Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szkoły do załatwienia wniosku P. N. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 lipca 2024 r. w zakresie jego pkt 1, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Dyrektora Szkoły na rzecz skarżącego P. N. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 7 listopada 2024 roku P. N. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły (dalej również: organ lub Dyrektor) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan faktyczny:

W dniu 25 lipca 2024 r. do Dyrektora wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony przez skarżącego za pośrednictwem systemu ePUAP.

Skarżący zwrócił się we wniosku o przekazanie kopii opinii prawnej Wydziału Prawnego Urzędu Miasta P. z dnia 22 stycznia 2024 r., o której Dyrektor wspominał w korespondencji z dnia 27 lutego 2024 r., będącej odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 stycznia 2024 r. Skarżący wniósł również o przedstawienie informacji dotyczącej wykształcenia nauczyciela – K. K. – według stanu na październik 2023 r. wraz z kopią dokumentu potwierdzającego to wykształcenie. Zaznaczył, że w odpowiedzi na jego poprzedni wniosek ta informacja była niejasna.

Dyrektor w dniu 6 sierpnia 2024 r. zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu na odpowiedź. Ostatecznie odpowiedź została nadana do skarżącego w dniu 20 września 2024 r. Dyrektor przedłożył skarżącemu zanonimizowane świadectwo ukończenia technikum i zanonimizowane świadectwo dojrzałości nauczyciela (K. K.). W zakresie udostępnienia opinii prawnej podał, że opinia ta stanowi dokument wewnętrzny, niepodlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Następnie skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając mu jednocześnie naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie;

- art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi obowiązek udzielenia odpowiedzi na wniosek w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Skarżący wniósł jednocześnie o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a także o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia wniosku w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 1 oraz pytanie nr 2 zawarte we wniosku z dnia 24 lipca 2024 r., nie później jednak niż w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ – będący reprezentowany przez r. M. – wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Dyrektora opinia prawna jest dokumentem wewnętrznym i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, zgodnie z którym nie stanowią informacji publicznej opinie, nawet te opracowane na zlecenie organu administracji publicznej, jeżeli nie dotyczą faktów, lecz ewentualnych zamierzeń organu

Zdaniem Dyrektora przesądzająca w sprawie jest okoliczność, że przedmiotowa opinia prawna nie dotyczyła oceny dokonanych przez organ działań lub przedłożonego w sposób oficjalny projektu, a polegała na zgromadzeniu pewnego zasobu wiedzy i dotyczyła rozważań odnośnie możliwych, przyszłych i niesprecyzowanych jeszcze co do kierunków działań Zespołu Szkół.

Kolejno wskazano, że w oparciu o bogate orzecznictwo sądów administracyjnych należy dojść do wniosku, że osoba, której wykształcenia dotyczył wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 24 lipca 2024 r. spełnia kryteria uznania za osobę pełniącą funkcję publiczną (osoba ta zatrudniona jest w Zespole Szkół jako specjalista na podstawie art. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe i ma wykształcenie średnie techniczne). Jednak ze względu na treść przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z którego wynika, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, nie można wywodzić, że dokumenty urzędowe objęte wnioskiem podlegać będą bezwarunkowemu i automatycznemu udostępnieniu. Mogą one bowiem zawierać dane dotyczące prywatności, niemające związku z pełnieniem tej funkcji. W takim przypadku dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej, jednak ich udostępnienie podlega wtedy ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też zasadnie – w ocenie Dyrektora – zanonimizowano dane osobowe nauczyciela.

Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV tutejszego Sądu z dnia 2 lutego 2025 r. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także brak efektywnych działań w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie.

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że istotną kwestią z punktu widzenia bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. Bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępniania informacji publicznych.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Technikum w Zespole Szkół im. [...] w P. jest publiczną szkołą, prowadzoną przez Miasto P., zgodnie z art. 2 pkt 2 lit.c i art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737). Dyrektor takiej szkoły jako organ władzy publicznej w związku z uprawnieniem do wydawania decyzji wobec uczniów oraz podmiot reprezentujący państwową jednostkę organizacyjną, stanowi niewątpliwie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 248/12, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Przepis ten zawiera jedynie przykładowy katalog, dlatego dla prawidłowego ustalenia zakresu znaczeniowego omawianego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Na podstawie wskazanych powyżej przepisów w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podkreśla się też, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA: z 30 października 2002 r., II SA 1956/02; z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11; z 27 marca 2012r., I OSK 155/12; z 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11). O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji.

Przy tak rozumianym pojęciu informacji publicznej nie ma podstaw, aby wyłączyć z jej definicji również opinie prawne, sporządzanie na zlecenie władz publicznych. Co prawda orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – co podkreślał również organ w odpowiedzi na skargę – zaznacza się, że nie wszystkie opinie czy ekspertyzy, sporządzone przez organ administracji publicznej bądź na zlecenie organów administracji publicznej, stanowią informację publiczną. Tytułem przykładu taką informacją publiczną nie będzie opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11).

