Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 11 stycznia 2024 r. sprzeciwów Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "[...]" M. G., M. G., D. K. spółka jawna z siedzibą w R., E. S., J. Ż., A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 30 sierpnia 2023 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciwy. POSTANOWIENIE Dnia 11 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze sprzeciwu Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "[...]" M. G., M. G., D. K. spółka jawna z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 30 sierpnia 2023 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań postanawia: na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) połączyć niniejszą sprawę ze sprawami o sygnaturach akt VIII SA/Wa 780/23, VIII SA/Wa 781/23 oraz VIII SA/Wa 782/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygn. akt VIII SA/Wa 738/23.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie są sprzeciwy od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak: [...] na podstawie której ww. organ działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Usługowo - Handlowego "[...]" M.G., M. G., D. K. spółka jawna z siedzibą w R. od decyzji Wójta Gminy G.(dalej: "organ I Instancji", "Wójt") z dnia [...] marca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu przetwarzania odpadów - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją z dnia 8 marca 2023 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2022 r. poz. 1029 ze zm.; dalej: "u.o.o.ś.") orzekł o odmowie wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu przetwarzania odpadów

w ilości powyżej 10 Mg/dobę w instalacji - kompostowni kontenerowej odpadów na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb B. oraz na działce nr ewid. [...] obręb B., gmina G. - [...].

Organ odwoławczy szczegółowo przedstawił ramy, charakter i wielkość przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił, że w oparciu o dane zawarte we wniosku (który spełnia wymagania przepisu art. 74 u.o.o.ś.) oraz jego załącznikach planowane do realizacji zamierzenie inwestycyjne prawidłowo zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j. t. Dz. U. poz. 1839 ze zm.) - instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady

w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U.

z 2018 r. poz. 2389, ze zm.). Tego rodzaju przedsięwzięcie w myśl art. 59 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Kolegium wskazało na treść art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś. Dalej wyjaśniło, że przesłanki odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia polegać przy tym mogą na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.o.o.ś.), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.), wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 u.o.o.ś.), wykazaniu, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20.07.2017r. Prawo wodne, przy jednoczesnym braku spełnienia warunków, o których mowa w art. 68 pkt 1. 3 i 4 tej ustawy (art. 81 ust. 3 u.o.o.ś.).

Kolegium stwierdziło, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało poparte przesłankami mającymi umocowanie w okolicznościach prawnych i faktycznych, jak i, że Wójt nie wskazał, że wystąpiła którakolwiek z wyżej wskazanych przesłanek obligujących organ do wydania decyzji odmownej. W jego ocenie, same przypuszczenia organu I instancji co do negatywnego oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko (nie mające oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym) nie mogą być podstawą odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy zauważył, że z samej zasady przezorności nie można wywodzić faktu, iż dana inwestycja oddziałuje negatywnie na środowisko, gdyż są to nadal tylko przypuszczenia. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w trybie i na zasadach określonych w ustawie i dopiero de facto ona pozwala określić to oddziaływanie. Ponadto realizując zasadę przezorności organ wydający decyzję środowiskową może nakazać inwestorowi zastosowanie szeregu obwarowań (znajdujących uzasadnienie w okolicznościach danej sprawy) pozwalających na utrzymanie inwestycji w trakcie eksploatacji w stanie nienaruszającym obowiązującego prawa oraz nie wpływającym negatywnie na środowisko.

Zdaniem SKO również negatywna opinia społeczeństwa o planowanej inwestycji (sprzeciw społeczny, czy protesty mieszkańców) nie może być podstawą odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag oraz wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. A zatem sprzeciw społeczeństwa wobec realizacji konkretnej inwestycji nie może być traktowany jako prawo veta, obligujące organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora.

Dalej organ odwoławczy odniósł się do kwestii odorowych, które legły

u podstaw wydania decyzji odmownej. Wskazał, że istnieją techniczne możliwości określenia natężenia odorantów w powietrzu. Niemniej jednak dla celów załatwienia sprawy z wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, dowód z analiz teoretycznych rozprzestrzeniania się

i poziomu zapachu uznał za zbędny. Powtórzył, że decyzja środowiskowa nie należy do decyzji uznaniowych, zaś przesłanki wydania decyzji negatywnej muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdziło, że aktualnie brak jest aktów wykonawczych do art. 222 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), które określałyby wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu oraz metody oceny zapachowej jakości powietrza. Wyjaśniło także, że stanowiska orzecznictwa o niemierzalności zapachów - odorów nie należy łączyć z brakiem możliwości technicznych do przeprowadzania takich badań, ale do braku norm prawnych, na podstawie których możliwe byłoby prowadzenie badań, określenie ich metodyki, jak również wartości granicznych, których przekroczenie byłoby niedozwolone, lub powodowało wystąpienie pewnych ograniczeń. Przywołało uregulowania art. 85 ustawy Prawo ochrony środowiska podnosząc, że mimo wynikającego z powołanego przepisu obowiązku ochrony powietrza ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu.

