Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 568/14 w sprawie ze skargi Z. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 568/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę Z. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]), którą organ ten uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. (nr [...]; o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za wykonywanie przejazdu pojazdem niernomatywnym bez zezwolenia kategorii III-VI) i orzekł co do istoty, nakładając na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 2000 zł z tytułu wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te ustaliły, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy (składający się z dwuosiowego ciągnika marki [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...]), którym kierował M. F., wykonując w imieniu Z. Spółki z o.o. przejazd drogowy z ładunkiem cukru w workach big - bagach umieszczonych na paletach. Kontrola wykazała nienormatywność pojazdu w postaci nieprawidłowego nacisku na oś napędową - 11,35 t (po odjęciu 2% tolerancji w stosunku do stwierdzonej wagi 11,65 t), przy dopuszczalnym nacisku 10 t. Organ odwoławczy uznał, że przewożony cukier w workach big - bagach umieszczonych na paletach stanowił ładunek podzielny, zaś art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) co do zasady zabrania przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, zaś naruszenie tego zakazu - stosownie do treści art. 140ab ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym - skutkuje nałożeniem kary jak za przejazd bez zezwolenia. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 140aa ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym przesłanek wyłączających odpowiedzialność strony za brak zezwolenia, to jest: 1) dochowanie należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i brak wpływu na powstanie naruszenia lub 2) przekroczenie w przypadku ładunków sypkich oraz drewna wyłącznie nacisku osi pojazdu, ale bez przekroczenia przez rzeczywistą masę całkowitą pojazdu nienormatywnego dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu. Odnośnie do pierwszej z przesłanek, organ administracji uznał, że niedostosowanie się do określonych w art. 61 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym zakazów i nakazów dotyczących wagi i umieszczania ładunku na pojeździe przesądza o braku należytej staranności, jak również o wpływie na powstałe naruszenie. Główny Inspektor Transportu Drogowego dodał, że w gestii podmiotu wykonującego przejazd jest takie zorganizowanie przejazdu i czynności mu towarzyszących, aby - mając na względzie treść wynikających z przepisów prawa obowiązków - nie narazić samego siebie na sankcje administracyjne. Natomiast odnosząc się do drugiej ze wskazanych przesłanek zwolnienia z odpowiedzialności, organ administracji wskazał, że w niniejszej sprawie przewóz nie dotyczył materiału sypkiego, ani drewna. Zasadniczą cechą środka sypkiego jest bowiem jego zdolność do przesypywania się, zaś przedmiotem ładunku w niniejszej sprawie był cukier w workach big - bagach umieszczonych na paletach.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, w sposób który uzasadniałby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do nieprawidłowego rozmieszczenia ładunku, gdzie nacisk na jedną oś przekraczał maksymalne dopuszczalne normy. Sąd podkreślił, że odpowiedzialność za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ma charakter obiektywny i znajduje zastosowanie względem podmiotu wykonującego przewóz w razie wystąpienia skutku zakazanego ustawą i niezależnie od tego, kto przyczynił się do powstania naruszenia, przy czym przedsiębiorca wykonujący transport drogowy odpowiada również za działania kierowców, których prace organizuje i sprawuje nadzór nad nimi.

