Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/464/2008 z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Dolina Dłubni-Krzesławice" skargę oddala.

Z.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr XXXVI/464/2008 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni – Krzesławice", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącym działki nr 26 obręb 44 jednostka ewidencyjna Nowa Huta, jako wydanej z rażącym naruszeniem interesu prawnego skarżącej jako właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to:

1. art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, zakaz wznoszenia budynków i ogrodzeń oraz upublicznienie terenu i ustalenie jego przeznaczenia w całości w publicznie dostępnych terenach zieleni urządzonej, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności,

2. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.199 j.t. z późn. zm., dalej u.p.z.p.) poprzez ustalenie dla terenu nieruchomości skarżącej przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku),

3. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego, to jest nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą,

4. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, poprzez ustanowienie zakazu budowy ogrodzeń na nieruchomości skarżącej, mimo iż przepisy powszechnie obowiązującego prawa wprowadzają jedynie zakaz budowy ogrodzeń w odległości mniejszej niż 1,5 metra od linii brzegu,

5. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez bezprawne zajęcie nieruchomości skarżącej na publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej, nie znajdujące podstawy w obowiązującym prawie.

Skarżąca podnosi, że zarówno Studium w brzmieniu z daty uchwalania zaskarżonej uchwały, jak i aktualne Studium nie wprowadza ograniczeń w zabudowie mieszkaniowej dla terenu, w którym znajduje się nieruchomość skarżącej, mimo to w zaskarżonej uchwale dla nieruchomości skarżącej ustalono przeznaczenie w publicznie dostępnej zieleni urządzonej. Skarżąca wykorzystuje nieruchomość na cele mieszkaniowe oraz na cele działalności gospodarczej. Obowiązujące ustalenia zaskarżonej uchwały uniemożliwiają rozbudowę znajdujących się na nieruchomości budynków, a także uniemożliwiają jej ogrodzenie, w sposób uniemożliwiający dostęp nieograniczonej liczy osób na prywatny teren nieruchomości skarżącej.

Co więcej, w zaskarżonej uchwale przyjęto, że wartość terenów o przeznaczaniu ZP.7 nie wzrośnie, w wyniku wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Jak wynika z § 33 dla terenów nie wskazanych w pkt 1 procentową służącą naliczeniu opłaty z tytułu tzw. renty planistycznej uchwalono 0%. Skarżąca zatem została po pierwsze ograniczona w możliwości zabudowy swojej nieruchomości, po drugie - nadane przeznaczenie nie powoduje wzrostu wartości jej nieruchomości, ani jej wywłaszczenia. Objęcie całej nieruchomości skarżącej przeznaczeniem o charakterze publicznie dostępnej zieleni urządzonej, stanowi zatem nadmierną ingerencję w jej prawo własności.

Zaskarżona uchwała narusza zatem przepisy dotyczące przeznaczenia w miejscowym planie terenów na cele publiczne, co prowadzi do nadużywania władztwa planistycznego. W art. 6 o gospodarce nieruchomościami, katalog celów publicznych uzasadniający ingerencję w prawo własności nieruchomości nie kwalifikuje parków rzecznych oraz przystani kajakowych jako celów publicznych. Skutek prawny przeznaczenia w planie miejscowym nieruchomości prywatnych na tego rodzaju cele jest taki, że właściciel nie może gruntu zagospodarować, a władze miasta nie mają podstaw prawnych do przeznaczenia środków finansowych na jego wykup. Inaczej mówiąc, brak bezpośredniej kwalifikacji przez ustawodawcę zieleni publicznej jako celu publicznego ogranicza władze miasta w możliwości pozyskania gruntów, gdyż nie podlegają one przepisom o wywłaszczeniu. Ustalenia zaskarżonej uchwały prowadzą zatem do nieusprawiedliwionej względami interesu publicznego ingerencji w prawo własności prywatnej, co stanowi naruszenie art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k. c.

Zlokalizowane na terenie zaskarżonej uchwały parki, stadiony oraz pozostałe ogólnodostępne tereny zielone są wystarczające dla ochrony walorów krajobrazowych oraz ochrony środowiska w okolicy rzeki Dłubni. Brak jest podstaw do rozszerzania tych obszarów kosztem nieruchomości prywatnej skarżącej. Ponadto w sąsiedztwie nieruchomości Skarżącej, znajdują się tereny oznaczone jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.7, zgodnie z przeznaczeniem, jakie nadane im zostało w Studium (w wersji z roku 2008, jak i obecnej). Przeznaczenie całości nieruchomości skarżącej na teren publicznie dostępnej zieleni urządzonej stanowi zatem rażące naruszenie przepisów u.p.z.p. oraz interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując w pierwszym rzędzie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1772/11), po rozpoznaniu skargi na uchwałę Nr XXXVI/464/2008 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Krzesławice", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części.

Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest prawomocne od dnia 2 października 2012 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w pozostałym zakresie nie stwierdzono naruszenia trybu i zasad sporządzania zaskarżonej uchwały co do pozostałych terenów objętych granicami planu "Dolina Dłubni - Krzesławice". Powyższe oznacza, iż ustalenia planistyczne dotyczące nieruchomości należącej do skarżącej nie naruszają przepisów prawa. Działka Skarżącej jest bowiem położona w terenie oznaczonym w planie symbolem ZP.7 - Tereny publicznie dostępnej zieleni urządzonej, a teren ten nie został objęty zakresem stwierdzenia nieważności planu.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż prawo własności nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego, który definiuje treść tego prawa. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Jest to wyłączna kompetencja gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie, przy czym plan miejscowy może przewidywać dalece idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności, włącznie z zakazem zabudowy (por. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy planistycznej). Syntetyczne zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Zatem, wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie na gruncie orzecznictwa sądowego np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r, sygn.: II OSK 1932/07.

Z punktu widzenia art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej prawo własności stanowi jedną ze składowych katalogu wartości, które należy uwzględnić w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy Studium, co zdaniem strony przeciwnej zostało w skarżonym planie uczynione. Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa poprzez ustalenie w planie zakazu budowy ogrodzeń na nieruchomości skarżącej oraz zajęcie nieruchomości skarżącej na publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej. Wskazać trzeba, że to ustalenia planu miejscowego decydują o przeznaczeniu terenów i warunkach jego zagospodarowania. Zakres przyznanych gminie kompetencji jest na tyle szeroki, że obejmuje również uprawnienie do wykluczenia zabudowy na danym terenie (art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wbrew twierdzeniu skarżącej nie istnieją żadne prawa nabyte, polegające na prawie do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym.

Obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Krzesławice" ograniczony jest od północy ulicą Kocmyrzowską, od wschodu rzeką Dłubnią, od południa aleją Solidarności, od zachodu ulicą Bulwarową. Obszar ten od strony wschodniej sąsiaduje z obszarem objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Krzesławice.

W oparciu o przyjęte w dniu 4 lipca 2005 roku kryteria do rankingu inwestycji miejskich w zakresie zieleni została opracowana lista rankingowa zawierająca obszary włączone w system parków rzecznych i parków miejskich. Obszar doliny Dłubni uznano za jeden z najważniejszych do objęcia ochroną poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co potwierdziła opinia Nr 174/2006 Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa z dnia 23 stycznia 2006 roku. Prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Dolina Dłubni - Krzesławice zostały podjęte w oparciu o Uchwałę Nr CV/1070/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolipa Dłubni- Krzesławice". Kolejne tereny wzdłuż rzeki Dłubni, aż do ujścia tej rzeki do Wisły, zostały objęte kolejnymi planami miejscowymi: "Dolina Dłubni - Obszar Sportu i Rekreacji" (plan uchwalony uchwałą Nr LXXXI 1/1077/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r.), "Dolina Dłubni - Mogiła" (plan uchwalony uchwałą Nr XLIX/619/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2008 r.)

Jako podstawowy cel sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni- Krzesławice" przyjęto ochronę otoczenia i środowiska przyrodniczego doliny rzeki Dłubni, stanowiących element systemu przyrodniczego miasta oraz stworzenie podstaw do utworzenia ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych tzw. Parków Rzecznych. W związku z tym, w obszarze objętym planem, tereny przylegające do rzeki, wskazane w Studium pod ZP, zostały przeznaczone pod zieleń. Jeżeli zaś chodzi o działki nr 25 i 26, to ze względu na ograniczenia wynikające z przebiegających w tym rejonie sieci infrastruktury technicznej (wskazane na załącznik nr 2 do uchwały w sprawie uchwalenia planu) powierzchnia tych działek możliwa do ewentualnego zainwestowania była niewielka. Zatem - w związku ze ustaleniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) terenów, oznaczonych symbolem MN, określonych jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, w terenach, dla których w Studium wskazano przeważającą funkcję, można stosować również inne funkcje, pod warunkiem, że nie będą one dominować na danym obszarze. Zatem ustalenie w tym rejonie terenu ZP.7 jest zgodne ze Studium. Ponadto wskazano na zapisy Studium w Rozdziale 5 - "Realizacja polityki przestrzennej" stanowiące, iż dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2 pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy"), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji określonych tam zasad.