Dalej Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozważań ze strony autora raportu były poddane m.in. stężenia amoniaku. Wykazano, że ich dopuszczalne poziomy w powietrzu będą dotrzymane. W raporcie określono

w sposób szczegółowy sposoby zapobiegania oddziaływania uciążliwości zapachowych, co nie zostało rozważone (zweryfikowane) szczegółowo przez organ I instancji. SKO zauważyło, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska

w W. w uzgodnieniu z dnia [...] grudnia 2022 r. zawarł warunek mający zapewnić dotrzymanie poziomów substancji w powietrzu - zaprojektować system dezodoryzacji gazów odlotowych wyposażonych w biofiltr, zapewniający redukcję emisji zanieczyszczeń o minimum 90%. Tymczasem Wójt w prowadzonym postępowaniu nie wziął pod uwagę tych kwestii. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło wyjaśnienia w jaki sposób organ rozpoznający wniosek wziął pod uwagę uzgodnienie RDOŚ, jak też ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, czym naruszył art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.o.ś. Negatywne rozpatrzenie wniosku inwestora przez Wójta przy nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji i braku oparcia rozstrzygnięcia o konkretne przepisy prawa jest, zdaniem Kolegium, nie do zaakceptowania. Podkreśliło, że jeśli Wójt miał wątpliwości odnośnie prawidłowości przedstawienia w raporcie wariantu realizacji przedsięwzięcia, to winień zażądać od wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień, a nie uznawać raport za opracowanie wyłącznie teoretyczne, które nie może przyczynić się do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy uznał także, że organ I instancji nie dokonał rzetelnej, wnikliwej oraz wszechstronnej analizy i oceny całości raportu, który był w trakcie postępowania kilkukrotnie uzupełniany na wezwania organów współdziałających

w sprawie. Podkreślił, że stwierdzenie organu, iż przeprowadzona w raporcie analiza nie wykazała jednoznacznie, czy zostaną dotrzymane dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu, co w konsekwencji przyczyniło się do wydania decyzji odmownej jest nieuprawnione. Nie można również czynić zarzutów wobec raportu (oceniać go) w oparciu o zapachowe oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia, gdyż jak wyjaśniono zapachy (odory), pomimo, iż mogą być uciążliwe nie mogą być badane, ponieważ w polskim systemie prawnym nie istnieją normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. Przepisy art. 66 u.o.o.ś., a także inne nie przewidują, że zakresem raportu ma być objęte wykonanie analizy uciążliwości zapachowej.

Kolegium stwierdziło, że Wójt w prowadzonym postępowaniu nie wykazał wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej, czy też pozytywnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparł na ogólnie przytoczonych informacjach z Raportu oraz uzgodnień i opinii organów specjalistycznych. Nie spełnia ono zatem warunków określonych przepisem art. 85 ust. 2 u.o.o.ś. Wójt pobieżnie dokonał oceny kompletności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie dokonał oceny, czy raport rzetelnie przedstawia analizę wszystkich wariantów. Nie zwrócono również uwagi, że wg autora Raportu, to wariant zaproponowany przez inwestora do realizacji jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Już ta okoliczność, zdaniem SKO, dyskwalifikuje jako niepoprawny przedstawiony w sprawie Raport. Organ odwoławczy zauważył także, że racjonalny wariant alternatywny różni się od wariantu proponowanego przez wnioskodawcę ilością modułów kompostujących (trzy moduły zamiast dwóch w wariancie proponowanym - str. 79 Raportu). Organ I instancji nie zajął przy tym stanowiska odnośnie ewentualnej pozorności wariantów. Kolegium dostrzegło zaś, że

w Raporcie skoncentrowano się na szczegółowym opisie wariantu I, preferowanego przez wnioskodawcę. Wariant II opisano zaś w sposób taki, że sam wnioskodawca uznaje jego realizację za ekonomicznie nieuzasadnioną (przeprojektowaną), jeśli weźmie się pod uwagę podaż odpadów stanowiących wsad do kompostowania, jak również popyt na wysokojakościowy kompost - w odniesieniu dla rynku lokalnego (patrz str. 82 i 132 Raportu). Mimo powyższych wątpliwości autor opracowania dokonał oceny przewidywanego oddziaływania dla wariantów.