Sąd stwierdził, że domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przejazd może być obalone w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 140aa ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, to jest wykazania przez przedsiębiorcę, że dołożył on należytej staranności, a wiec uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie skarżąca spółka nie wykazała okoliczności wynikających z hipotezy wspomnianego przepisu. Skarżąca - jako profesjonalny podmiot - przyjmując określony towar do przewozu zobowiązana jest pozyskać wiedzę nie tylko odnośnie jego ciężaru, ale sposobu załadunku, co do prawidłowości rozmieszczenia towaru w kontekście obciążenia poszczególnych osi transportującego pojazdu. Przeprowadzona kontrola - której prawidłowości strona skarżąca nie kwestionowała - pokazała, że pojazd skarżącej był pojazdem nienormatwynym na drogach publicznych wszystkich kategorii, zaś podstawowym naruszeniem przewoźnika było nieprawidłowe rozmieszczenie towaru na pojeździe, co czyniło pojazd nienormatywnym. Za prawidłowe uznał Sąd stanowisko organów administracji, że przedłożone przez skarżącą dokumenty (w postaci podręcznika kierowcy Z. Sp. z o.o., instrukcji czasu pracy dla kierowców wykonujących przewozy drogowe, zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności kierowcy, dokumentu kary upomnienia) nie zwalniają przewoźnika z odpowiedzialności w trybie art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd uznał, że praca kierowcy jako pracownika firmy przewozowej może i powinna być kontrolowana, a jego zachowania (w tym w zakresie zachowania ustalonej trasy przejazdu) mogą być korygowane zarówno poprzez działania faktyczne, jak i prawne, zwłaszcza biorąc pod uwagę wyposażenie pojazdów w systemy łączności. Wobec tego fakt wykonywania przewozu z nieprawidłowo rozmieszczonym ładunkiem obciąża skarżącą jako przewoźnika i nawet okoliczność zmiany trasy przez kierowcę nie miała wpływu na odpowiedzialność strony.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji (uzupełnioną następnie pismem z dnia 12 października 2014 r.) złożyła Z. Spółka z o.o. Zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie przedmiotowej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a także o zwrot kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak całościowej kontroli wydanej decyzji administracyjnej i ograniczenie się do omówienia normy zawartej w art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym tj. możliwości uwolnienia się przez skarżącą od odpowiedzialności za przekroczenie dozwolonych nacisków na osi pojazdu w przypadku dochowania należytej staranności w realizacji przewozu drogowego, przy całkowitym pominięciu przesłanek zawartych w art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. b) oraz art. 140aa ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym pomimo ich przywołania przez Sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, powodując fragmentaryczność rozstrzygnięcia oraz jest jednoznaczne z wydaniem niepełnego uzasadnienia wyroku;

ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, strona zarzuciła wyrokowi:

2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niezastosowanie w sprawie, pomimo wykazania przez skarżącą, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia spowodowanego przez kierowcę, który samowolnie zjechał z wyznaczonej prawidłowej trasy, a na wypadek uznania przez Sąd, iż w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie mieści się naruszenie prawa materialnego polegającego na niezastosowaniu przepisu, strona zarzuciła naruszenie wskazanego przepisu prawa poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do oceny, że skarżąca miała wpływ na powstanie naruszenia polegającego na poruszaniu się jej pojazdu po drodze, na której obowiązywał limit nacisku na osi mniejszy niż rzeczywiście stwierdzony podczas kontroli w pojeździe skarżącej, a w związku z tym uznanie, że domniemanie istnienia odpowiedzialności przewoźnika nie zostało obalone, podczas gdy skarżąca obiektywnie nie miała możliwości zapobieżenia przekroczeniu prawa przez kierowcę, w związku z czym postępowanie administracyjne winno zostać umorzone,

3) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 140aa ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że cukier przewożony w workach tzw. big-bagach nie jest ładunkiem sypkim, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowanie tego przepisu stanowiącego podstawę do zaniechania wszczęcia albo umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie nacisku na osi pojazdu, podczas gdy przepis ten nie ogranicza wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika jedynie do przypadków przewożenia ładunku sypkiego luzem i powinien znaleźć zastosowanie w sprawie.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał sprawy administracyjnej w sposób kompleksowy i tym samym nie mógł wydać prawidłowego wyroku oraz w należyty sposób go uzasadnić. Skarżąca podkreśliła, że nie mogła zapobiec temu, iż kierowca - w wyniku jego suwerennej decyzji - zjechał na drogę krajową, na której nastąpiło przekroczenie nacisku na oś, nawet pomimo sprawowania bieżącej kontroli trzymania się przez kierowcę wyznaczonej trasy. Autor skargi kasacyjnej stwierdził ponadto, że ustawa Prawo o ruchu drogowym nie zawiera legalnej definicji ładunku sypkiego, natomiast art. 140aa ust. 4 pkt 2 tej ustawy nie wyszczególnia, że ładunek sypki należy uznawać tylko materiał sypki przewożony luzem. Zdaniem strony skarżącej, materiał sypki, pomimo umieszczenia go w workach, nie traci (przynajmniej całkowicie) swoich właściwości i skłonności do przesypywania się i może mieć wpływ na zmianę nacisku na osie pojazdu, tym bardziej że worki, w których jest przewożony, nie są zupełnie szczelnie wypełnione i nie tworzą z cukru monolitu, jak to ma miejsce chociażby w przypadku kawy przewożonej w odpowietrzonych opakowaniach.

