II SAB/Wa 561/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-30	
Data wpływu	2025-06-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Krzycki
Mateusz Rogala	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Zdrowia	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 4 ust. 1, art. 6 ust 1 pky 2 lit c, art. 10 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę	
Uzasadnienie
W skierowanym do Ministra Zdrowia (dalej: "Minister", "organ") piśmie z [...] kwietnia 2025 r., M.S. (dalej: "skarżący") wniósł o przesłanie (w wersji elektronicznej poprzez e-Doręczenia lub na płycie CD bądź innym nośniku cyfrowym - w przypadku objętości pliku przekraczającego pojemność skrzynki pocztowej) "dokumentacji medycznej, na podstawie której Ministerstwo przyjęło, że brak jest różnic w leczeniu cukrzycy metodą wstrzyknięć penami i pompą insulinową, która stanowi podstawę do obecnego systemu refundacji w tym zakresie". Jednocześnie skarżący wskazał, aby wniosek ten potraktować jako złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.").

Pismem z 8 kwietnia 2025 r. nr [...] organ, w ramach odpowiedzi na wniosek skarżącego, podał, że przekazane informacje były oparte o ostatnie analizy Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji (dalej: "AOTMiT") z 2023 r. Jednakże w związku ze złożoną przez ekspertów w połowie marca br. Kartą Świadczenia Opieki Zdrowotnej, Minister zdecydował się ponownie zlecić AOTMiT przeanalizowanie zasadności rozszerzenia populacji uprawnionej do korzystania ze świadczenia "Leczenie insuliną z zastosowaniem pompy insulinowej. Założenie pompy insulinowej", finansowanego ze środków publicznych, o osoby po 26 roku życia.

W piśmie z [...] kwietnia 2025 r. skarżący stwierdził, że organ nie odpowiedział na jego wniosek z [...] kwietnia 2025 r., powołując się na "bliżej nieokreślone analizy" AOTMiT z 2023 r. Dlatego ponowił żądanie, wnosząc o przesłanie konkretnej dokumentacji medycznej lub linków do konkretnych danych, które ministerstwo wzięło pod uwagę nie tylko w roku 2023, ale przede wszystkim podczas prac nad rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 357 ze zm.; dalej: "rozp. z 2013 r.") w kontekście m.in. ograniczenia wiekowego co do refundacji zakupu pomp insulinowych, która to dokumentacja została włączona do akt spraw m.in. związanych z pracami nad rozp. z 2013 r. Ponadto skarżący zażądał przesłania kopii, wzmiankowanego przez organ w piśmie z 8 kwietnia 2025 r., zlecenia AOTMiT przeanalizowania zasadności rozszerzenia populacji uprawnionej do korzystania ze świadczenia "Leczenie insuliną z zastosowaniem pompy insulinowej".

Przy piśmie z 7 maja 2025 r. nr [...] organ przekazał skarżącemu raport analityczny AOTMiT nr [...], ukończony 24 sierpnia 2023 r. oraz zlecenie do AOTMiT z 4 kwietnia 2025 r.

W dniu 29 maja 2025 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra, w której zarzucił naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii, obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

3) art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.

W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o:

( stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności;

( stwierdzenie, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

( zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, w zakresie nieudostępnionych informacji, tj. przesłanie dokumentacji medycznej lub linków do konkretnych danych, które ministerstwo wzięło pod uwagę podczas prac nad rozp. z 2013 r. w zakresie m.in. ograniczenia wiekowego co do refundacji zakupu pomp insulinowych, która to dokumentacja została włączona do akt spraw m.in. związanych z pracami nad rozp. z 2013 r.;

( zasądzenie od Ministra na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych;

( wymierzenie organowi grzywny.

W uzasadnieniu skargi skarżący zrelacjonował korespondencję prowadzoną z organem, a zainicjowaną pismem skarżącego z 18 marca 2025 r. w sprawie zmian zasad refundacji zakupu pomp insulinowych dla chorych na cukrzycę typu I. Podniósł, iż w przypadku wniosku z [...] kwietnia 2025 r., pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Minister nie przekazał mu żądanej informacji publicznej, bowiem udostępniono mu inną informację. Natomiast odpowiedź na jego wniosek z [...] kwietnia 2025 r. jest niepełna, ponieważ organ w ogóle nie odniósł się do kwestii badań, które uwzględnił podczas prac nad rozp. z 2013 r. w zakresie m.in. ograniczenia wiekowego co do refundacji zakupu pomp insulinowych. Zdaniem skarżącego, odpowiedź Ministra nie stanowi wyczerpującego i kompleksowego udzielenia informacji na jego zapytanie. Skoro zaś organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku informacyjnego, to pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Na wstępie organ stwierdził, że nie jest jasne, czy skarga na jego bezczynność dotyczy wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2025 r. czy też wniosku z [...] kwietnia 2025 r., akcentując jednocześnie, iż udzielił odpowiedzi na oba te wnioski. Otóż przy piśmie z 7 maja 2025 r. organ przekazał skarżącemu raport analityczny AOTMiT nr [...], w którym na stronach od 32 do 43, omówiono przegląd wytycznych praktyki klinicznej oraz przeanalizowano dowody naukowe w zakresie różnic w skuteczności i bezpieczeństwie insulinoterapii z zastosowaniem osobistej pompy insulinowej (CSU) względem insulinoterapii za pomocą wielokrotnych wstrzyknięć insuliny (MDI). Natomiast na stronach od 71 do 72 ww. raportu podano szczegółowe informacje na temat wytycznych oraz publikacji naukowych wykorzystanych w raporcie wraz ze wskazaniem linków do stron internetowych, pod którymi publikacje są dostępne oraz datą dostępu. Z kolei na stronach od 74 do 123 przedmiotowego raportu omówiono szczegółowe wyniki analiz w zakresie przeglądu: wytycznych klinicznych, dowodów naukowych, rozwiązań organizacyjnych w innych krajach, a dotyczących leczenia cukrzycy z zastosowaniem osobistych pomp insulinowych. Zatem - wbrew temu co zarzuca skarżący - uzyskał on wnioskowane informacje, zaś organ nie dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie.