W ocenie Kolegium, w konsekwencji powyższych uchybień wybór wariantu zaproponowany w raporcie nie odpowiada intencji ustawodawcy, wynikającej

z powołanego przepisu art. art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś.

Organ odwoławczy, mając na uwadze naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77, 80, 107 k.p.a.) uznał, że nie można ich naprawić w trybie art. 136 k.p.a., dlatego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postanowił decyzję uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie podniósł, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien wziąć pod uwagę ww. rozważania organu odwoławczego. Podkreślił także, że uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagać będzie ponownego przekazania go łącznie z wnioskiem o wydanie decyzji celem zaopiniowania

i uzgodnienia przez organy specjalistyczne w trybie przewidzianym art. 77 u.o.o.ś.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie Wójt nie dokonał rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej oceny całości dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Wskazało, że organ orzekając

w sprawie środowiskowych uwarunkowań ma obowiązek uwzględnić wszystkie wymienione w art. 80 ust. 1 u.o.o.ś. wyznaczniki i nie ma podstaw do przyznania prymatu jedynie opinii społeczności lokalnej. Zaskarżona decyzja organu I instancji pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co ewidentnie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oparcie decyzji

w istocie na argumentach pozaprawnych sprowadzających się de facto do subiektywnego przekonania (przypuszczeń) o szkodliwości planowanej inwestycji dla otoczenia jest niedopuszczalne. Argumenty organu I instancji przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie potwierdzone są żadnymi obiektywnymi dowodami. Mają one charakter subiektywnych opinii i przekonań, które nie mogą skutkować wydaniem decyzji o odmowie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. Wszelkie ewentualne wątpliwości

w zakresie oddziaływania inwestycji winny być wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest bowiem decyzją związaną, a ustawodawca nie zezwolił organowi na odmowę wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach z powodów innych niż ustawowo wyliczone, nawet jeżeli w ocenie tego organu są to powody istotne związane z koniecznością ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi.

Na powyższą decyzję Kolegium sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: Przedsiębiorstwa Usługowo - Handlowego "[...]" M. G., M. G., D. K. spółka jawna z siedzibą w R. (sygn. akt VIII SA/Wa 738/23), E. S. (sygn. akt VIII SA/Wa 780/23), J. Ż. (sygn. akt VIII SA/Wa 781/23), A. U. (sygn. akt VIII SA/Wa 738/23), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przedsiębiorstwo Usługowo - Handlowego "[...]" M. G., M. G., D. K. spółka jawna z siedzibą w R. decyzji Kolegium zarzuciło naruszenie następujących przepisów prawa tj.:

1) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wybór wariantu zaproponowany w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie odpowiada intencji ustawodawcy,

w sytuacji, gdy raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych oraz społecznych;

2) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego

i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez błędne uznanie, że wariantowość przedstawionych w raporcie rozwiązań ma charakter pozorny, w sytuacji, gdy raport jest spójny i rzetelny oraz pozwalał na podjęcie przez organ pierwszej instancji ustaleń chociażby co do zasięgu i nasilenia oddziaływań każdego z wariantów;

3) art. 8 k.p.a., 11 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych i sprzecznych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem organu wariantowość przedstawionych w raporcie rozwiązań ma charakter pozorny.

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka zwróciła uwagę na fakt, że z dniem 16 października 2023 r. art 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko został zmieniony przez art. 1 pkt 11 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1890) zmieniającej ww. ustawę, otrzymując brzmienie:

"5) opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym;".

Strona wskazała także, że SKO wydając decyzję, opierało się o przepisy prawa obowiązujące na dzień jej wydawania, analizując dokumenty, w tym treść Raportu, odpowiadające stanowi prawnemu na dzień ich sporządzenia. Niemniej na podstawie tej nowelizacji dokonano zmiany art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, jednak norma ta nie zmieniła się "merytorycznie", a jedynie została przez samego ustawodawcę doprecyzowana. Po nowelizacji przepis został uzupełniony i stanowi, że racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Jednocześnie zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej "Do spraw prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem przepisów art. 61 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 82 ust. 1 oraz art. 86f ust. 2 i 4 ustawy zmienianej w art 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz stosuje się przepisy art. 86f ust. 1a, 2a i 8 ustawy zmienianej w art 1", co znajduje zastosowanie w analizowanej sprawie i wprost oznacza faktyczną niezgodność stwierdzenia SKO dotyczącego dyskwalifikacji jako niepoprawny przedstawionego w sprawie Raportu ze względu na wariant zaproponowany przez inwestora do realizacji będący jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, z obowiązującymi przepisami prawa.

