II OSK 2563/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-08-17	
Data wpływu	2019-08-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Zofia Flasińska	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 2085/18	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266; art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5; Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027; art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 2b;  Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia WSA del. Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2085/18 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2737/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2085/18, uwzględniając skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r., nr LXXXII/2737/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały, w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi:

– [...] i [...] powstałych w wyniku wtórnego podziału działki nr [...]z obrębu [...];

– [...] i [...] powstałych w wyniku wtórnego podziału działki nr [...] z obrębu [...];

– [...], [...],[...] i [...] z obrębu [...];

– [...], [...], [...], [...], [...],[...] z obrębu [...];

– [...],[...] i [...] powstałych w wyniku wtórnego podziału działki nr [...] z obrębu [...];

– [...],[...] i [...] powstałych w wyniku wtórnego podziału działki nr [...] z obrębu [...];

– [...] z obrębu [...], w części, w jakiej usytuowane były na gruntach ewidencyjnie leśnych, zgodnie z granicami użytków z 10 października 2006 r.;

– [...] z obrębu [...] w granicach terenu oznaczonego symbolem [...];

– [...] z obrębu [...] w części, w jakiej usytuowana była na gruntach ewidencyjnie leśnych, zgodnie z granicami użytków ewidencyjnych z dnia 10 października 2006 r., z wyłączeniem części gruntu leśnego o powierzchni 250 m², dla którego uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 grudnia 2005 r., nr WŚR.VIII.6112-101/05.

W uzasadnieniu Sąd najpierw nawiązał do skargi. Wojewoda Mazowiecki zarzucił w niej naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. poz. 1266, ze zm., obecnie Dz. U. z

2021 r. poz. 1326, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm., dalej powoływanej jako u.z.p.) i domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do działek o wskazanych numerach ewidencyjnych z uwagi na brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne bądź wbrew uzyskanej decyzji odmawiającej wyrażenia takiej zgody, bądź z powodu braku spełnienia warunków wynikających z uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zdaniem Wojewody przy podejmowaniu uchwały naruszone zostały tryb sporządzania planu miejscowego oraz właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p., co na mocy art. 27 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. poz. 717, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm., dalej powoływanej jako u.p.z.p.) powinno skutkować częściową nieważnością uchwały.

Wojewoda Mazowiecki odnotował, że w dacie podejmowania uchwały działka nr [...] z obrębu [...] oznaczona była w ewidencji gruntów, w części, jako las klasy VI o powierzchni 0,2975 ha; działka nr [...] o powierzchni 0,2651 ha z obrębu [...] stanowiła w całości grunty leśne klasy VI (LsVI); działka nr [...] o powierzchni 0,4436 ha z obrębu [...] stanowiła grunty leśne klasy VI o powierzchni 0,2984 ha (LsVI) oraz tereny mieszkaniowe o powierzchni 0,1452 ha (B); działka nr [...] o powierzchni 0,0477 ha z obrębu [...] stanowiła w całości grunty leśne klasy VI (LsVI); działka nr [...] o powierzchni 0,2858 ha z obrębu [...] stanowiła w całości grunty leśne klasy VI (LsVJ); działka nr [...] o powierzchni 0,2848 ha z obrębu [...] stanowiła grunty leśne klasy VI o powierzchni 0,2418 ha (LsVI) oraz tereny mieszkaniowe o powierzchni 0,0430 ha; działka nr [...] o powierzchni 0,1455 ha z obrębu [...] stanowiła w całości grunty leśne klasy VI (LsVI); działka nr [...] o powierzchni 0,1306 ha z obrębu [...] stanowiła w całości grunty leśne klasy VI (LsVI); działka nr [...] o powierzchni 0,2775 ha z obrębu [...] stanowiła w całości grunty leśne klasy VI (LsVI); działka nr [...] o powierzchni 0,5253 ha z obrębu [...] stanowiła grunty leśne klasy V o powierzchni 0,2717 ha (LsV) oraz grunty leśne klasy VI o powierzchni 0,2536 ha (LsVI). Z kolei działka nr (powstała z wtórnego podziału pierwotnej działki nr [...]) z obrębu [...] została przeznaczona pod ul. [...] (jednostka terenowa 10KDL) oraz częściowo ul. [...] (jednostka terenowa 1KDZ); działka nr [...] (powstała z wtórnego podziału pierwotnej działki nr [...]) i [...] z obrębu [...] została przeznaczona pod tereny mieszkaniowo-usługowe (ustalenia dla jednostki terenowej C7.2MU); działka nr [...] z obrębu [...] została przeznaczona pod tereny mieszkaniowo-usługowe (ustalenia dla jednostki terenowej C7.4MU); działka nr [...] i [...] (powstała z wtórnego podziału pierwotnej działki nr [...]) z obrębu [...] została przeznaczona pod tereny mieszkaniowe jednorodzinne rezydencjonalne (ustalenia dla jednostki terenowej C7.1MNR); działka nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] została przeznaczona pod tereny mieszkaniowe jednorodzinne rezydencjonalne (ustalenia dla jednostki terenowej D2.11MNR); działka nr [...] z obrębu [...] została przeznaczona pod tereny usług na działkach leśnych (ustalenia dla jednostki terenowej G2.3 U/L).

Wojewoda podkreślił, że dla powyższych działek bądź nie uzyskano decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia, bądź odmówiono wyrażenia takiej zgody jak w przypadku działki nr [...] z obrębu [...]. Stwierdził zatem, że skoro część działek obejmowała tereny leśne, to winny one zostać wydzielone liniami rozgraniczającymi od gruntów nieleśnych i pozostawione jako tereny lasów bez prawa do zabudowy, nie zaś samowolnie przeznaczane na cele nieleśne. W ocenie Wojewody w takim przypadku plan miejscowy mógł co najwyżej adoptować istniejącą już zabudowę, bez możliwości realizacji nowej zabudowy, jak również bez możliwości rozbudowy zabudowy już istniejącej w ramach gruntów leśnych.

