia 21 grudnia 2017 r.

Organ II instancji podzielił w całości ustalenia i wnioski organu odwoławczego, dotyczące stwierdzonego stanu faktycznego a następnie zastosowanych na jego podstawie przepisów. Tak jak organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy egzoneracyjne, a to art 92 b i c u.t.d., jak również art 189 a i n. K.p.a., których zastosowanie wyłączają przepisy u.t.d., jako przepisy szczególne do K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

-obrazy art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przedłużenie terminu o okres jednego miesiąca czasu nie później niż do 30.06.2018 r. na złożenie szczegółowych wyjaśnień i umożliwienie odniesienia się do wszelkich twierdzeń stwierdzonych przez organ I instancji w protokole kontroli z dnia 21.12.2017 r. oraz w toku postępowania administracyjnego. 

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

-obrazy art. 7 K.p.a., 8 K.p.a., 9 K.p.a, 10 K.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się przez GITD przed wydaniem decyzji do pisma z dnia 12.05.2018 r. o przedłużeniu zakreślonego terminu do wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie, co w konsekwencji uniemożliwiło złożenie wniosków dowodowych oraz złożenia szczegółowych wyjaśnień w sprawie.

Na tych podstawach wniosła o:

-zmianę skarżonej decyzji GITD i decyzji jej poprzedzającej na jej korzyść poprzez umorzenie postępowania w sprawie,

-ewentualnie uchylenie skarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.

-na podstawie art. 96a K.p.a. wniosła o skierowanie sprawy do mediacji, złożony w tym zakresie wniosek uzasadniła potrzebą wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonaniem ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa,

-zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania następujących osób:

-K.D., jako osoby zarządzającej transportem,

-J.P. na okoliczność prawidłowego przeprowadzenie kontroli i stwierdzenia naruszeń podczas kontroli drogowej dnia 21.12.2017 r.,

-G.Z. na okoliczność prawidłowego przeprowadzenie kontroli i stwierdzenia naruszeń podczas kontroli drogowej dnia 21.12.2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przeprowadzone przez organy postępowanie jak również wywiedzione na jego podstawie wnioski odpowiadają przepisom prawa, w związku z czym Sąd nie mógł zarzucić braku legalności.

Prawidłowo zastosowano u.t.d., a nie przepisy art 189 a K.p.a. Ostatnio wymienione nie znajdują zastosowania w przypadku uregulowań szczególnych, a takimi są przepisu u.t.d. regulujące kary pieniężne w transporcie drogowym. Charakter regulacji u.t.d. wykluczał również możliwość zastosowania mediacji, o którą tak ubiegała się strona skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika.

Instytucja mediacji może mieć zastosowanie w sprawach, w których organ korzysta z władzy dyskrecjonalnej, pozostawionej uznaniu organu. W sytuacji gdy przepisy prawa przewidują wydanie decyzji stricte o charakterze związanym, a stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości, nie ma możliwości przeprowadzenia mediacji, skutkującej jak chce tego strona zawarciem ugody. Dotyczy to spraw, w których nie ma miejsca na dokonanie ustaleń w granicach obowiązującego prawa, lecz organ ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę w jeden określony sposób. ( tak Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Jaśkowska Małgorzata i Wróbel Andrzej w komentarzu do art 96 a K.p.a.)

Działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług w transporcie drogowym jest działalnością regulowaną, co oznacza, że zasady jej prowadzenia określają w sposób szczegółowy przepisy prawa krajowego, unijnego, jak też wydane na ich podstawie zezwolenia. W sposób kazuistyczny określają one zarówno zasady prawidłowego funkcjonowania podmiotów świadczących te usługi, wykaz naruszeń oraz wysokość kar pieniężnych. Wynika stąd związany charakter decyzji, stwierdzenie określonego przewinienia pociąga za sobą obowiązek, a nie możliwość, jak w przypadku decyzji uznaniowych, nałożenia określonej sankcji. Nie ma miejsca na luz decyzyjny, a co za tym idzie wykluczona jest mediacja.

W niniejszej spawie stwierdzone naruszenia dotyczyły: skrócenia dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku oraz naruszenia warunków wydanego zezwolenia.