Spółka wskazała, że nie kwestionuje rozstrzygnięcia SKO, jednakże uważa za wadliwe uzasadnienie tej decyzji na skutek zawarcia w nim błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie i mieć istotny wpływ na jej ponowne rozpatrywanie przez organ I instancji, a w rezultacie na jej rozstrzygnięcie. Spółka nie wymaga wprawdzie od organu odwoławczego szczegółowej, specjalistycznej wiedzy na temat technologii kompostowania odpadów, jednak uważa, że jednoznacznie formułowane przez SKO zarzuty co braku racjonalności i alternatywności wskazanego i analizowanego w Raporcie racjonalnego wariantu alternatywnego są bezpodstawne i zbyt pochopne.

Autorzy sprzeciwów – E. S., J. Ż., A. U. - zarzucili z kolei naruszenie:

1) art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.o.ś. przez błędną wykładnię i uznanie, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie bez podstawy faktycznej i prawnej;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b u.o.o.ś., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, mimo stosownych analiz i oceny materiału dowodowego, a także weryfikacji rzetelności twierdzeń, dowodów

i wyjaśnień, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zaproponowany

w raporcie wariant alternatywny nie może być traktowany jako wariant rzeczywiście racjonalny, bo jego przebieg zawiera tylko niewielkie różnice technologiczne

w stosunku do wariantu proponowanego przez inwestora;

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji uznanie, że organ I instancji nie mógł podjąć decyzji odmawiającej wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 4) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Wójta Gminy G. – [...] i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ II instancji. W uzasadnieniu ww. sprzeciwów zakwestionowano poprawność uzasadnienia decyzji. Zdaniem stron w sprawie nie powinno dojść do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż raport zawierał opis wymaganych wariantów realizacji przedsięwzięcia,

a organ I instancji przy wydawaniu decyzji wziął pod uwagę postanowienie RDOŚ

w Warszawie uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia. Podniesiono też, że Kolegium w sposób nieprawidłowy odniosło się do kwestii odorowej związanej

z powstaniem planowanej kompostowni. Wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że skoro w polskim ustawodawstwie nie określono standardów zapachowych uciążliwych dla ludzi, to okoliczność ta nie może "stanowić o formalnych rozstrzygnięciach administracyjnoprawnych". Podniesiono, że przepisy nie odwołują się do obowiązujących, dopuszczalnych norm - substancji szkodzących środowisku, lecz nakazują ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu. Podobne uregulowanie znajduje się w Dyrektywie Rady (EWG) nr 337/1985 z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE 15/t.1, s. 248 ze zm.). Dyrektywa wskazuje na konieczność przeprowadzenia analizy ogólnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie człowieka, co oznacza konieczność brania pod uwagę zarówno czynników negatywnych mających normy określone przepisami, jak też tych, które nie zostały sparametryzowane.

W odpowiedziach na sprzeciwy organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, jako niezasadnych. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uznał, że zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania jest na tyle znaczący, że w sprawie niezasadnym byłoby posłużenie się rozwiązaniem przewidzianym w art. 136 k.p.a. W takim przypadku konieczne stało się ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wójta, gdyż

w przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Postanowieniem z 11 stycznia 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 738/23 Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") postanowił połączyć niniejszą sprawę ze sprawami o sygnaturach akt VIII SA/Wa 780/23, VIII SA/Wa 781/23 oraz VIII SA/Wa 782/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia

i prowadzić je dalej pod sygnaturą VIII SA/Wa 738/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, który jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od skargi do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a., instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony w sposób względnie wąski i rola sądu administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne orzeczenie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W konsekwencji sąd uwzględnia sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (por.: wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21, CBOSA).

Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12, zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie

z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, opierając się na brzmieniu art. 136 § 1 k.p.a., że przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części należy do organu I instancji, zaś aktywność organu odwoławczego w tym zakresie ma charakter dodatkowy, sprowadzający się do uzupełnienia dowodów i materiałów

w sprawie. Oznacza to, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie

w jednej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1844/22, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej CBOIS).

Strona, zgodnie z zapisaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy. Naruszeniem jej prawa jest sytuacja, w której organ I instancji zaniechał rzetelnego

i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, bowiem na istotnie niekompletnym materiale dowodowym nie można oprzeć prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym samym koliduje z zasadą dwuinstancyjności taki stan rzeczy,

w którym organ II instancji buduje fundamenty dowodowe sprawy, i na tej podstawie wydaje rozstrzygnięcie, ponieważ stworzenie takich fundamentów przynależy do kompetencji organu I instancji. Jeżeli zatem ciężar zebrania materiału dowodowego w istotnym zakresie zostałby przerzucony na organ odwoławczy, to należałoby przyjąć, że sprawa strony została wnikliwie zbadana jednokrotnie, co stoi

w sprzeczności z powołaną wyżej zasadą dwuinstancyjności. A contrario, jeżeli materiał dowodowy wymaga uzupełnienia tylko w niewielkim (uzupełniającym) zakresie, to wykluczona jest możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, i orzec o istocie sprawy.