Wojewoda Mazowiecki zauważył, że choć w odniesieniu do części gruntów leśnych uzyskano decyzję wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, to jednak nie wprowadzono do ustaleń planu miejscowego warunków wynikających z wydanych decyzji. Tymczasem stosownie do decyzji z dnia 23 grudnia 2005 r., nr WŚR.VIII.6112-101/05 "Zgoda powyższa może zostać wykorzystana w planie zagospodarowania przestrzennego po przyjęciu następujących warunków: przeznaczenie terenów leśnych zgodnie z określonym w rubryce 7; normatyw powierzchniowy nowotworzonych działek leśnych 0,2000 ha (z tolerancją do 5% powierzchni) - dotyczy poz. 1, 2, 3, 4, 5, 7; ograniczenie powierzchni wyłączanej z produkcji leśnej na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług do 20% powierzchni - dotyczy poz. 1-7; zachowanie drzewostanu i prowadzenie gospodarki leśnej na pozostałej powierzchni leśnej (po wyłączeniu z produkcji leśnej)".

Mając to na uwadze Wojewoda zauważył, że dla działek:

– [...] z obrębu [...], będącej w całości gruntem leśnym o powierzchni 0,3880 ha, oznaczonym symbolem C7.4 MU stanowiącym teren mieszkaniowo - usługowy, w planie miejscowym dopuszczono maksymalne wyłączenie z produkcji leśnej na poziomie 60% (§ 77 ust. 3 pkt 4, wartość z kolumny 7 uchwały), podczas gdy zgodnie z warunkami określonymi w decyzji na zmianę przeznaczenia, powierzchnia wyłączenia nie powinna przekraczać 20%;

– [...] z obrębu [...], będącej w całości gruntem leśnym o powierzchni 0,1993 ha, oznaczonym symbolem C7.3 MNE stanowiącym teren mieszkaniowy jednorodzinny ekstensywny, w planie dopuszczono maksymalne wyłączenie z produkcji leśnej na poziomie 40% (§ 77 ust. 3 pkt 3, wartość z kolumny 7 uchwały), podczas gdy zgodnie z warunkami określonymi w decyzji na zmianę przeznaczenia, powierzchnia wyłączenia nie powinna przekraczać 20%; ponadto w planie określono minimalną wielkość działki inwestycyjnej na poziomie 800 m² (§ 77 ust. 3 pkt 3, wartość z kolumny 3 uchwały), zaś w decyzji na zmianę przeznaczenia minimalny normatyw powierzchniowy określony został na poziomie 2000 m² z tolerancją 5%;

– [...], [...] i [...] (powstałe w wyniku wtórnego podziału działki nr [...] z gruntem leśnym na powierzchni 0,4648 ha) z obrębu [...], oznaczonym symbolem D2.11 MNR, jako tereny mieszkaniowe jednorodzinne rezydencjonalne, w planie miejscowym dopuszczono maksymalne wyłączenie z produkcji leśnej na poziomie 30% (§ 81 ust. 3 pkt 11, wartość z kolumny 7 uchwały), podczas gdy zgodnie warunkami określonymi w decyzji na zmianę przeznaczenia, powierzchnia wyłączenia nie powinna przekraczać 20%; ponadto w planie określono minimalną wielkość działki inwestycyjnej na poziomie 1600 m² (§ 81 ust. 3 pkt 11, wartość z kolumny 3 uchwały), mimo że w decyzji na zmianę przeznaczenia minimalny normatyw powierzchniowy określony został na poziomie 2000 m² z tolerancją 5%;

– [...] z obrębu [...], stanowiącym grunty leśne na powierzchni 0,4541 ha, oznaczonym symbolem D2.ll MNR jako tereny mieszkaniowe jednorodzinne rezydencjonalne, w planie miejscowym dopuszczono maksymalne wyłączenie z produkcji leśnej na poziomie 30% (§ 81 ust. 3 pkt 11, wartość z kolumny 7 uchwały), podczas gdy zgodnie warunkami określonymi w decyzji na zmianę przeznaczenia, powierzchnia wyłączenia nie powinna przekraczać 20%; ponadto w planie określono minimalną wielkość działki inwestycyjnej na poziomie 1600 m² (§ 81 ust. 3 pkt 11, wartość z kolumny 3 uchwały), z kolei w decyzji minimalny normatyw powierzchniowy określony został na poziomie 2000 m² z tolerancją 5%;

– [...], [...] i [...] (jako części powstałe w wyniku wtórnego podziału działki nr [...] z gruntem leśnym na powierzchni 0,2536 ha) z obrębu [...], oznaczonym symbolem D2.11 MNR, jako tereny mieszkaniowe jednorodzinne rezydencjonalne, w planie miejscowym dopuszczono maksymalne wyłączenie z produkcji leśnej na poziomie 30% (§ 81 ust. 3 pkt 11, wartość z kolumny 7 uchwały), podczas gdy zgodnie warunkami określonymi w decyzji na zmianę przeznaczenia, powierzchnia wyłączenia nie powinna przekraczać 20%; ponadto w planie określono minimalną wielkość działki inwestycyjnej na poziomie 1600 m² (§ 81 ust. 3 pkt 11, wartość z kolumny 3 uchwały), natomiast w decyzji minimalny normatyw powierzchniowy określony został na poziomie 2000 m² z tolerancją 5%.

Dalej Wojewoda podniósł, że w decyzji z dnia 23 grudnia 2005 r. w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 0,2850 ha, wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia jedynie na powierzchni 400 m² na cele komunikacyjne, tj. pod poszerzenie ulic [...] i [...] (poz. 8 w części I decyzji), zaś w pozostałej części – na powierzchni 0,2450 ha w sposób wiążący tej zgody odmówił (poz. 2 w części I decyzji), podczas gdy ta pozostała część działki została przeznaczona pod tereny mieszkaniowe rezydencjonalne na działkach leśnych (jednostka terenowa G1.5 MN/L). Analogicznie w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni leśnej 0,1479 ha, wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia jedynie na powierzchni 250 m² (poz. 9 w części I decyzji), a w pozostałej części na powierzchni 0,1229 ha w sposób wiążący zgody odmówiono (poz. 3 w części I decyzji), lecz mimo to ta pozostała część działki została przeznaczona pod tereny mieszkaniowo - usługowe (jednostka terenowa D5.2 MU). Zdaniem Wojewody decyzja ta, jako pozostająca w obrocie prawnym, bezwzględnie wiązała przy sporządzaniu i uchwalaniu skarżonego planu miejscowego.