W realiach niniejszej sprawy nie mamy jednak do czynienia z opinią prawną, która mogłaby wiązać się ewentualnym wszczęciem w przyszłości postępowania w sprawie cywilnej. Jak już wcześniej zostało to nadmienione, o zakwalifikowaniu opinii prawnej jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. decydować będzie jej treść oraz charakter. Zarówno skarżący, jak i organ nie uszczegółowiają czego konkretnie dotyczy przedmiotowa opinia prawna. Skarżący podnosi, że opinia powstała przed postępowaniem sądowym, jej celem było rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a sama sprawa zakończyła się już uprawomocnionym wyrokiem (zob. str. 3 skargi). Dyrektor utrzymuje natomiast, że opinia nie dotyczyła oceny dokonanych przez organ działań lub przedłożonego w sposób oficjalny projektu, a polegała na zgromadzeniu pewnego zasobu wiedzy i dotyczyła rozważań odnośnie możliwych, przyszłych i niesprecyzowanych jeszcze co do kierunków działań Zespołu Szkół (zob. str. 3 odpowiedzi na skargę). Z nadesłanej przez skarżącego repliki do odpowiedzi na skargę (k. 70-75 akt sądowych) można wywnioskować także, że przedmiotem opinii prawnej były kwestie dotyczące udostepnienia w trybie przepisów u.d.i.p. Regulaminu Rady Uczniowskiej czy Regulaminu pełnienia dyżurów przez nauczycieli podczas przerw międzylekcyjnych. W tym miejscu wspomnieć należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że dokumenty wytworzone na potrzeby sprawy publicznej nie są dokumentami wewnętrznymi i podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna (zob. wyrok NSA z 14 października 2016 r., I OSK 1800/16).

Konieczne jest zatem rozważenie czy przedmiotowa opinia prawna – jako dotycząca działań organu administracji publicznej w zakresie sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej – podlega udostępnieniu skarżącemu w trybie przepisów u.d.i.p. To jednak będzie zadaniem organu, który rozstrzygnie raz jeszcze czy udostępni skarżącemu przedmiotową opinię prawną czy też odmówi skarżącemu jej udostępnienia, wydając przy tym decyzję administracyjną.

W przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), odmowa ta musi przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym jednoznacznie stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy bowiem zauważyć, że nawet jeśli żądana informacja zawiera dane chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej, to nie oznacza to, że informacja taka traci charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. Przy czym w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy zasadności zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18).

Mając na uwadze przytoczone uprzednio regulacje prawne przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., I OSK 675/15).

Poza sporem pozostaje, że w Dyrektor jak dotychczas nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej w omawianym zakresie (pytanie nr 1 z wniosku – opinia prawna), ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, a zatem przedstawiona przez Dyrektora w odpowiedzi na skargę argumentacja nie mogła uwolnić go od przypisania mu bezczynności. Niepodjęcie stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. jest równoznaczne z pozostawaniem organu w stanie bezczynności.

Na podstawie powyższych ustaleń przyjąć należało, że w dacie orzekania przez Sąd organ pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie mu odpowiedzi w zakresie pytania nr 1 z wniosku tj. przekazanie kopii opinii prawnej Wydziału Prawnego Urzędu Miasta P. z dnia 22 stycznia 2024 r., co spowodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącego w trybie przewidzianym w u.d.i.p. w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślenia jeszcze wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Na tym etapie postępowania poza kompetencjami Sądu pozostaje ingerencja w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. W tym miejscu przypomnieć należy, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie przez ich utajnienie w procesie anonimizacji. Jest to czynność wyłącznie o charakterze technicznym, dokonywana na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegająca na zasłonięciu tej części dokumentu, która zawiera dane niepodlegające udostępnieniu, tzw. dane wrażliwe.

Z tego względu w pkt 4 wyroku Sąd skargę oddalił w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a., bowiem uznał, że udostępnione skarżącemu informacje dotyczące wykształcenia nauczyciela wraz z kopią dokumentu potwierdzającego to wykształcenie (pytanie nr 2 z wniosku), pomimo anonimizacji, zostały udostępnione w zgodzie z przepisami u.d.i.p. O ile bowiem informacje dotyczące wykształcenia nauczyciela – wraz z dokumentem potwierdzającym to wykształcenie – stanowią informacje publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p., tak charakteru informacji publicznej nie mają informacje o wieku nauczyciela, numerze PESEL czy otrzymywanych przez niego ocenach w szkole, gdyż informacje te nie łączą się z wykonywanymi przez tego nauczyciela czynnościami w zakresie powierzonych mu publicznych zadań (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 7 czerwca 2022 r., II SAB/Rz 43/22).

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w pkt 3 sentencji wyroku, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zatem organ pozostaje w bezczynności, przy czym nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł (jak w pkt 5 sentencji wyroku) na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.