Przez działkę nr 26 obr. 44 Nowa Huta przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia, dla którego planie wyznaczona została - jako strefa ochronna - minimalna odległość zewnętrznej krawędzi gazociągu od obiektów budowlanych: budynków mieszkalnych zabudowy jedno i wielorodzinnej, ustalona na 15m. Gazociąg został wybudowany przed 2001 r. dlatego szerokość strefy kontrolowanej jest zgodna z Rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14.11.1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Obecnie obowiązuje Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny obowiązywać sieci gazowe i ich usytuowanie, gdzie załącznik nr 2 tabela 1 określa szerokości stref kontrolowanych gazociągów układanych przed dniem 12.12.2001 lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę (poszczególne wartości są takie same). Skarżony plan miejscowy uwzględnia wartości stref kontrolowanych określonych w piśmie Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o. o. z dnia 23.05.2006, który przywołuje rozporządzenie z 1995 r. Podsumowując, przeznaczenie nieruchomości skarżącej nie zostało ustalone dowolnie, lecz w zgodzie z wytycznymi określonymi w dokumencie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) oraz przy uwzględnieniu specyfiki uwarunkowań przestrzennych terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. II SA/Kr 1436/15 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr 26, położoną w Krakowie, obręb 44, jednostka ewidencyjna Nowa Huta.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że kwestionowana uchwała była przedmiotem sądowej kontroli (w ramach jednej skargi dwukrotnie przez WSA i dwukrotnie przez NSA). Jak wynika z uzasadnień sadów, przedmiotem kontroli była m.in. zgodność z prawem procedury planistycznej i zasad sporządzania planu miejscowego, a w wyniku tej kontroli prawomocnie stwierdzono nieważność części uchwały, w zakresie wskazanym w części historycznej uzasadnienia. Odnosząc się na tej płaszczyźnie do zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1772/11), wskazał, że "w pozostałym zakresie nie stwierdzono naruszenia trybu i zasad sporządzania zaskarżonej uchwały co do pozostałych terenów objętych granicami planu "Dolina Dłubni - Krzesławice", należy wskazać, że taki zwrot nie oznacza jednak, iż ustalenia planistyczne dotyczące nieruchomości skarżącej, nie naruszają przepisów prawa i skarżąca niejako automatycznie pozbawiona jest prawa do skutecznego wniesienia skargi. Aktualnie utrwalone jest orzecznictwo, że okoliczność, iż uchwała w przedmiocie planu miejscowego poddana była kontroli sądowej, nie oznacza, że nie można wnieść skutecznej skargi odnośnie konkretnych terenów objętych uchwałą, co do niezgodnego z prawem ich przeznaczenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że jak najbardziej uzasadniony jest zarzut istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie dla terenu nieruchomości skarżącej, przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku). Skoro nieruchomość ta, według wskazań Studium znajdowała się w przeważającej części w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności o symbolu MN, a w pozostałej, niewielkiej części nieruchomość znajdowała się w terenach zieleni publicznej ZP (wschodnie obrzeże), to całe jej przeznaczenie na teren zieleni publicznej narusza studium. Na tej płaszczyźnie rozważań należy zaznaczyć, że skarżony organ nie wykazał, iż przesunięcie granicy w planie miejscowym było zgodne z rozdziałem 4.2 pkt. 1 części tekstowej studium. Okoliczności takie nie wynikają również z dokumentacji planistycznej. Uzasadnianie przez organ przesunięcia granic przeznaczenia działki skarżącej z uwagi na gazociąg, który przez nią przebiega nie jest przekonujące. Związane jest to z tym, że sąsiadująca z działką skarżącej, działka nr 25 również została w całości przeznaczona niezgodnie ze studium na teren zieleni publicznej, mimo że gazociąg w ogóle przez nią nie przebiega, a strefa ochronna obejmuje ją jedynie w niewielkim zakresie.

Sąd podkreślił, że skoro ten sam organ planistyczny, najpierw w studium przeznacza określony teren w przeważającej części pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności o symbolu MN, następnie w planie miejscowym przeznacza go pod zieleń publiczną urządzoną ZP, a następnie - w kolejnej uchwale o studium w całości pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności o symbolu MNW, to nie jest to decyzja przemyślana i uzasadniona określonymi okolicznościami, a czysto przypadkowa. W takim natomiast wypadku nie można też mówić o uszczegółowieniu, czy doprecyzowaniu zasad zagospodarowania przestrzennego, jakie zostały określone w Studium. Taka zmiana przeznaczenia obszaru w planie miejscowym, skutkuje niezgodnością planu ze studium i jest istotnym naruszeniem zasady wynikającej z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Trafny jest również podniesiony zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej, związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem jest.

W tym miejscu należy jednak podkreślić, że po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków, wniesionej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił go wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. II OSK 1664/16.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że skarżąca złożyła skargę na plan miejscowy na podstawie art. 101 u.s.g. Zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Podmiot skarżący musi wykazać naruszenie jego konkretnego, aktualnego i obiektywnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej (aktu prawa miejscowego) a jego własną, prawnie chronioną sytuacją prawną.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Nie można bowiem przyjąć, że w omawianej sprawie doszło do nadużycia władztwa pianistycznego przez gminę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest przekonujących argumentów związanych z naruszeniem konkretnego i realnego interesu prawnego skarżącej przez normy planu. Sąd pierwszej instancji uznał, że plan miejscowy jest niezgodny ze Studium w zakresie działki nr 26 obręb 44 jednostka ewidencyjna Nowa Huta. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodności planu ze Studium nie można postrzegać jako prostego odzwierciedlenia ustaleń Studium w planie. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Oczywiście stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania takiej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3154/13 LEX nr 151937). W świetle powyższych uwag ocena zgodności planu ze studium poprzez proste nałożenie rysunków obydwu aktów planistycznych nie przyniesie zamierzonego rezultatu. Na etapie sporządzania planu miejscowego należy uwzględnić uwarunkowania charakterystyczne dla konkretnego terenu. W niniejszym przypadku takim uwarunkowaniem był przebieg linii gazociągu przez działkę nr 26. Jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczność ta nie stanowiła przekonującego uzasadnienia dla przeznaczenia tej działki nadanego przez organy planistyczne. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) tereny oznaczone symbolem MN określono jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Na tych terenach można stosować również inne funkcje, pod warunkiem, że nie będą one dominować na danym obszarze. Zatem ustalenie w tym rejonie terenu ZP.7 jest zgodne ze Studium. Ponadto postanowienia Studium zawarte w Rozdziale 5 - "Realizacja polityki przestrzennej" stanowią: Dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2 pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy"), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium, a w szczególności: - nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, - nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, - respektowania ustaleń dla stref określonych w Studium".