Rada m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazała, że do zaliczenia gruntów do gruntów leśnych w rozumieniu ustawy, a co za tym idzie również obowiązku uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne, decydujące znaczenie ma ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. poz. 435 ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 627, ze zm.), która przypisuje rolę powiązaniu gruntu z prowadzeniem gospodarki leśnej, o której rozstrzyga z kolei uproszczony plan urządzenia lasu. W jej ocenie potwierdza to wykładnia literalna a contario zawartej w ustawie definicji "gruntów rolnych". Skoro gruntami rolnymi są bowiem grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a takiego odwołania do ewidencji gruntów ustawa nie stosuje w odniesieniu do gruntów leśnych, to należy uznać, iż jest to świadomy zabieg ustawodawcy i pojęcie gruntów leśnych w rozumieniu tej ustawy powinno być definiowane poprzez nawiązanie do ustawy o lasach, a nie do ewidencji gruntów. W konsekwencji niezbędne jest każdorazowe dokonanie analizy, czy dany grunt, także ten widniejący w ewidencji gruntów jako grunt leśny, jest takim gruntem również w rozumieniu ustawy o lasach.

Rada wyjaśniła, że pominęła we wniosku o zmianę przeznaczenia działki nr [...] i [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) z obrębu [...] oraz działkę nr [...] z obrębu [...], ponieważ w trakcie procedury planistycznej stanowiły one działki zabudowane, o użytku częściowo nieleśnym: na działce nr [...] było 1.452 m² użytku budowlanego (B), a na działce nr [...] - 430 m² użytku B. Zaznaczyła, że w decyzji z dnia 23 grudnia 2005 r. Wojewoda odmówił wydania takiej zgody dla jednej z działek w tym planie uzasadniając odmowę możliwością realizacji inwestycji na nieleśnej części działki. W związku z tym o zgodę na zmianę przeznaczenia dla ówczesnej działki nr [...] nie wystąpiono, a na działce nr [...] ustalono zabudowę mieszkaniową zgodnie ze stanem istniejącym. Z kolei działka nr [...] z obrębu [...] stanowiła działkę zabudowaną, przy czym w otoczeniu budynku występuje użytek nieleśny, który rozciąga się również na sąsiednie działki nr [...] i [...].

Odnośnie do niewprowadzenia do planu miejscowego warunków wynikających z wydanych decyzji w sprawie zgody zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla działek nr: [...] i [...] z obrębu [...], [...], [...] i [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], [...] i [...] z obrębu [...] Rada zwróciła uwagę na art. 7 ust. 1 i 2 ustawy i stwierdziła, że gdyby organ wyrażający taką zgodę mógł wprowadzać określone warunki, przepis ten byłby bezprzedmiotowy. Jednocześnie określenie przez Wojewodę warunków dotyczących powierzchni dopuszczonej do wyłączenia z produkcji leśnej oraz zakazów podziału rażąco naruszało określony prawem zakres decyzji. Zaznaczyła, że Wojewoda wywiódł, że rada gminy nie ma kompetencji do dopuszczenia lub nie (w tym określenia zasad) w planie miejscowym podziału nieruchomości, jednocześnie wytykając jej, iż nie wprowadziła tego warunku zawartego nieprawidłowo w decyzjach "odlesieniowych".

Rada wyraziła pogląd, w myśl którego warunki zawarte w decyzjach wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne mogą być uznane jedynie za niewiążące zalecenia, jakie organ ochrony gruntów rolnych i leśnych skierował do organu planistycznego. Podniosła, że argumentacja Wojewody w rozpatrywanym zakresie nie znajduje potwierdzenia w treści ustawy, która w żadnym przepisie nie upoważniła organu właściwego w sprawie ochrony gruntów leśnych do wydawania zgód warunkowych na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Wreszcie Rada zaznaczyła, że na działce nr [...] z obrębu [...], dla której uzyskano decyzję na zmianę przeznaczenia 250 m² gruntów leśnych na cele nieleśne, a odmówiono zmiany przeznaczenia dla 1.229 m² takich gruntów, występuje 3.555 m² innych użytków, mogących stanowić miejsce realizacji inwestycji. Warunki dotyczące normatywu nowotworzonych działek oraz ograniczenia powierzchni wyłączanej z produkcji leśnej wpisane w decyzję Wojewody nie dotyczą tej działki. W związku z tym Rada zauważyła, że zawarte w planie ustalenia dla terenu D2.5MU nie kolidują z wydaną zgodą, ponieważ dla rozpatrywanego terenu (§ 84 ust. 2 pkt 2) plan ustala zachowanie i uzupełnienie istniejącej zabudowy, dopuszczając remont, wymianę, modernizację, przebudowę, rozbudowę lub dobudowę istniejącej zabudowy. Istniejąca zabudowa zlokalizowana jest na nieleśnej części działki. Oznacza to, że nową zabudowę należy realizować na nieleśnej powierzchni działki, z możliwością wykorzystania zgodnie z decyzją "odlesieniową" 250 m² gruntów leśnych.

Skarżący Wojewoda w piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2018 r., częściowo uwzględniając stanowisko Rady m.st. Warszawy, sprecyzował żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności:

1. działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi:

– [...] i [...], powstałych w wyniku wtórnego podziału działki nr [...], z obrębu [...];

– [...] i [...], powstałych w wyniku wtórnego podziału działki nr [...], z obrębu [...];

– [...] i [...] z obrębu [...];

– [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...];

– [...], [...] i [...], powstałych w wyniku wtórnego podziału działki nr [...], z obrębu [...];

- [...],[...] i [...], powstałych w wyniku wtórnego podziału działki nr [...], z obrębu [...];

- [...] z obrębu [...];

w części, w jakiej usytuowane były na gruntach ewidencyjnie leśnych, zgodnie z granicami użytków z daty podjęcia uchwały (opcjonalnie: według stanu z 10 października 2006 r.);

2. działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...] w granicach terenu oznaczonego symbolem G1.5 MN/L;

3. działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...] w części, w jakiej usytuowana była na gruntach ewidencyjnie leśnych, zgodnie z granicami użytków ewidencyjnych z daty podjęcia uchwały (opcjonalnie: według stanu z 10 października 2006 r.) z wyłączeniem części gruntu leśnego o powierzchni 250 m², dla którego uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego z 23 grudnia 2005 r. znak: WSR.VIIL6112-101/05.