Sąd rozpoznając sprzeciw związany jest brzmieniem art. 64e p.p.s.a. nakazującym oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a. Oznacza to kontrolę, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako klarowna jawi się więc konkluzja, że oceniając sprzeciw sąd administracyjny nie zajmuje się kontrolą merytorycznej strony sprawy mając na względzie prawa i obowiązki stron, ale jedynie bada czy decyzja organu II instancji jest prawidłowa pod względem takiego stanu dowodowego sprawy, takiego koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który eliminuje możliwość wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Sprzeciwy wniesione w niniejszej sprawie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.). Stosownie do art. 71 ust. 1 u.o.o.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Nie jest to decyzja uznaniowa, zaś przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać

z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i ustaleń faktycznych. Odmowa wydania takiej decyzji może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.), odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1), czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 u.o.o.ś., odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia

w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kluczowym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji organ I instancji, jak i organ odwoławczy, mają obowiązek sprawdzenia zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych, co oznacza zwłaszcza ustalenie, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. (por. wyroki NSA z: 26 marca 2015 r., II OSK 2032/13; 28 sierpnia 2014 r., II OSK 464/13; 5 marca 2015 r., II OSK 1858/13; 20 stycznia 2012 r., II OSK 2094/10; 18 maja 2016 r., II OSK 2151/14). Trafnie wskazuje organ odwoławczy w niniejszej sprawie, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym inwestora będącym dowodem w postępowaniu administracyjnym i podlegającym ocenie właściwego organu (por. wyrok NSA z 18 marca 2009 r., sygn. II OSK 383/08). Tym samym raport nie jest w istocie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a jedynie ma status dokumentu prywatnego będącego ekspertyzą rzeczoznawcy i jak każdy inny dowód podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a. W oparciu o dane wskazane w raporcie, przed wydaniem decyzji, właściwy organ uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia

z organem wyspecjalizowanym: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Organ ten, z racji swoich kompetencji, jest w stanie samodzielnie ocenić wpływ inwestycji na środowisko, przy czym podstawą jego ustaleń są, co należy podkreślić, informacje zawarte w raporcie.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanych powyżej granicach, kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] sierpnia 2023 r., spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na brak poparcia odmowy wydania wnioskowanej decyzji wystąpieniem którejkolwiek

z przesłanek wynikających z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych (przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko), jak i faktycznych. Ponadto zasadnie Kolegium uznało, że przypuszczenia organu pierwszej instancji co do negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko (nie mające oparcia w zgromadzonym

w sprawie materiale dowodowym), jak i negatywna opinia społeczeństwa

o planowanej inwestycji przejawiająca się w sprzeciwie społecznym i protestach mieszkańców nie mogą stanowić podstawy odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy szczegółowo wskazał także na kwestie generowania emisji odorantów do otoczenia, jak i niedokonania przez organ I instancji rzetelnej analizy i oceny całości raportu, jak i jego kompletności. Kolegium wskazało na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności na potrzebę wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na brak opisu trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie decyzji odmownej. Jak trafnie ocenił organ odwoławczy - powyższe nie mogło zostać uzupełnione przez organ odwoławczy

w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a.,

a zatem uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Merytoryczne załatwienie sprawy w drodze rozstrzygnięcia reformacyjnego stanowiłoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności. Pozbawiłoby organ I instancji kompetencji do wnikliwego wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

a jednocześnie odebrałoby stronom prawo do dwukrotnego, pełnego zbadania ich sprawy. Szybkość postępowania nie uzyskała prymatu nad jego wnikliwością, starannością, koniecznością zebrania odpowiedniego materiału dowodowego i jego przeanalizowania.

Sumując podniesione wyżej okoliczności zasadnie postąpiło Kolegium zwracając sprawę organowi I instancji, ponieważ naruszono przepisy postępowania,

i pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji trafnie wytknął uchybienia popełnione przez Wójta

i jasno wskazał okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Na marginesie Sąd zwraca także uwagę na nowelizację art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. dokonaną ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023r. poz. 1890), jak i brzmienie art. 15 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, w kontekście ponownego rozpoznawania sprawy.

Z powyższych powodów, na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciwy w całości.

Sąd rozpoznał sprzeciwy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.