Skarżąca Gmina zwraca uwagę, że gazociąg został wybudowany przed 2001 r. dlatego szerokość strefy kontrolowanej jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny obowiązywać sieci gazowe i ich usytuowanie, gdzie załącznik nr 2 tabela 1 określa szerokości stref kontrolowanych gazociągów układanych przed dniem 12 grudnia 2001 r., lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę (poszczególne wartości są takie same). Zaskarżony plan miejscowy uwzględnia wartości stref kontrolowanych określonych w piśmie Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o. o. z dnia 23 maja 2006 r., który przywołuje rozporządzenie z 1995 r. Zatem przeznaczenie nieruchomości skarżącej zostało ustalone w zgodzie z wytycznymi określonymi w dokumencie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) oraz przy uwzględnieniu specyfiki uwarunkowań przestrzennych terenu.

W związku z powyższym NSA w Warszawie stwierdza, że trzeba zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny zgodności planu ze Studium i w konsekwencji wadliwie uznał, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez arbitralne ograniczenie prawa własności skarżącej.

Ustalając przeznaczenie nieruchomości skarżącej organy planistyczne miały na uwadze główny cel sporządzania planu, który został wyznaczony przez strategiczny dokument planistyczny gminy jakim jest Studium. Mając na uwadze ten dokument, jako podstawowy cel sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Krzesławice" przyjęto ochronę otoczenia i środowiska przyrodniczego doliny rzeki Dłubni, stanowiących element systemu przyrodniczego miasta oraz stworzenie podstaw do utworzenia ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych tzw. Parków Rzecznych.

Trzeba też mieć na uwadze, że jeżeli chodzi o działki nr 25 i 26, to ze względu na ograniczenia wynikające z przebiegających w tym rejonie sieci infrastruktury technicznej (wskazane w załączniku nr 2 do uchwały w sprawie uchwalenia planu) powierzchnia tych działek możliwa do ewentualnego zainwestowania była niewielka, co sprawiło, że tereny te podporządkowano głównemu celowi planu. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że ograniczenie uprawnień skarżącej w sposób wynikający z planu nie było uzasadnione i naruszało prawo własności.

Zasadność zarzutów kasacyjnych skutkowała orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie ocena zarzutów skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., pod kątem związku z realnym i konkretnym naruszeniem interesu prawnego skarżącej. Przede wszystkim należy zbadać, jaki wpływ na treść i istotę prawa własności skarżącej, w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, miały postanowienia Studium, a zwłaszcza uwarunkowania związane z przebiegiem przez działkę nr 26 linii gazociągu. W konsekwencji Sąd ponownie oceni, czy w sprawie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez arbitralne ograniczenie prawa własności skarżącej.

Ponadto NSA zwrócił też uwagę na wymogi właściwego formułowania merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Orzekając o nieważności planu miejscowego należy mieć na uwadze, że ten akt prawa powszechnie obowiązującego składa się z części tekstowej i graficznej. Oznacza to, że stwierdzając częściową nieważność planu należy wskazać wyraźnie nieważność określonego przepisu planu zawartego w jego części tekstowej, albo nieważność poprzez wyraźne oznaczenie terenu (obszaru) znajdującego się w części graficznej planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd jednak podkreśla, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zasadniczym wzorcem kontroli materialnoprawnej są postanowienia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U.2003.80.717, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały. Zgodnie z treścią art. 28 u.p.z.p.: " 1. Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".

W myśl art. 20 u.p.z.p.: "1. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały". Jednocześnie Sąd I instancji zaznacza, że wbrew temu co podnosi skarżąca w skardze, dla oceny zgodności treści m.p.z.p. ze studium, decydujące znaczenie posiada studium obowiązujące w dniu uchwalenia m.p.z.p. Ocena zgodności treści planu sięga stanu prawnego i faktycznego z dnia podjęcia kwestionowanego m.p.z.p. w związku z czym treść później uchwalonego studium nie ma znaczenia dla oceny zgodności m.p.z.p, ze studium i z prawem. Tak samo, dla oceny szerokości strefy bezpieczeństwa wobec znajdującego się na działce nr 26 gazociągu i wynikających z niej administracyjnoprawnych ograniczeń zabudowy przedmiotowej działki, mają znaczenie przepisy obowiązujące na dzień uchwalenia kwestionowanego planu a nie przepisy obecnie obowiązujące, o czym będzie mowa odpowiednio poniżej. Dokument przedstawiony na rozprawie w WSA w Krakowie w dniu 19.09.2018 r. przez stronę skarżącą, z którego wynika potencjalna możliwość zmiany przebiegu tego gazociągu nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, dla której relewantny jest stan faktyczny i prawny z dnia podjęcia kontrolowanej uchwały.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że w chwili obecnej Sąd I instancji dokonuje kontroli zaskarżonego planu ze skargi Z.K. po raz drugi, gdyż pierwszy w sprawie wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn., akt II SA/Kr 1436/15, korzystny dla skarżącej i uwzględniający jej żądania został uchylony w wyniku uwzględnienia przez NSA w Warszawie skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków. Jednocześnie trzeba też podnieść, że w ww. wyroku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1664/16, - NSA w Warszawie sformułował cały szereg ocen w granicach zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do sposobu kontroli przez WSA w Krakowie po raz pierwszy wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1436/15. Naczelny Sąd Administracyjny wprost się wypowiedział m.in. "W związku z powyższym trzeba zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny zgodności planu ze Studium i w konsekwencji wadliwie uznał, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez arbitralne ograniczenie prawa własności skarżącej. Prawo to nie stanowi bowiem ani prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego". W tej sytuacji prawnej, w jakiej jest sąd administracyjny orzekający ponownie w danej sprawie, trzeba zacząć od tego, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