Na rozprawie przed Sądem strony podtrzymały swoje stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po przedstawieniu tych stanowisk stwierdził, że zaskarżona uchwała we wskazanej przez Wojewodę części narusza prawo, a stwierdzone uchybienia uzasadniały wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w części.

Sąd powołał art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy i uznał, że wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę do dokonania stosownych zmian w planie miejscowym. Decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy ma charakter uznaniowy, poza odesłaniem do art. 6 ust. 1 ustawy, wskazującym na przesłanki, jakimi winien kierować się organ w dacie podejmowania uchwały w przedmiocie zagospodarowania terenu, przy kwalifikowaniu gruntu leśnego do odmiennego przeznaczenia (w niniejszej sprawie na cel nieleśny). Sąd stwierdził, że organ sporządzający plan miejscowy albo nie uzyskał stosownej zgody, albo nie uwzględnił jej warunków. Rozwijając to spostrzeżenie zauważył, że:

– działki nr [...] i [...] powstałe z podziału działki nr [...], z obrębu [...]; są uwidocznione w rejestrze gruntów jako grunt leśny, wobec czego zmiana ich przeznaczenia na inne cele wymagała zgody.

– działka nr [...] w ewidencji gruntów występuje jako użytek leśny klasy VI (LSVI), natomiast w planie miejscowym położona jest w terenie C7.2 MU, a więc przeznaczona jest pod zabudowę, na co nie uzyskano zgody.

– działka nr [...] z obrębu [...] jest w całości leśna, była objęta decyzją Wojewody co do powierzchni 0,3880 ha (C7.4 MU), lecz z wyłączeniem do 20% powierzchni, natomiast w świetle części graficznej planu została przeznaczona pod zabudowę.

– działka nr [...] z obrębu [...] w całości była działką o przeznaczeniu leśnym (teren C7.4MU), a zgodę na zmianę jej przeznaczenia obarczono takimi samymi warunkami jak w przypadku działki nr [...] – można było przeznaczyć pod zabudowę 20% jej powierzchni, podczas gdy z § 77 ust. 3 pkt 3 planu wynika maksymalne wyłączenie z produkcji leśnej 40% i mimo to przeznaczono ją pod zabudowę w całości.

– działkę nr [...] z obrębu [...], przeznaczono pod zabudowę, mimo że w całości miała przeznaczenie leśne i ujęta została w planie pod symbolem C7.4.MU.

– działki nr [...] i [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) z obrębu [...], jako użytek częściowo budowlany nie były zgodnie z oświadczeniem organu objęte wnioskiem o wyrażenie zgody, stosownie do stanowiska ówczesnego wojewody, że zgoda ta nie była konieczna w przypadku faktycznej zmiany przeznaczenia gruntu. Niemniej w ewidencji gruntów działka nr [...] o pow. 0,4436 ha stanowiła grunty leśne klasy VI o pow. 0,2984 ha oraz tereny mieszkaniowe o pow. 0,1452 ha, z kolei w planie są to tereny C7.1 MNR – tereny mieszkaniowe rezydencjalne – zachowanie i uzupełnienie istniejącej zabudowy, co oznacza dopuszczenie zabudowy na całym obszarze (bez wyłączenia gruntów leśnych).

– działki nr [...] i [...] z obrębu [...] położone są na terenie D2.11.MNR - teren mieszkaniowy jednorodzinny rezydencjonalny - zachowanie i uzupełnienie istniejącej zabudowy, chociaż nie występowano o zgodę na zmianę ich przeznaczenia, podczas gdy działka nr [...] o powierzchni 0,2858 ha stanowiła w całości grunt leśny klasy VI, zaś działka [...] o pow. 0,2848 ha grunty leśne klasy VI o pow. 0,2418 ha (LsVI) oraz tereny mieszkaniowe o pow. 0,0430 ha (B).

– działki nr [...], [...],[...] z obrębu [...] nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia, mimo że w całości stanowiły grunt leśny, zaś w planie położone są na terenie D211.MNR, a więc przeznaczonym do zabudowy.

– działki nr [...], [...] i [...] (powstałe w wyniku wtórnego podziału działki nr [...] z obrębu [...]) objęte są decyzją Wojewody wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia z ograniczeniem zabudowy do 20% terenu, lecz położone są w terenie D.2.11 MNR, a więc przeznaczone zostały pod zabudowę z ograniczeniem maksymalnym powierzchni zabudowy do 30%.

– działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], powstałe w wyniku wtórnego podziału działki nr [...] o pow. 0,2863 ha, która była częściowo rolna i przeznaczona do zmiany przeznaczenia z uwzględnieniem 20% powierzchni zabudowy, co wynika z decyzji nr 279/2006, a znalazła się na wspomnianym terenie D2.11 MNR z ograniczeniem wyłączenia produkcji leśnej na poziomie 30% (§ 81 ust. 3 pkt 11 uchwały), co również stanowiło naruszenie warunku przewidzianego w ww. decyzji.

– działka nr [...] z obrębu [...] nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia, chociaż stanowiła grunty leśne klas V o pow. 0,2717 ha i klasy VI o pow. 0,2536 ha, natomiast w planie położona jest na terenie G2.3U/L a - teren usług na działkach leśnych.

– działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,2850 ha została przeznaczona pod tereny do zabudowy (teren G1.5.MN/L), mimo że decyzją nr 297/2006 udzielono zgody na zmianę jej przeznaczenia do pow. 0,0400 ha z przeznaczeniem na komunikację - poszerzenie ulic [...] i [...] (zgoda nie dotyczyła więc 0,1229 ha stanowiącej część kompleksu leśnego).

– działka nr [...] z obrębu [...] objęta została zgodą na zmianę przeznaczenia, udzieloną decyzją 297/2006, do powierzchni 0,0250 ha, lecz w całości położona jest w planie na terenie D5.2.MU – teren mieszkaniowo usługowy.