Zgodnie z art 8 ust. 1-5 i 8 Rozporządzenia 561/2006 kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W każdym 24-godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca może wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24-godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku. Na zasadzie odstępstwa od przepisów ust. 2, w ciągu 30 godzin od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku, kierowca należący do kilkuosobowej załogi musi skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 9 godzin, przy czym zgodnie z art 4 lit. f rozporządzenia 561/2006 odpoczynek oznacza nieprzerwany okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem. Dzienny okres odpoczynku to zgodnie z art 4 g rozporządzenia 561/2006 dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim, czasem obejmuje "regularny dzienny okres odpoczynku" lub "skrócony dzienny okres odpoczynku". "Regularny dzienny okres odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin. Regularny dzienny okres odpoczynku można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny, a druga co najmniej 9 godzin. Z kolei "skrócony dzienny czas odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, ale krócej niż 11 godzin. Zgodnie natomiast z art 8 ust. 6 rozporządzenia 561/2006 w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku, lub jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Odpoczynek wykorzystywany jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku wykorzystuje się łącznie z innym okresem odpoczynku trwającym co najmniej 9 godzin. Przez "tydzień" art 4 rozporządzenia 561/2006 traktuje okres od godz. 00:00 w poniedziałek do 24:00 w niedzielę, "tygodniowy okres odpoczynku" tygodniowy okres, w którym kierowca może swobodne dysponować swoim czasem i obejmuje "regularny tygodniowy okres odpoczynku" lub "skrócony tygodniowy okres odpoczynku", przy czym "regularny tygodniowy okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający co najmniej 45 godzin, "skrócony tygodniowy okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający krócej niż 45 godziny, który można na warunkach określonych w art 8 ust. 6 skrócić do nie mniej niż 24 kolejnych godzin.

Z ustaleń organów wynikało, że w dniu 21 grudnia 2017 r. w K. został zatrzymany do kontroli autokar marki Irizar Scania nr rej. [...] prowadzony przez J.P., G.Z.i K.D. Ustalono także, że pojazdem tym wykonywano transport drogowy osób- przewóz regularny na linii Włochy – Polska. Wykonywanie transportu rozpoczęto o godz. :03;59 w miejscowości P. przez G.Z.i J.P., z którymi w autokarze przebywali również R. D.oraz K. K. Od tej godziny przyjęto, że rozpoczął się 30 godzinny okres rozliczeniowy, w którym kierowca załogi powinien wykorzystać 9 godzinny nieprzerwany odpoczynek. Tymczasem analiza wykresówek wykazała, że zarówno J.P. jak też G. Z. wykorzystali jedynie 34 minuty nieprzerwanego odpoczynku, od 02:15 do 02:41 16 grudnia 2017 r, skracając tym samym dzienny czas odpoczynku o 8 godzin i 26 minut. Kolejny 30 dniowy okres rozliczeniowy, ci sami kierowcy, rozpoczęli w dniu 17 grudnia 2017 r. o godz. 07:27, odbierając w tym okresie jedynie 26 minut odpoczynku w godz.: 12:05 r. do 12:39, 18 grudnia 2017 skracając jednoczenie odpoczynek o 8 godzin i 34 minuty. Kolejny 30 dniowy okres rozliczeniowy rozpoczął się dla tych kierowców dniu 20 grudnia 2017 r. o godz. 06:00. W tym z kolei okresie odebrano 26 minut nieprzerwanego odpoczynku, skracając okres odpoczynku 8 godzin i 34 minuty.

W dniu 18 grudnia 30 godzinny okres rozliczeniowy rozpoczęła K.D. o godzinie 16:43. Wykorzystany przez nią odpoczynek w godz.: 17:27 dnia 18 grudnia 2017 r. do 17:53 to 26 minut, co oznaczało, że także ona skróciła dzienny czas odpoczynku o 8 godzin i 34 minuty.

Okoliczności te nie budzą w ocenie Sądu żadnych wątpliwości. Wynikały zarówno z odczytu dołączonych od akt wykresówek, jak również z zeznań przesłuchanych na te okoliczności świadków. W zasadzie nie kwestionowała ich również strona skarżąca, która poza formułowaniem wniosków o umorzeniu postępowania czy przeprowadzenie postępowania mediacyjnego nie wskazywała dowodów przeciwnych, jak też nie formułowała wniosków, z których wynikałoby, że przeczy tym ustaleniom. Ustaleń tych nie podważa fakt, że część spośród kierowców przebywała w autokarze nie świadcząc usługi transportu. Prawidłowo wywodzi organ, że odbieranie odpoczynku w poruszającym się autobusie nie może być traktowane jako czas wolny do swobodnej dyspozycji kierowcy.