Zatem w nawiązaniu do przywołanego przepisu, w myśl orzecznictwa sądów administracyjnych podnosi się, że "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie" tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2018 r., syg. akt IV SA/Po 348/18.

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a.: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Treść tego przepisu jest także przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, w myśl której: " Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy". Tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r. II OSK 2225/16. Jednocześnie podnosi się, że: "Istotą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu jest obowiązek wzięcia pod uwagę zarówno faktu istnienia w obrocie prawnym, jak i treści prawomocnego orzeczenia. Związanie to stanowi pozytywny aspekt prawomocności materialnej, dzięki któremu orzeczenie staje się wiążące dla innych sądów i podmiotów. Dlatego też dokonana uprzednio przez sąd administracyjny ocena zgodności z prawem aktu z zakresu administracji publicznej nie może podlegać dalszej weryfikacji prawnej przez inne sądy i organy, lecz winna zostać przyjęta w taki sposób, jak orzekł sąd w prawomocnym orzeczeniu". Tak: Wyrok NSA z dnia 10 maja 2018, sygn. akt II FSK 1365/16.

Z przywołanych powyżej przepisów w sposób jasny i oczywisty wynika, że rozpoznający - po raz drugi - skargę Z.K. , WSA w Krakowie jest związany treścią art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., co oznacza, że powinien się stosować do ich prawnych wymogów i wskazań przybliżonych powyżej przez przywołanie przykładowego adekwatnego orzecznictwa sądów, których poglądy podziela obecny skład i uznaje za swoje.

W pierwszej kolejności zgodnie ze wskazaniami NSA zawartymi w jego wyroku z dnia wyroku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1664/16, Sąd I instancji orzekający obecnie przystępuje do zbadania i oceny zarzutów skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., pod kątem związku z realnym i konkretnym naruszeniem interesu prawnego skarżącej. Przede wszystkim należy zbadać, jaki wpływ na treść i istotę prawa własności skarżącej, w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, miały postanowienia Studium, a zwłaszcza uwarunkowania związane z przebiegiem przez działkę nr 26 linii gazociągu. W konsekwencji Sąd ponownie oceni, czy w sprawie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez arbitralne ograniczenie prawa własności skarżącej.

Treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2013.594 t.j., w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi, stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Przepis ten koresponduje z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., w myśl którego: § 1. Sąd odrzuca skargę: "5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;".

W swojej skardze skarżąca nawiązuje do instytucji prawa zabudowy, stanowiącego nieodłączony atrybut prawa własności w ujęciu modelowym. W doktrynie i w orzecznictwie podnosi się, że prawo własności nieruchomości obejmuje także prawo do jej zagospodarowania w formie zabudowy, nazywając to prawo wolnością budowlaną. Jak wynika z postanowień rysunku i części tekstowej kwestionowanego przez skarżącą planu, dookreślił on, doprecyzował przeznaczenie działki nr 26 przez objęcie na rysunku planu terenu na jakim się znajduje się ta działka nr 26 - symbolem ZP. 7, ograniczając tym samym sposób jej zabudowy. Ta możliwość działania organu jak wyżej znajduje oparcie w treści art. 4. ust. 1 ustawy o planowania i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym: "1. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Norma ta jest spójna z treścią art. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym: "1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jest oczywiste, że na dzień wejścia w życie uchwały w sprawie przedmiotowego planu, została dokonkretyzowana, doregulowana administracyjnoprawna i cywilnoprawna sytuacja skarżącej jako właścicielki działki nr 26. Na regulacje z prawa cywilnego i publicznego odnoszące się do tej działki w związku z przebiegiem gazociągu nałożyły się dodatkowo regulacje publicznoprawne z zakresu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dookreślające wiążąco sposób zagospodarowania działki nr 26, w tym jej zabudowy. To konstytutywne dookreślenie stanu prawnego działki nr 26 doprecyzowało w sposób wiążący sytuację administracyjnoprawną i cywilnoprawną skarżącej, a zatem zarazem dodatkowo swoiście ograniczyło tę względnie skonkretyzowaną sytuację/wkroczyło w tę sytuację a zatem w konsekwencji skarżąca ma interes prawny do skontrolowania na drodze sądowej, czy ta konkretyzacja dotychczasowej sytuacji cywilnoprawnej i administracyjnoprawnej, m.in. powiązanej z gazociągiem i istniejącą już zabudową na tej działce nr 26 jest zgodna z powszechnym i obiektywnym porządkiem prawnym, w tym w zakresie treści art. 28 u.p.z.p.. A zatem kwestionowany plan naruszył interesy prawne mieszczące się w sytuacji prawnej skarżącej przed wejściem w życie kwestionowanego planu. Te interesy prawne/uprawnienia wynikające z kodeksu cywilnego były bezsprzecznie dokonkretyzowane na tle faktycznego przeznaczenia działki w Studium jednak jako w akcie polityki przestrzennej gminy nie posiadającym waloru prawa miejscowego i jednocześnie, co trzeba podkreślić, jej administracyjnoprawnym ograniczeniem wynikającym z faktu znajdowania się na działce gazociągu i faktu dotychczasowej zabudowy, co ograniczało zdolność jej dalszej zabudowy. A zatem z uwagi na znajdujący się na działce nr 26 gazociąg w zestawieniu z faktem zabudowy działki i jej względnie niedużą powierzchnią prawo jej zabudowy uległo znacznemu zawężeniu, zatem nawet przeznaczenie jej w normach obowiązującego studium pod obszar MN nie dyskwalifikowało prawnie prawodawcy lokalnego, który w treści tworzonego planu miejscowego uznał, w ocenie Sądu I instancji zgodnie z prawem, że uchwalając plan wykorzysta funkcję uzupełniającą postanowienia stadium MN, o której będzie mowa odpowiednio poniżej.