– działka nr [...] z obrębu [...] uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia co do powierzchni leśnej z ograniczeniem zabudowy do 20% powierzchni, wyrażoną powołaną decyzją nr 297/2006, podczas gdy w planie znajduje się na terenie oznaczonym jednostką D211.MR jako tereny mieszkaniowe jednorodzinne rezydencjalne z dopuszczeniem maksymalnego wyłączenia z produkcji leśnej 30% powierzchni.

Sąd uznał, że we wszystkich wskazanych wyżej przypadkach doszło do naruszenia procedury planistycznej. Nie zgodził się ze stanowiskiem ograniczającym się do uwzględnienia wyłącznie definicji lasu zawartej w ustawie o lasach, przyznając pierwszeństwo treści ewidencji gruntów. Jego zdaniem określenie użytku leśnego wynika z załączonego do akt uproszczonego wypisu z rejestru gruntów, a skoro ustawa nie wprowadza kryterium wielkości powierzchni gruntów leśnych podlegających ochronie, to ochrona ta obejmuje każdy taki grunt niezależnie od jego powierzchni.

Rozwijając tę myśl Sąd zaaprobował fakt, że podstawą ustaleń w trakcie procedury planistycznej były wypisy z rejestru gruntów, na podstawie których organ planistyczny ustalił charakter użytków. Podkreślił, że dane z ewidencji gruntów i budynków mają charakter nie tylko informacyjny, ale i wiążący, wobec czego mogą podlegać zmianie wyłącznie w szczególnym trybie. Ewidencja gruntów jest deklaratoryjnym odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, toteż nie kształtuje w sposób konstytutywny nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej na podstawie źródeł wymienionych w art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. poz. 2027, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, ze zm.). Są to jednak dane wiążące.

Podsumowując Sąd skonstatował, że skoro w skład działek w dacie podejmowania uchwały wchodziły grunty ewidencyjne leśny, to zmiana przeznaczenia tych gruntów na cele nieleśne w planie miejscowym wymagała zgody (art. 7 ust. 1 ustawy). Nie można było zatem tego dokonać bez stosownych zgód albo bez uwzględnienia wymogów płynących z decyzji uzgodnieniowej (art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy). W rezultacie Sąd przyjął, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, co prowadzić musiało do stwierdzenia nieważności postanowień zaskarżonej uchwały we wskazanym przez niego zakresie. Dlatego na podstawie art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnośnie działek objętych skargą.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wniosek Rady m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 12 marca 2019 r. sprostował sentencję wyroku z dnia 10 grudnia 2018 r. poprzez wpisanie na stronie 2 w wierszu 3 w miejsce słów: "usytuowane były" słów: "usytuowana była".

Rada m.st. Warszawy, reprezentowana przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 grudnia 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła również zażalenie na postanowienie o sprostowaniu sentencji wyroku, zarejestrowane pod sygn. akt II OZ 782/19.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i zarzuty materialnoprawne, mianowicie:

1) art. 147 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek (bądź ich części), oznaczonych numerami ewidencyjnymi wymienionymi w sentencji wyroku, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie;

2) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. nr 43, poz. 296, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, ze zm.) w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. i z art. 6 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz. 93, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.) poprzez brak wszechstronnego i prawidłowego rozważenia całego materiału dowodowego;

3) art. 147 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 151 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. że:

– niewystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne działek już zabudowanych wynikał ze stanowiska Wojewody,

– zapisy decyzji wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne stanowią niewiążące zalecenia, jakie organ ochrony gruntów rolnych i leśnych skierował do organu planistycznego,

– część działek ewidencyjnych była działkami częściowo zabudowanymi, a także, że w części usytuowane były na gruntach ewidencyjnie leśnych zgodnie z granicami użytków;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności podnoszonych w sprawie, w tym w szczególności niewyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, dlaczego w jego ocenie w odniesieniu do wszystkich działek objętych zaskarżonym wyrokiem zachodziła konieczność uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jak również niewyjaśnienie przez Sąd podstawy prawnej stwierdzenia nieważności;

5) art. 147 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy, pomimo szczegółowego jej określenia przez Wojewodę w piśmie z dnia 28 listopada 2018 r.;

6) art. 3 ustawy o lasach w związku z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że gruntem leśnym jest grunt określony w ewidencji gruntów jako użytek leśny, a także że nie zostało wprowadzone kryterium wielkości powierzchni gruntów leśnych podlegających ochronie;

7) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w efekcie przyjęcie, że w odniesieniu do wszystkich działek objętych zaskarżonym wyrokiem zachodziła konieczność uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne;

8) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zachodziła konieczność uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne również części działek, które stanowiły tereny zabudowane lub usytuowane były na gruntach ewidencyjnie leśnych zgodnie z granicami użytków;

9) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ówczesna praktyka i stanowisko Wojewody w okresie procedowania zaskarżonej uchwały nie miało znaczenia dla istotności zakresu naruszenia obowiązującego wówczas prawa;

10) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że jeśli w decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawarto warunki, to prawidłowe zastosowanie przepisów art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy u.z.p. będzie wymagało implementacji tych warunków do treści planu;

11) art. 7 ust. 1, 2 i 5 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne określa warunki, które miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać;

12) art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.z.p. poprzez ich niezastosowanie;

13) art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie, podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien orzekać na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

14) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędne zastosowanie.

Pełnomocnik Rady, w oparciu o wskazane podstawy kasacyjne, wniosł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych w niej zarzutów.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu odpowiedzi pełnomocnik Wojewody odniósł się do sformułowanych w skardze zarzutów i przesłanek, na których zostały oparte.

Pełnomocnicy Rady m. st. Warszawy i Wojewody Mazowieckiego w pismach procesowych odpowiednio z 20 kwietnia 2022 r. i 19 kwietnia 2022 r. zrzekli się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Spośród sformułowanych w niej zarzutów w pierwszej kolejności rozpatrzyć należy ten odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie wykluczyłoby rozpatrzenie pozostałych zarzutów. Przepis ten określa bowiem wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856).