Wobec powyższego brak było również podstaw do zakwestionowania prawidłowości zastosowanych sankcji, stanowiących konsekwencje stwierdzonych naruszeń. Załącznik nr 3 do u.t.d. określa przypadki naruszenia zasad transportu drogowego, jak również sztywne kary w stosunku do każdego z wymienionych naruszeń. Wyczerpanie przesłanek określonego przewinienia nakłada na organ obowiązek wymierzenia kary bez możliwości miarkowania. Prawidłowo zastosowano zatem sankcję 100 zł z poz. 5.3.1 załącznika nr 3 za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz z poz. 5.3.2. - 200 zł za każdą następną rozpoczętą godzinę.

Dokonane przez organy ustalenia w zakresie skrócenia dziennego czasu odpoczynku miały następnie wpływ na dokonanie ustaleń w zakresie skrócenia tygodniowego 24 godzinnego okresu odpoczynku, który powinien zostać odebrany w stosunku do kierowców J.P.i G.Z.do dnia 21 grudnia 2017 r. godz. 03:59. Kierowcy odebrali 15 godzin i 52 minuty nieprzerwanego odpoczynku od godz. 16:35 16 grudnia 2017 r. do 07:27 17 grudnia 2017 r., co tak jak w przypadku poprzedniego przewinienia pociągało za sobą konieczność wymierzenia sankcji tym razem z poz., 5.4.1 i 5.4.2. za odpowiednio: skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny – 50 zł, za każdą następną 100 zł.

Nie budzi również zastrzeżeń Sądu stwierdzone przewinienie w postaci naruszenia warunków zezwolenia. Jak wykazały wyniki kontroli transport był wykonywany w środę. Tymczasem z dołączonego do akt i przedstawionego przez stronę skarżącą zezwolenia wypis nr 00001, D-1986 wynika, że skarżąca realizuje transport z częstotliwością: poniedziałek, wtorek, czwartek, piątek, niedziela. Naruszenie warunków udzielonego zezwolenia prowadziło do wymierzenia kary na podstawie art 20 ust. 1 u.t.d. w zw. z poz. 2.2.1 załącznika nr 3 do ustawy.

Sąd zgadza się także z ocenę organów, że w sprawie nie może być mowy o wyłączeniu odpowiedzialności przewoźnika na podstawie czy to art 92 b, czy i 92 c u.t.d. Prawidłowo akcentują organy, że sytuacja, w której pracodawca – K.D. - znajduje się w pojeździe, w którym dochodzi do stwierdzonych naruszeń oznacza, że akceptuje ona taki stan rzeczy i świadomie organizuje warunki pracy w sposób odbiegający od przyjętych norm dążąc do wykonania jak największej ilości przewozów w określonym czasie nie zapewniając wykonującym ten przewóz minimalnych warunków socjalnych.

W świetle powyższych okoliczności bezpodstawne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące nieprawidłowo dokonanych ustaleń, w tym braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego. Jak ocenił Sąd, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji i uzasadniał zajęte przez organy stanowisko. Strona skarżąca w toku postepowania nie przedstawiła dowodów przeczących tym ustaleniom. Jako bezzasadny należy ocenić zarzut nie przedłużenia przez organy terminu do przedstawienia dowodów pozwalających na obronę stanowiska strony skarżącej, bowiem również w skardze złożonej już po upływie wnioskowanego okresu, strona takich nie przedstawiła. Za takie, nie można natomiast uznać zawnioskowanych przez nią w skardze dowodów z przesłuchania K.D., G.Z.czy J.P.. Osoby te zostały już przesłuchane w toku postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu zeznania złożone bezpośrednio po zdarzeniu są bardziej wiarygodne niż zeznania, które miałyby zostać złożone przez te same osoby w późniejszym czasie. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeprowadzenie postępowania dowodowego jest wyjątkiem i co najwyżej sprowadzać się może do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów- art 106 § 3 P.p.s.a. Takiego strona skarżąca nie powołała.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 P.p.s.a.