Na rozprawie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż nie miała uzasadnionych podstaw.

Istota sporu, jaki był przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie, sprowadzała się do tego, czy fakt, że kierowca samowolnie (jak twierdzi strona skarżąca) zjechał na drogę krajową nr [...] zamiast jechać autostradą [...] uzasadnia zastosowanie art. 140aa ust. 4 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, przez co nastąpiłaby jej ekskulpacja.

W skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca podniosła, że Sąd omówił przesłanki z art. 140aa ust. 4 pkt 2 lit. a, natomiast pominął omówienie przesłanek z lit. b tego przepisu, przez co doszło do naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest jednak bezzasadny.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że strona skarżąca zdaje się przyjmować, że zgodnie z art. 140aa ust. 4 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym wystarczy spełnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie aby uwolnić się od odpowiedzialności. Taka wykładnia jednak jest sprzeczna z literalną treścią tego przepisu. Zgodnie bowiem z jego postanowieniami trzeba wykazać zarówno to, że dochowano należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem (bez względu na to czy ewentualny brak staranności ma zawiązek z dokonanym naruszeniem), jak i to, że nie miało się wpływu na powstanie naruszenia, co przecież odnosi się nie tylko do czynności związanych z przejazdem. Tak więc, normę prawną wynikającą z tego przepisu należy wyprowadzać jednocześnie zarówno z podpunktu a) jak i b) art. 140aa ust. 4 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym.

Jeżeli zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zachodzi pierwsza z tych przesłanek (czego skarżący nie kwestionuje), to tym samym cały art. 140aa ust. 4 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym nie ma zastosowania. Tym samym nie było również potrzeby omawiania przez Sąd drugiej z przesłanek, a tym samym nie doszło też do zarzuconego Sądowi naruszenia.

Odnosząc się do zarzutu z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej, należy wskazać, że – jak to wywiedziono wyżej – przewoźnik może uwolnić się od odpowiedzialności w sytuacji, gdy zostały spełnione obie przesłanki z art. 140aa ust. 4 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym. Tymczasem zarzut postawiony w tym punkcie skargi kasacyjnej opiera się na przyjętym przez kasatora założeniu wymogu spełnienia jedynie przesłanki z art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Tak więc już tylko z tego względu zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego przez kasatora skutku.

Ponadto, jak zwrócił uwagę na str. 7-8 uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z ustalonym orzecznictwem przedsiębiorstwo wykonujące transport drogowy ponosi odpowiedzialność za skutki działania osób, którymi w wykonywaniu działalności się posługuje, w tym również kierowców, których pracę organizuje i sprawuje nad nimi nadzór. Tym samym przewoźnik w tego rodzaju sytuacjach, jaka ma miejsce w sprawie niniejszej, nie może powoływać się na to, że nie miał wpływu na zachowania pracownika lub podwykonawcy. Oczywiście, o ile nie mają miejsca nadzwyczajne okoliczności jak np. wykorzystanie środka transportu przez pracownika bez wiedzy i zgody pracodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rekapitulując swoje rozważania, na str. 10 uzasadnienia wyroku stwierdził również: "Praca kierowcy jako pracownika firmy przewozowej może i powinna być kontrolowana, a jego zachowania mogą być korygowane zarówno poprzez działania faktyczne, jak i prawne, zwłaszcza biorąc pod uwagę wyposażenie pojazdów w systemy łączności. Również jego zachowania w zakresie zachowania ustalonej trasy przejazdu mogą być kontrolowane przez przewoźnika. Przenosząc te. rozważania na grunt tej sprawy, trudno uznać, że skarżący dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem w zakresie rozmieszczenia ładunku, w sytuacji gdy nacisk na jedną z osi przekraczał dopuszczalne normy i wynosił 11,65 t. Fakt wykonywania przewozu z tak rozmieszczonym ładunkiem obciąża skarżącą jako przewoźnika i nawet fakt zmiany trasy przez kierowcę nie miał wpływu na jej odpowiedzialność".