Nie ulega wszelako wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą, gdyż przyczyna rozstrzygnięcia została w nim sprecyzowana jednoznacznie. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał i wyjaśnił, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, następującą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wymagana jest w przypadku działek ewidencyjnych kwalifikowanych jako leśne w ewidencji gruntów i budynków, niezależnie od rozmiaru użytków leśnych lub ich częściowego odmiennego zagospodarowania. Stwierdził też, że warunki, jakimi opatrzono zgodę na zmianę przeznaczenia, są wiążące podczas uchwalania planu. W konsekwencji uznał za nieważne postanowienia zaskarżonego planu miejscowego, na mocy których na cele nieleśne przeznaczono działki bądź bez występowania o wspomnianą zgodę, bądź z naruszeniem jej warunków. Dalszą kwestią, do której przyjdzie się ustosunkować podczas rozpoznawania innych zarzutów kasacyjnych, pozostaje to, czy stanowisko to jest prawidłowe oraz czy znalazło ono odpowiedni wyraz w sentencji zaskarżonego wyroku.

Przed rozpoznaniem tych pozostałych zarzutów kasacyjnych zaakcentować trzeba, że wszystkie one, zarówno procesowe, jak i materialnoprawne, koncentrują się wokół kilku zagadnień spornych, powoływanych wielokrotnie, nierzadko w odniesieniu do tych samych przepisów, w różnych aspektach składających się łącznie na podnoszone naruszenia prawa. Uzasadnia to wyodrębnienie tych zagadnień, a następnie rozważenie ich w uporządkowanej sekwencji, wyznaczonej przez kryterium problemowe, nie zaś przez kolejność zarzutów kasacyjnych.

Wszystkie problemy prawne w niniejszej sprawie powstały na tle zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgodnie z powołanym w większości kasacyjnych zarzutów materialnoprawnych art. 7 ust. 1 i 2 ustawy, przeznaczenie to, o ile wymaga zgody udzielanej na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez inny organ (w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie - wojewodę), następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza sporem pozostaje, że plan miejscowy, w którym zawarto takie postanowienia bez wymaganej zgody, nie może być uznany za sporządzony w trybie odpowiadającym prawu.

Rozbieżności poglądów pojawiły się natomiast odnośnie do tego, kiedy ta zgoda jest wymagana, czyli innymi słowy wedle jakich kryteriów dany grunt objęty planem powinien być kwalifikowany jako grunt leśny.

W analizowanym kontekście już na wstępie odrzucić należy argument Rady odwołujący się do praktyki organu udzielającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Samo dostosowanie działań Rady do tej praktyki nie może przecież przesądzać o pozytywnym wyniku ich kontroli, przeprowadzanej wszak przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem, nie z wykładnią prawa przyjętą przez organy, które prawo stosują. Rada nie powinna więc czuć się zwolniona z obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z tego powodu, że we wcześniejszych przypadkach organ, do którego się zwróciła, uznał, iż zgoda nie jest konieczna odnośnie do gruntów zabudowanych czy już wykorzystywanych na cele nieleśne. Nietrudno zresztą zauważyć, że tego rodzaju stanowisko może doprowadzić do zmiany przeznaczenia gruntów jedynie na zasadzie faktów dokonanych, a tym samym do obejścia ustawowego trybu, w jakim powinno to nastąpić, tj. wprawdzie w drodze planu miejscowego, ale bez wcześniejszej zgody. Jeżeli bowiem do faktycznej zmiany przeznaczenia gruntu leśnego doszło samowolnie, to plan miejscowy, niejako odnotowując to nowe przeznaczenie jako istniejące w dniu jego sporządzenia, w istocie sankcjonowałby naruszenie prawa polegające na zmianie przeznaczenia bez zgody właściwego organu.

W związku z powyższym odnotować wypada, że w świetle art. 3 ustawy o lasach, również objętego podstawami rozpoznawanej skargi kasacyjnej, lasem jest grunt zarówno pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – jak i przejściowo jej pozbawiony (pkt 1). Definicję tę sformułowano więc w oderwaniu od potocznego rozumienia lasu, w sposób umożliwiający uznanie za las również takiego grunt, który został zagospodarowany w odmienny sposób niezgodny z prawem, a zatem co do zasady przejściowy, mogący oznaczać obowiązek przywrócenia do legalnego stanu poprzedniego.

Nietrafnie przy tym pełnomocnik Rady podniósł, że rozpatrywana definicja przewiduje także kryterium obszarowe, wedle którego lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, uznając to jako argument ograniczający ochronę gruntów leśnych polegających na konieczności uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia. W związku z tym przywołać wypada pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 623/20 (LEX nr 3091322), w myśl którego z punktu widzenia tej ochrony należy respektować wynikające z ewidencji gruntów przeznaczenie leśne działki, niezależnie od wielkości rzeczywistego jej zalesienia. Sąd w tym wyroku odwołał się do orzecznictwa przyjmującego, że działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu, zakładającego, iż ochrona gruntów leśnych stanowi zasadę, a przeznaczanie ich na cele nieleśne - wyjątek od tej zasady. W efekcie niepodobna tracić z pola widzenia także i tego, że pogląd przeciwny uniemożliwiałby ochronę gruntu leśnego odpowiadającego definicji przewidzianej w powołanym przepisie tylko z uwagi na podział geodezyjny, prowadzący do powstania działek obejmujących fragmenty tego gruntu, które odrębnie ze względu na swoją mniejszą powierzchnię wspominanego kryterium nie spełniają.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela ten pogląd, również w części odnoszącej się do znaczenia ewidencji gruntów, tak deprecjonowanego w skardze kasacyjnej. Roli ewidencji nie zmniejsza nawet fakt, skądinąd trafnie dostrzeżony przez pełnomocnika Rady, że w art. 2 ust. 2 ustawy definicję gruntu leśnego sformułowano w oderwaniu od ewidencyjnej klasyfikacji, inaczej niż jest to w przypadku gruntów rolnych, którymi wedle art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako grunty rolne. Podobnie ocenić trzeba to, że w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy odesłano do ustawy o lasach, która, jak już była o tym mowa, w art. 3 definiuje las za pomocą kryteriów innego rodzaju – powierzchni oraz przeznaczenia dla potrzeb gospodarki leśnej. Z tego względu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 64/14 (LEX nr 1918770), wyrażono pogląd zbliżony, lecz tylko pozornie identyczny do tego prezentowanego w skardze kasacyjnej, że w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisy w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla dokonania oceny, czy dany grunt jest gruntem leśnym, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy. Podkreślić bowiem trzeba, że Sąd jednocześnie podkreślił, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), w tym ustaleń planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasu (art. 20 ust. 2 ustawy o lasach). Ewidencja ta powinna zatem odzwierciedlać rzeczywisty stan prawny i faktyczny i jako urzędowy zbiór danych, prowadzony we właściwym trybie i wedle jednolitych zasad, umożliwiających ich pozyskiwanie, weryfikację i aktualizację, stanowi miarodajne źródło informacji na temat przeznaczenia gruntów. Zasadnie dostrzegł to Sąd pierwszej instancji, przywołując art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, stosownie do którego dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią podstawę m.in. planowania przestrzennego. W trakcie procedury planistycznej, niebędącej przecież postępowaniem administracyjnym toczącym się w konkretnej sprawie, nie ma więc miejsca na dokonywanie czynności dowodowych mających zweryfikować dane ewidencyjne, które powinny być uwzględnione zgodnie z celem i funkcją, którym służą i dla których zostały zebrane. Tym bardziej nie należy to do obowiązków sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, w szczególności brak przesłanek do przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzupełniającego dowodu z dokumentów w oparciu o art. 106 § 5 P.p.s.a., którego naruszenie również podniesiono w skardze kasacyjnej. Jeżeli natomiast podczas sporządzania planu miejscowego część wykorzystywanych do tego danych ewidencyjnych okaże się niezgodna z rzeczywistym stanem rzeczy, to organy uczestniczące w procedurze planistycznej nie są uprawnione do ignorowania tych danych i zastępowania ich danymi pochodzącymi z ich własnych ustaleń np. co do dotychczasowego przeznaczenia terenów, których plan ma dotyczyć, lecz są zobowiązane podjąć działania zmierzające do aktualizacji ewidencji gruntów we właściwym trybie. Wynika to choćby z art. 21 ust. 2 i art. 23 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przewidujących obowiązki odpowiednio współdziałania z organami Służby Geodezyjnej i Kartograficznej oraz dostarczenia dokumentów pozwalających tę aktualizację przeprowadzić

Prawidłowość tego rozumowania potwierdza również utrwalone już orzecznictwo odnoszące się do klasyfikacji gruntów w postępowaniu podatkowym, w związku z ich opodatkowaniem podatkiem od nieruchomości. Tytułem przykładu można przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 195/10 (LEX nr 1081280). Sąd stwierdził w nim, że o tym, czy określony grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, decyduje, co do zasady, zapis w ewidencji gruntów i że tego dowodu organy podatkowe nie mogą samodzielnie kwestionować poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako lasu wyłącznie w oparciu o definicję ustawową zawartą w ustawie o lasach i z pominięciem zapisu w ewidencji. Prowadzenie ewidencji nie należy bowiem do przedmiotu postępowania podatkowego. Spostrzeżenia te można odnieść do pozostałych organów administracji publicznej wykonujących swoje zadania w ramach właściwych procedur, w tym zmierzających do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty kasacyjne, które podnoszą, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne nie może być opatrzona żadnymi warunkami, a co za tym idzie, że warunki takie mogą być traktowano jako niewiążące zalecenia, do których nie trzeba się stosować podczas uchwalania planu miejscowego. Wprawdzie bowiem w art. 7 ust. 2 ustawy istotnie nie przewidziano możliwości udzielenia zgody pod warunkiem, ale wynika to samej istoty i funkcji rozpatrywanej instytucji. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2995/13 (LEX nr 1665538) udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu należy postrzegać jako szczególny przykład współdziałania ustrojowo odrębnych organów samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej, które – w odróżnieniu od uzgodnienia projektu planu – nie ma na celu jedynie zagwarantowania prawidłowości projektowanego planu, ale rozstrzygnięcie odrębnej kwestii wiążącej się z zapewnieniem gruntom prawidłowej ochrony przed ich nieuzasadnionym wykorzystaniem. Dlatego wyrażenie zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej, orzekającej o uprawnieniach gminy mieszczących się sferze sprawowania prawa i korzystania z jej władztwa planistycznego (tak uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13 (ONSAiWSA 2014, nr 2, poz. 17). Innymi słowy, organ udzielający zgody decyduje o dopuszczalności przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, kierując się przesłankami ochrony tego gruntu, w szczególności tą określoną w art. 6 ust. 1 ustawy, wedle której na cele nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W konsekwencji może uznać, że przesłanki te będą spełnione wyłącznie pod pewnymi warunkami, zwłaszcza polegającymi na zachowaniu leśnego charakteru części terenu, objętego planowaną zmianą przeznaczenia. Organy sporządzające i uchwalające plan nie mogą tych warunków samowolnie ignorować, w tym, jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zwiększać procentowego limitu powierzchni gruntu leśnego, do którego wedle ostatecznej i wiążącej je decyzji zmiana jego przeznaczenia jest dozwolona. Jest tak tym bardziej jeżeli uwzględni się, że również w stanie prawnym, w którym podjęto zaskarżoną uchwałę, nie budziło wątpliwości, że wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wnioskującemu o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia przysługuje status strony postępowania w tym przedmiocie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1885/10, LEX nr 1134698), z czym wiąże się uprawnienie do zaskarżenia decyzji kończącej to postępowanie. Prezydent m. st. Warszawy nie zaskarżył jednak decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 grudnia 2005 r., tym samym nie zakwestionował warunków, jakim opatrzono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do działek wymienionych w pkt I tej decyzji. Warunków tych nie można zwalczać w postępowaniu mającym inny przedmiot - kontrolę prawidłowości planu miejscowego, uchwalonego z ich naruszeniem.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w przypadku niejednolitego przeznaczenia terenów znajdujących się w granicach poszczególnych działek, zwłaszcza będącego następstwem przekształceń geodezyjnych i ewidencyjnych, jakie nastąpiły po uchwaleniu zaskarżonego planu miejscowego, stwierdził nieważność uchwały jedynie w części, w jakiej nie uzyskano wymaganej zgody na przeznaczenie na cele nieleśne tych terenów, które w dniu podjęcia uchwały ujęte były w ewidencji jako grunty leśne. Innymi słowy, pozostały w mocy te postanowienia planu miejscowego, które określały nieleśne przeznaczenie tych części takich "hybrydowych" działek, jakie we wspomnianym dniu nie stanowiły wedle ewidencji gruntów leśnych i jako takie nie wymagały zgody. Wynika to wyraźnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym każdą poszczególną działkę poddano analizie pod kątem tego, jakie przeznaczenie ewidencyjne miały tereny znajdujące się w ich granicach. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji uczynił zresztą zadość korekcie skargi dokonanej przez Wojewodę w piśmie z dnia 28 listopada 2018 r., będącej rezultatem częściowego uwzględnienia argumentacji Rady, kwestionującej wyrażone w skardze żądanie stwierdzenia nieważności postanowień planu odnośnie do całych działek, w tym w częściach ich obszaru, które nie były ewidencjonowane jako grunty leśne. Wojewoda sprecyzował wszak to żądanie, wnosząc o opatrzenie rozstrzygnięcia zastrzeżeniem ograniczającego jego zakres do tego rodzaju działek w części, w jakiej usytuowane były one na gruntach ewidencyjnie leśnych, zgodnie z granicami użytków z daty podjęcia zaskarżonej uchwały. Zaskarżonym wyrokiem uwzględniono tak skorygowaną skargę w całości. Sentencja wyroku nie zawiera punktu przewidującego oddalenie skargi w pozostałej części, a jego uzasadnienie, o czym już była mowa, podziela w pełni koncepcję przyjętą zgodnie przez strony w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. W wyniku korekty skargi w piśmie z dnia 28 listopada 2018 r. kwestia ta stała się okolicznością bezsporną, co Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę. Nietrafne są więc zarzuty odniesione m.in. do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a, że Sąd nie uwzględnił, iż niektóre działki w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały miały w części przeznaczenie nieleśne, oraz że wyszedł poza granice sprawy.

Przyznać wypada wszelako, że wskutek niezręcznej redakcji rozstrzygnięciu temu nie dano dostatecznie dokładnego wyrazu w sentencji zaskarżonego wyroku. Niefortunne umiejscowienie wspomnianego zastrzeżenia, którego domagał się Wojewoda w piśmie z dnia 29 listopada 2018 r., mogło mianowicie spowodować wątpliwości, do jakich konkretnie działek się ono odnosi. Próba usunięcia tych wątpliwości w drodze postanowienia z dnia 12 marca 2019 r. o sprostowaniu sentencji tylko je pogłębiła. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zażalenie na to orzeczenie i uchylił je postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OZ 782/19, uznając, że sprostowanie stanowiło niedopuszczalną ingerencję w merytoryczną treść rozstrzygnięcia. Zaznaczył zarazem, że zagadnienie zamykające się w pytaniu o to, jakich działek dotyczy sporne zastrzeżenie, może być rozstrzygnięte w orzeczeniu kończącym postępowanie kasacyjne.

Realizując tę zapowiedź Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym wywiódł już, że w przypadku wszystkich działek obejmujących tereny, które w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały nie były zgodnie z ewidencją gruntami leśnymi, zaskarżonym wyrokiem stwierdzono nieważność uchwały jedynie w części dotyczącej pozostałych terenów, ujętych wówczas w ewidencji jako grunty leśne, bo tylko w tym zakresie doszło do zmiany przeznaczenia bez wymaganej zgody lub wbrew jej warunkom. Wiązało się to jednak z koniecznością dokonania wykładni uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wniosku zawartego w skardze, zmodyfikowanego w toku postępowania. Dlatego celem wyjaśnienia kwestii rozstrzygnięcia podjętego zaskarżonym wyrokiem i uniknięcia tego rodzaju zabiegów interpretacyjnych, zawsze pozostawiających pole do rozbieżności, które trzeba niejako ostatecznie rozwiać, Naczelny Sąd Administracyjny przesądza tę kwestię jednoznacznie, z przywołaniem konkretnych działek. Właściwa, precyzyjna redakcja sentencji zaskarżonego wyroku, odzwierciedlająca podjęte nim rozstrzygnięcie, powinna zatem wskazywać, że stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały, w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi:

a) z obrębu [...]:

[...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki numer [...])

[...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki numer [...])

[...], [...], [...] i [...]

– w częściach, w jakich usytuowane były na gruncie leśnym,

b) z obrębu [...]:

[...], [...]

[...], [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki numer [...])

[...], [...], [...], [...]

[...], [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki numer [...])

– w częściach, w jakich usytuowane były na gruncie leśnym,

c) z obrębu [...]:

[...] - w części, w jakiej usytuowana była na gruncie leśnym z wyłączeniem gruntu o powierzchni 0.0400 ha, dla którego decyzją Wojewody Mazowieckiego z 23 grudnia 2005 r., nr WŚR.VIII.6112-101/05 wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne,

d) z obrębu [...]:

[...] – w części, w jakiej usytuowana była na gruncie leśnym z wyłączeniem gruntu o powierzchni 0.0250 ha, dla którego decyzją Wojewody Mazowieckiego z 23 grudnia 2005 r., nr WŚR.VIII.6112-101/05 wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne,

[...] – w części, w jakiej usytuowana była na gruncie leśnym.

Uchybienia w zakresie zgody na zmianę przeznaczenia kwalifikuje się w orzecznictwie jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części zgodnie z art. 28 u.p.z.p. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2730/13, LEX nr 1495297). W tym sensie konstatacja Sądu pierwszej instancji, odwołująca się do tego przepisu, była słuszna, i nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, chociaż, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, nie znajdował on w sprawie zastosowania, gdyż do zaskarżonej uchwały, według art. 85 ust. 2 u.p.z.p., należało stosować przepisy dotychczasowe. Te przepisy zawierały bowiem odpowiednik przywołanego art. 28, tj. art. 27 u.z.p., przewidującego nieważność uchwały w całości lub w części z powodu każdego naruszenia trybu postępowania oraz właściwości organów, nie tylko istotnego. W efekcie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie tylko było prawidłowe, ale miało swoją podstawę prawną, tyle że została ona nieprawidłowo oznaczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze wszystkie powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a.