W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 26 obr. 44 jedn. ewid. Nowa Huta, objętej księgą wieczystą nr [...] . Nieruchomość jest częściowo zabudowana, nieogrodzona. Nieruchomość ta, według wskazań Studium uwarunkowań i kierunków darowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta i z dnia 16 kwietnia 2003 roku) znajdowała się w przeważającej części w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności o symbolu MN. W pozostałej, względnie niewielkiej części nieruchomość znajdowała się w terenach zieleni publicznej ZP (wschodnie obrzeże). Obecnie - po zmianie uchwały w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętą w dniu 09 lipca 2014 uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa, przeznaczenie nieruchomości ustalono w całości w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności o symbolu MNW. Na podstawie zaskarżonej uchwały, cała nieruchomość Skarżącej znajduje się w terenie publicznie dostępnej zieleni urządzonej oznaczonej symbolem ZP.7. Zgodnie z § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały, podstawowym przeznaczeniem w terenach ZP.7 jest ogólnodostępna zieleń urządzona - park rzeczny. W terenie ZP.7 jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono lokalizacje elementów wyposażenia parku, ścieżek pieszych, rolkowych i rowerowych, ścieżek dydaktycznych oraz tras konnych i tras narciarstwa biegowego wraz z niezbędną infrastrukturą, a także mostki i kładki piesze. W terenie ZP. 7 można ponadto lokalizować terenowe i nawodne przystani kajakowej wraz z pomostem oraz inne urządzenia niezbędne do uprawiania wodnych i rekreacji. Powierzchnia przeznaczenia dopuszczalnego nie może być większa niż 40% terenu inwestycji. Zgodnie z § 18 ust. 7 zaskarżonej uchwały w terenach ZP.7 obowiązuję zakaz budowy budynków i wiat.

Jednocześnie, jak wynika z akt planistycznych a także znajdującego się w aktach sprawy, (m.in. w skardze kasacyjnej) rysunku, przez działkę nr 26 obr. 44 Nowa Huta przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia, dla którego planie wyznaczona została - jako strefa ochronna - minimalna odległość zewnętrznej krawędzi gazociągu od obiektów budowlanych: budynków mieszkalnych zabudowy jedno i wielorodzinnej, ustalona na 15m. Gazociąg został wybudowany przed 2001 r. dlatego szerokość strefy kontrolowanej jest zgodna z Rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14.11.1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Obecnie obowiązuje Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny obowiązywać sieci gazowe i ich usytuowanie, gdzie załącznik nr 2 tabela 1 określa szerokości stref kontrolowanych gazociągów układanych przed dniem 12.12.2001 lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę (poszczególne wartości są takie same). Jednakże ta okoliczność w ocenie Sądu jest bez znaczenia z uwagi na datę podjęcia zakwestionowanej uchwały. Kwestionowany plan miejscowy uwzględnia wartości stref kontrolowanych określonych w piśmie Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o. o. z dnia 23.05.2006, który przywołuje rozporządzenie z 1995 r.

Ustosunkowując się wprost do zagadnienia podniesionego przez NSA do rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w przedmiocie tego jaki wpływ na treść i istotę prawa własności skarżącej, w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, miały postanowienia Studium, a zwłaszcza uwarunkowania związane z przebiegiem przez działkę nr 26 linii gazociągu, Sąd stwierdza, że postanowienia relewantnego Studium jako wzorca zgodności jego postanowień z uchwalanym m.p.z.p., były na tyle elastyczne, że w terenach, dla których w Studium wskazano przeważającą funkcję MN, można było stosować również inne funkcje, pod warunkiem, że nie będą one dominować na danym obszarze. Z treści tego ww. Studium nie wynika dla skarżącej publiczne prawo podmiotowe - w odniesieniu do terenu działki nr 26 - domagania się ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu działki nr 26 pod zabudowę MN. Zatem ustalenie w tym rejonie na rysunku planu terenu ZP.7 jest zgodne ze Studium. Ponadto, w ocenie Sądu trzeba wskazać, że zapisy Studium w Rozdziale 5 - "Realizacja polityki przestrzennej" stanowią, iż dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2 pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy"), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji określonych tam zasad.

Jest oczywiste i bezsprzeczne w ocenie obecnie orzekającego Sądu, że postanowienia obecnie kontrolowanego planu naruszyły interes prawny skarżącej stanowiący funkcję jej sytuacji cywilnoprawnej i administracyjnoprawnej na dzień wejścia planu w życie przez dookreślenie sposobu zagospodarowania działki nr 26. Jednak z uwagi na to, że normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako normy ustawy z zakresu prawa administracyjnego dopuszczają ingerencję norm planu w prawo własności, zadaniem Sądu jest, przy uwzględnieniu ocen NSA w Warszawie, skonkludować, ocenić , czy ta ingerencja planistyczna jest zgodna z prawem, czyli czy jest podjęta nie tylko na podstawie prawa ale i w ramach prawa i czy nie narusza istoty prawa własności.

Skarga opiera się na tezie, że normy planu w odniesieniu do przedmiotowej działki nr 26 nie powinny naruszać ustaleń obowiązującego na dzień podjęcia uchwały studium, a ponieważ nieruchomość ta według wskazań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku) znajdowała się w przeważającej części w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności o symbolu MN, a w pozostałej, niewielkiej części nieruchomość znajdowała się w terenach zieleni publicznej ZP (wschodnie obrzeże), to całe jej przeznaczenie na teren zieleni publicznej według strony skarżącej jest niezgodne ze Studium.

Zdaniem Sądu I instancji - przedmiotowej dla kontrolowanego planu "zgodności planu ze Studium" - nie można postrzegać, jako prostego odzwierciedlenia ustaleń Studium w planie. Studium zgodnie ze swoją nazwą i charakterem prawnym jest nienormatywnym aktem polityki administracyjnej o charakterze ogólnym, i wyznacza w części tekstowej i rysunku studium podstawowy zarys, czy też kierunki zagospodarowania gminy. Z kolei uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje odpowiednio w postanowieniach rysunku planu i części tekstowej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada gminy , jako kreator polityki przestrzennej gminy może zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. W kontrolowanym przypadku ta interpretacja jest prawidłowa. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy bowiem przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania takiej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3154/13 LEX nr 151937). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962).

W świetle powyższych uwag ocena zgodności planu ze studium postulowana przez stronę skarżącą przez proste nałożenie rysunków obydwu aktów planistycznych nie przynosi zamierzonego przez nią rezultatu. Zdaniem Sądu I instancji na etapie sporządzania planu miejscowego organ planistyczny prawidłowo uwzględnił uwarunkowania charakterystyczne dla terenu działki nr 26 stanowiące zdecydowane ograniczenie - wobec jej powierzchni, przebiegu gazociągu i jego stref bezpieczeństwa - jej zdolności do zabudowy i zgodnie z zasadami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu prawidłowo wyważył interes prawny skarżącej z wartościami, którym służy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a następnie aksjologię planu z aksjologią studium i trafnie oraz zgodnie z prawem, w tym z art. 31 ust. 3 Konstytucji, rozstrzygnął, że wobec niskiej zdolności do zabudowy teren ten zgodnie z jego faktycznymi uwarunkowaniami, w tym wartościami przyrodniczymi należy zakwalifikować do objęcia symbolem ZP.7. W kontrolowanym planie w konkretnym przypadku działki nr 26, takim istotnym uwarunkowaniem był rzeczywisty przebieg linii gazociągu przez tę ww. działkę. W ocenie Sądu I instancji obecnie orzekającego okoliczność ta stanowi przekonujące uzasadnienie dla przeznaczenia tej działki nr 26 w planie nadanego przez organy planistyczne. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) tereny oznaczone symbolem MN określono jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Na tych terenach można stosować również inne funkcje, pod warunkiem, że nie będą one dominować na danym obszarze. Zatem w ocenie Sądu ustalenie w tym rejonie, na którym znajduje się działka nr 26 - terenu ZP.7 jest zgodne ze Studium. Zarazem Sąd ma na uwadze - komplementarnie do przedstawionego powyżej sposobu wykładni - postanowienia Studium zawarte w Rozdziale 5 - "Realizacja polityki przestrzennej", które stanowią: Dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2 pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy"), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium, a w szczególności: - nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,- nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, - respektowania ustaleń dla stref określonych w Studium". W ocenie Sądu oznaczenie terenu na rysunku planu, na którym znajduje się działki nr 26 - symbolem ZP.7 i określenie znaczenia tego symbolu w części tekstowej planu jest w nawiązaniu do realiów działki nr 26 także zgodne z przywołaną powyżej aksjologią studium. W tym zakresie trzeba zwrócić uwagę, że znajdujący się na działce nr 26 gazociąg został wybudowany przed 2001 r. i dlatego szerokość strefy kontrolowanej jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny obowiązywać sieci gazowe i ich usytuowanie, gdzie załącznik nr 2 tabela 1 określa szerokości stref kontrolowanych gazociągów układanych przed dniem 12 grudnia 2001 r., lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę (poszczególne wartości są takie same). Zaskarżony plan miejscowy uwzględnia wartości stref kontrolowanych określonych w piśmie Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o. o. z dnia 23 maja 2006 r., który przywołuje rozporządzenie z 1995 r. Zatem przeznaczenie nieruchomości skarżącej zostało ustalone w zgodzie z wytycznymi określonymi w dokumencie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) oraz przy uwzględnieniu specyfiki uwarunkowań przestrzennych terenu.