Zacytowanego wyżej stanowiska Sądu strona skarżąca jednak nie kwestionuje, choć twierdząc, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, powinna była wykazać, iż brak kontroli nad zachowaniami kierowców nie miał takiego wpływu.

Na marginesie natomiast należy zauważyć, że także w innych sprawach tej samej strony, rozpatrywanych w tym samym dniu co sprawa niniejsza, również inni kierowcy mieli dopuścić się samowolnej zmiany trasy. Pomimo, że strona skarżąca w piśmie z dnia 19 września 2013 r. dziwi się temu zachowaniu, to jednak jest powszechnie wiadome (i było przedmiotem publikacji prasowych), że takie praktyki – jazda drogą równoległą do autostrady, jeśli taka w pobliżu niej się znajduje – mają na celu uniknięcie opłat autostradowych, które ostatecznie ponoszą nie sami kierowcy, ale przewoźnicy, czyli zwykle ich pracodawcy lub zleceniodawcy.

Z tych względów oraz ze względów wskazanych przy omawianiu pierwszego zarzutu również i ten zarzut należało uznać za niezasadny.

Natomiast jako całkowicie i co do samej zasady chybiony należy ocenić zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. W tym punkcie skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu błędną wykładnię art. 140aa ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, a jednocześnie na str. 4 skargi kasacyjnej stwierdza: "Skarżący nie podziela także poglądu Sądu (który należy wywieść z braku w uzasadnieniu jakichkolwiek rozważań na ten temat), że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 140 aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. cukier przewożony w workach tzw. big bagach nie stanowi ładunku sypkiego w rozumieniu przepisu art. 140 aa ust. 4 pkt 2 p.r.d."

Jak widać, w uzasadnieniu strona skarżąca zdaje się nawiązywać do innej formy naruszenia prawa materialnego niż jego błędna wykładnia, lecz w dalszych wywodach znów do tego wraca, stwierdzając: "Zgodnie z zasadą Lege non distinguente nec nostrum est distinguere, tym bardziej przy wykładni przepisu karnoadministracyjnego, za niewłaściwą należy uznać interpretację w pewnym stopniu prawotwórczą, zawężającą obowiązywanie przepisu, zmierzającą ku ewidentnemu pogorszeniu sytuacji przewoźnika".

Odnosząc się do tego stanowiska, należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku brak jest jakichkolwiek rozważań na dany temat, to znaczy, iż Sąd nie dokonywał w tym względzie jakiejkolwiek wykładni, więc również nie dokonał błędnej wykładni, jak też nie dokonał prawotwórczej interpretacji.

Ponadto z akt sprawy jak też treści z wniesionej skargi kasacyjnej wynika, że kwestia ta w ogóle nie była podnoszona przez stronę skarżącą ani w postępowaniu administracyjnym, ani przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym rozważana. Nie była to więc jakakolwiek kwestia sporna, a zatem nie zachodziła potrzeba odniesienia się do niej przez Sąd. Jeżeli jednak zdaniem strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był mimo to, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wyjść poza granice skargi, to należało podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania (przedmiotowego art. 134 § 1 p.p.s.a.), a nie obrazy prawa materialnego w jakiejkolwiek postaci, a ponadto należało również wykazać z czego ma wynikać obowiązek takiego zachowania Sądu.

W tym stanie rzeczy żaden z zarzutów zawartych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie mógł być uwzględniony, w związku z tym podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając od skarżącej na rzecz organu administracji koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (tj. udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym radcy prawnego, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji).