Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 czerwca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1541/22 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 marca 2022 r. nr DO3.7611.8.2021.AB w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1541/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 16 marca 2022 r. nr DO3.7611.8.2021.AB w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Naczelnika Urzędu z 23 stycznia 1981 r. wydaną na podstawie art. 7, 8, 12,14, 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), ustalono odszkodowanie w wysokości 80.964 zł, na rzecz G.K., A.K. i Z.K. po 1/3 części, za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" nr rej. [...] o pow. [...] m2 (z ogólnej pow. [...] m2).

Pismem z 27 lutego 2017 r., Z.P. (poprzednio K.) wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z 23 stycznia 1981 r. W piśmie wskazano, że został naruszony art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem wysokość odszkodowania nie została ustalona na podstawie opinii biegłego, tylko na podstawie wyliczeń pracownika organu wywłaszczeniowego.

Decyzją z 10 listopada 2020r. nr 3934/2020 Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia 23 stycznia 1981 r.

Decyzją z 16 marca 2022r. Minister uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 10 listopada 2020 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu z dnia 23 stycznia 1981 r.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ podkreślił, że kluczowe znaczenie ma wejście w życie z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: "ustawa nowelizująca"). Zgodnie z przepisem art. 1 ww. ustawy, nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a. zaś do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: ,,§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Jednocześnie w art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą.

Przedmiotowa sprawa nie została zakończona do dnia 15 września 2021 r. decyzją ostateczną, gdyż od decyzji organu nadzoru nr 3934/2020 z 10 listopada 2020r. strona złożyła odwołanie w ustawowym terminie. Tym samym w ocenie Ministra mają w niniejszym postępowaniu zastosowanie przepisy k.p.a. w nowym brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wniosek wszczynający postępowanie o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 30 lat od daty doręczenia zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy znajdują się uwierzytelnione kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji z 23 stycznia 1981 r. przez G.K., A.K. i Z.K. w dniu 1 grudnia 1981 r. Nadto na egzemplarzach decyzji Naczelnika Urzędu z dnia 23 stycznia 1981 r., znajdujących się w aktach własnościowych, widnieje pieczęć stwierdzająca, że decyzja ta stała się prawomocna z dniem 15 grudnia 1981 r. Minister uznał w świetle powyższego, że doręczenie nastąpiło, a trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a., upłynął w 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał ją za niezasadną. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu o bezprzedmiotowości postępowania. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast w myśl art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu I instancji z powyższego wynika, że w przypadku, gdy od ogłoszenia albo doręczenia decyzji minęło 30 lat, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, postępowanie należało umorzyć.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z.P. (dalej: skarżąca kasacyjnie), skarżąc wyrok w całości.

Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach:

1. wskazanej w art. 174 punkt 1 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a, a mianowicie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy;

a) art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z którym: "1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba, że Konstytucja stanowi inaczej,

b) art. 178. Konstytucji, zgodnie z którym: "Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom",

c) art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust 2, art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji - na podstawie których art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz.*] 491) - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z Konstytucją przez to, że pozbawia prawnej ochrony prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym.

2. wskazanej w art. 174 punkt 2 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) p.p.s.a naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy opisanych w pkt. 1 naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

a) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) w związku z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust 2, art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa przez to, że pozbawia prawnej ochrony prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. co doprowadziło do niewykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku kontroli prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ i w konsekwencji utrzymania w obrocie wadliwej decyzji organów.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w innym składzie, zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów.

Ponadto na podstawie art. 76 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej - p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Minister Rozwoju i Technologii – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzją z 16 marca 2022 r., nr DO3.7611.8.2021 uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z 10 listopada 2020 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...] z 23 stycznia 1981 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie ustalenia organów administracji dotyczące wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...] z 23 stycznia 1981 r., po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia tego orzeczenia są bezsporne. Z ustaleń tych wynika, że decyzja z 23 stycznia 1981r. została doręczona Z.K. (obecnie P.) w dniu 1 grudnia 1981 r., przy czym za małoletnią wówczas Z.K. korespondencję odebrała jej matka G.K., co zaznaczono na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma. Natomiast postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na skutek żądania skarżącej kasacyjnie z 27 lutego 2017 r.

Z zestawienia daty doręczenia decyzji z 1981 roku z datą złożenia wniosku inicjującego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1981 r. wynika, że pomiędzy tymi zdarzeniami upłynęło ponad 40 lat. Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji zostało wszczęte przed wejściem w życie w dniu 16 września 2021 r. ustawy zmieniającej k.p.a., a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku tego postępowania. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że umorzenie postępowania było zasadne.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniająca (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku wszczynającego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą bowiem wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo, zgodnie z wyżej wskazanymi regulacjami prawnymi, umorzono postępowanie w rozpoznawanej sprawie.

Jak zaznaczono powyżej, w skardze kasacyjnej zakwestionowano zgodność regulacji prawnych wprowadzonych ustawą nowelizującą z przepisami Konstytucji RP. Należy zatem przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi – niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. – nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał stwierdził, że ustawodawca ma obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, przy jednoczesnym ustanowieniu odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawodawca nie powinien bowiem z jednej strony stanowić o trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.

Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 158 § 3 k.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat.

Sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych.

Każdy system prawa przewiduje bowiem ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.).

Także w prawie administracyjnym ustawodawca wprowadził szereg uregulowań mających na celu ograniczenie dochodzenia roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji, w czasie.

Wymienić tu przykładowo można:

- art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2024 r., poz. 1130), który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

- art. 59h ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.), zgodnie z którym, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

- art. 249 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 z późn. zm.), obowiązujący od 1 stycznia 2003 r., który stanowi, że organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji (...) (§ 1). Okoliczności te uwzględnia się również w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu (§ 2).

Ustawodawca w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych nawet wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym.

Art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1689 z późn. zm.) stanowi, że od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Podobnie przepis art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.), obowiązujący od 1 stycznia 1992 r., zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji (ust. 2). Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu (ust. 3). Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt K 11/18, orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma umocowanie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06).

W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity z 1995 r. Dz.U. Nr 57, poz. 299; zm.: Nr 101, poz. 504; z 1996 r. Nr 59, poz. 269, Nr 106, poz. 496, Nr 156, poz. 775; z 1997 r. Nr 79, poz. 484, Nr 54, poz. 349; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 49, poz. 484) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99).

W tą linię orzeczniczą, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872). W wyrokach z 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 oraz z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony.

Z powyższych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt P 44/10).

W świetle powyższych rozważań podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz art. 2, art. 8 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 2, art. 178 Konstytucji RP nie znajdują uzasadnienia, stąd też nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

Zauważyć należy, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji, czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Podkreślić należy, że podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach takich jak, np.: z 15 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 57/23, z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 190/23.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 orzekł, jak w sentencji.