W kontekście żądania "konkretnej dokumentacji medycznej lub linków do konkretnych danych, które Ministerstwo wzięto pod uwagę (...) podczas prac nad rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. (...)", organ podkreślił, że proces legislacyjny aktów prawnych w Polsce jest transparentny i dostępny do publicznej wiadomości dla wszystkich zainteresowanych. Wszelkie dokumenty związane z procesem legislacyjnym aktów prawnych są publikowane na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji: https://legislacja.gov.pl/, a informacje opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Nawiązując do korespondencji prowadzonej ze skarżącym, poprzedzającej jego wniosek informacyjny, Minister przypomniał, iż w pierwszym piśmie do skarżącego z 26 marca 2025 r. wskazał powód ograniczenia populacji uprawnionej do skorzystania ze świadczenia "Leczenie insuliną z zastosowaniem pompy insulinowej. Założenie pompy insulinowej", a także wyjaśnił, że jego intencją jest zabezpieczenie potrzeb różnych grup pacjentów w jak największym stopniu, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości finansowych Narodowego Funduszu Zdrowia, dlatego też nie wszystkie postulaty zgłaszane do resortu zdrowia mogą być zrealizowane.

Z ostrożności procesowej organ stwierdził, iż nawet gdyby Sąd uznał, że pozostaje w bezczynności, to brak jest podstaw do wymierzenia mu grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności w danej sprawie, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.

Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Minister - jako organ władzy publicznej - jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do wątpliwości Ministra, który wniosek skarżącego jest przedmiotem skargi na bezczynność, zauważyć należy, że wniosek z [...] kwietnia 2025 r. stanowi w zasadzie rozbudowanie poprzedniego wniosku, tj. z [...] kwietnia 2025 r. W obu tych pismach skarżący domagał się od organu przedstawienia dokumentacji medycznej, na podstawie której przyjęto brak jest różnic w leczeniu cukrzycy metodą wstrzyknięć penami i pompą insulinową, co przekłada się na kształt obecnego systemu refundacji w tym zakresie. Ponawiając wcześniejsze żądanie, skarżący w piśmie z [...] kwietnia 2025 r. doprecyzował, iż wnosi o przesłanie konkretnej dokumentacji medycznej lub linków do konkretnych danych, które organ uwzględnił nie tylko w 2023 r., ale przede wszystkim w toku prac nad rozp. z 2013 r., zwłaszcza w aspekcie ograniczenia wiekowego odnośnie refundacji zakupu pomp insulinowych. Jak wskazał, przedmiotowa dokumentacja została włączona do akt spraw m.in. związanych z pracami nad rozp. z 2013 r.

W związku z powyższym, tutejszy Sąd uznał, że skarga dotyczy bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2025 r., uzupełnionego pismem z [...] kwietnia 2025 r.

Jeśli chodzi o kwalifikację prawną przedmiotu wniosku, to Minister prawidłowo ocenił, iż żądanie przedstawienia dokumentacji, na podstawie której przyjęto brak różnic w leczeniu cukrzycy metodą wstrzyknięć penami i pompą insulinową, co przekłada się na kształt obecnego systemu refundacji w tym zakresie, stanowi informację publiczną, bo dotyczy przedmiotu działalności i kompetencji organu władzy publicznej (vide art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.).

O ile ma rację skarżący, że pismo Ministra z 8 kwietnia 2025 r. nie realizuje wniosku informacyjnego z [...] kwietnia 2025 r., o tyle po sprecyzowaniu pismem z [...] kwietnia 2025 r., organ udzielił skarżącemu odpowiedzi przy piśmie z 7 maja 2025 r. Ze stanowiska Ministra jasno wynika, iż obecnie funkcjonujący system refundacji w zakresie leczenia cukrzycy został wypracowany w oparciu o analizy zawarte w raporcie AOTMiT nr [...], ukończonym 24 sierpnia 2023 r. Organ przekazał skarżącemu zarówno ww. raport, jak i (wnioskowane w piśmie skarżącego z [...] kwietnia 2025 r.) zlecenie do AOTMiT z 4 kwietnia 2025 r., co - według tutejszego Sądu - stanowi adekwatną odpowiedź na wniosek informacyjny z [...] kwietnia 2025 r., uzupełniony pismem z [...] kwietnia 2025 r.

Jeśli zaś chodzi o dokumenty uwzględnione w procesie legislacyjnym skutkującym wydaniem rozp. z 2013 r., to - jak słusznie Minister odnotował w odpowiedzi na skargę - wszelkie dokumenty związane z procesem legislacyjnym aktów prawnych są publikowane na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji, a przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje, że tylko informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Wprawdzie skarżący trafnie zarzucił w skardze, iż Minister w odpowiedzi z 7 maja 2025 r. nie poruszył kwestii dokumentów uwzględnionych w ramach ww. procesu legislacyjnego, ale po pierwsze dokumenty te - jako opublikowane na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji - nie podlegają udostępnieniu na wniosek (co a contrario wynika z przywołanego art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), a po wtóre skarżący złożył skargę na bezczynność w dniu 29 maja 2025 r., czyli już po zrealizowaniu przez Ministra wniosku informacyjnego (co nastąpiło 7 maja 2025 r.). W tych okolicznościach przedmiotowej sprawy sformułowany przez skarżącego zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu ww. wniosku nie może odnieść zamierzonego skutku.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.