A zatem w konkluzji końcowej Sąd stwierdza, że postanowienia planu w zakresie rysunku planu jak i części tekstowej planu w odniesieniu do działki nr 26 nie stanowią wyrazu nadużycia władztwa planistycznego. Organ planistyczny wobec przedmiotowej działki wprowadził do obrotu prawnego regulację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działając w pełni na podstawie i w ramach prawa nie przekraczając władztwa planistycznego. Skarżąca strona nie została pozbawiana istoty, jądra prawa własności, nie została też z niej wywłaszczona. Na ten temat wypowiedział się wprost NSA w wyroku z dnia 29 maja 2018 r. "należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Nie można bowiem przyjąć, że w omawianej sprawie doszło do nadużycia władztwa pianistycznego przez gminę". Niezasadne są zatem także i zarzuty naruszenia prawa poprzez ustalenie w planie zakazu budowy ogrodzeń na nieruchomości skarżącej oraz zajęcie nieruchomości skarżącej na publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej. Wskazać trzeba, że to ustalenia planu miejscowego decydują o przeznaczeniu terenów i warunkach jego zagospodarowania. Zakres przyznanych gminie kompetencji jest na tyle szeroki, że obejmuje również uprawnienie do wykluczenia zabudowy na danym terenie (art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) o ile jest to uzasadnione aksjologią ustawy i Konstytucji w związku z brzmieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP a ta okoliczność występuje w kontrolowanym akcie.

Ustalając przeznaczenie nieruchomości skarżącej organy planistyczne miały na uwadze główny cel sporządzania planu, który został wyznaczony przez strategiczny dokument planistyczny gminy jakim jest Studium. Mając na uwadze ten dokument, jako podstawowy cel sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Krzesławice" przyjęto ochronę otoczenia i środowiska przyrodniczego doliny rzeki Dłubni, stanowiących element systemu przyrodniczego miasta oraz stworzenie podstaw do utworzenia ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych tzw. Parków Rzecznych. W związku z tym, w obszarze objętym planem, tereny przylegające do rzeki, wskazane w Studium pod ZP, zostały przeznaczone pod zieleń. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/12, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1772/11 stwierdził, że w Studium dla obszaru, który został objęty planem ustanowionym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r., nr XXXVI/464/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni – Krzesławice", wyznaczone zostały tereny oznaczone na rysunku studium symbolem ZP - tereny zieleni publicznej. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w studium główną funkcją dla tych obszarów są tereny zieleni publicznej, tj. ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, cieki i zbiorniki wodne oraz cmentarze. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów zieleni publicznej zapisano w studium ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, urządzenie ogrodu botanicznego, utworzenie parku ekologicznego, itp. W warunkach i standardach wykorzystania terenu zapisano m.in. "wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych".

W konsekwencji powyższych ustaleń kontrolowany plan w odniesieniu do działki nr 26 nie narusza art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez rzekome istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, zakaz wznoszenia budynków i ogrodzeń oraz upublicznienie terenu i ustalenie jego przeznaczenia w całości w publicznie dostępnych terenach zieleni urządzonej, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności. Jak to zostało wykazane powyżej ingerencja planistyczna kontrolowanego organu planistycznego mieści się w ramach prawa i nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Obecnie orzekający skład Sądu I instancji w pełni podziela stanowisko NSA w Warszawie, zgodnie z którym prawo własności, jak się podkreśla w orzecznictwie i doktrynie, nie stanowi bowiem ani prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie, z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednocześnie, co zostało uargumentowane powyżej kontrolowany plan nie narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez rzekome ustalenie dla terenu nieruchomości skarżącej przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku). Plan w kontrolowanym zakresie nie naruszył także, wobec argumentacji przedstawionej powyżej treści art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gdyż w treści planu organ planistyczny nie nadużył władztwa planistycznego, a jego rozstrzygniecie planistyczne jest, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, uzasadnione względami interesu publicznego przemawiającymi za zgodnym z prawem ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą. Jednocześnie w prawomocnym wyroku z dnia 29 maja 2018 r. odnoszącym się do kontrolowanego planu, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nie zakwestionował w ramach swojej oceny prawnej terenów zieleni publicznej ZP. 7 a wręcz odwrotnie zaaprobował je w granicach rozpatrywanej skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.