II OSK 119/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-01-22	
Data wpływu	2009-01-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak
Jerzy Bujko /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Siegień	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 781/07	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118;  art. 49b ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Siegień Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 781/07 w sprawie ze skargi H.W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 lipca 2006 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy H.W. żądała podjęcia przez organ odpowiednich działań w związku z wybudowaniem na działce S.W. położonej w C. przy ul. U. 2, bezpośrednio przy granicy tej nieruchomości z należącą do skarżącej działką położoną przy ulicy H. 61, ogrodzenia drewnianego na podmurówce, budynku gospodarczego i muru długości 7 m i wysokości 2,6 m. Podniosła, że wybudowanie tych obiektów naruszyło jej prawa, gdyż utrudnia korzystanie z nieruchomości stanowiącej jej własność, obniża wartość tej nieruchomości i utrudnia naturalny spływ wody.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nakazał S.W. obniżyć mur wybudowany na działce przy ulicy U. 2 przy granicy tej nieruchomości z działkami położonymi przy ulicy H. nr 61 i nr 63 do wysokości nieprzekraczającej 2,20 m. Organ stwierdził, że mur ten został wybudowany w 2005 r. w granicy działek na odcinku długości około 10,5 m, bez wymaganego przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego zgłoszenia. Stwierdził, że na murze tym było przez pewien okres oparte zadaszenie tworzące wiatę, które jednak do czasu wydania decyzji zostało rozebrane przez inwestorkę. S.W. zgodziła się też obniżyć mur do wysokości 2,20 m. Organ stwierdził, że wydana na podstawie art. 49b ust. 1 prawa budowlanego decyzja doprowadzi wybudowany obiekt do stanu zgodnego z prawem. Natomiast pozostałe obiekty budowlane wybudowane na nieruchomości S.W. oraz problem utrudnienia spływu wód opadowych z działki H.W. stały się przedmiotem innych, odrębnych postępowań administracyjnych.

Od wymienionej decyzji odwołania wnieśli: H.W., E.W. i B.M. – z jednej strony i S.W. – z drugiej strony.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy zakwestionował podaną w zaskarżonej decyzji podstawę prawną i wskazał, że nałożenie obowiązku rozbiórki części muru przewyższającej wysokość 2,20 m miało podstawę w art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Uznał zarzuty z odwołań za nieuzasadnione i wskazał, że ewentualne, późniejsze wykorzystanie spornego muru na budowę wiaty bez spełnienia wymogów prawa będzie skutkowało wszczęciem odpowiednich postępowań przed organami nadzoru budowlanego.

W skardze do sądu administracyjnego, którą objęto jednocześnie wydane przez ŚWINB w Katowicach decyzje dotyczące budynku gospodarczego oraz wiaty, H.W. wniosła o ich uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania od uczestniczki. Zarzuciła, że decyzja dotycząca muru została wydana z naruszeniem art. 75, art. 88 § 1 i art. 104 § 2 k.p.a. oraz z naruszeniem treści art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej podstawy orzeczenia i nakazu rozbiórki części muru nie mógł stanowić art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, gdy wcześniej nie wstrzymano postanowieniem budowy tego muru. Sprawa muru i wiaty powinna być, jej zdaniem, rozstrzygnięta jedną decyzją. Decyzja dotycząca muru nie rozwiązuje problemów powstałych w następstwie zrealizowania wiaty. Między innymi nie wyjaśniono następstw jakie spowodowało dla jej działki wykonanie posadzki wiaty oraz izolacji.

W odpowiedzi na tę skargę ŚWINB w Katowicach wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Sąd uznał, że wydanie odrębnej decyzji dotyczącej przedmiotowego muru nie naruszyło przepisów postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy w tym samym dniu zapadła również decyzja rozstrzygająca sprawę w przedmiocie przejściowo istniejącej wiaty. Odrębne orzekanie w sprawie muru uzasadnia też okoliczność, że tego rodzaju obiekty budowlane podlegają, co do zasady, odrębnym regulacjom prawa materialnego, jeżeli chodzi o możliwość ich realizacji bez zgłoszenia. Kwestia budowy innych obiektów i wykonywania innych robót budowlanych nie mogła stanowić przedmiotu oceny Sądu w niniejszym postępowaniu, gdyż była rozstrzygana w odrębnych postępowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że ogrodzenie należy zaliczyć do obiektów budowlanych, których budowa podlega regulacjom z art. 49b prawa budowlanego. Ponieważ objęty postępowaniem mur stanowi ogrodzenie, które nie jest usytuowane od dróg, ulic czy innych miejsc publicznych, to jego obniżenie do 2,20 m, doprowadzi do tego, iż obiekt ten nie będzie podlegał regulacjom prawa budowlanego i jego istnienie z punktu widzenia prawa będzie legalne. W tej sytuacji nie ma więc potrzeby prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b ust. 2 i następnych ustawy – Prawo budowlane, gdyż inwestorka wyraziła zgodę do obniżenia tego ogrodzenia do wysokości eliminującej potrzebę ingerencji organu nadzoru budowlanego.

Wymieniony wyrok zaskarżyła w całości H.W., opierając skargę kasacyjną na następujących zarzutach:

I. Naruszeniu prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 49b ust. 1 i 2, niezastosowanie art. 5 prawa budowlanego oraz błędne zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., tj. nieuprawnione przyjęcie, że wybudowany element konstrukcyjny wiaty, którego gabaryty oraz konstrukcja poddają w wątpliwość traktowanie go jako ogrodzenia de facto jest ogrodzeniem i tak go należy traktować (art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego) i w konsekwencji przyjęcie, że znajduje tu zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego,

2) założenie, że do niniejszej sprawy ma zastosowanie art. 49b ust. 1 przy równoczesnym zaniechaniu zalecenia w ramach przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zastosowania ust. 2, który uzasadnia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pod kątem ustalenia czy wskazany mur spełnia przesłanki do jego legalizacji,

3) niezastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 prawa budowlanego, który w niniejszej sprawie ewidentnie miał zastosowanie do zbadania czy posadowiony na granicy budynek gospodarczy został wybudowany w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. skarżącej. Skoro bowiem przyjęto, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 49b ust. 1 to konsekwentnie należało zbadać w jaki sposób wybudowana nieruchomość wpływa na prawa osób trzecich. Brak przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego uniemożliwił skarżącej wykazanie, że wybudowanie przedmiotowego muru (wiaty) naruszyło gospodarkę wodną na sąsiednim gruncie, poprzez jego ustawiczne zalewanie oraz uniemożliwi też w przyszłości jej zagospodarowanie, a także wskutek umieszczenia de facto na całej długości działki łącznie muru, ogrodzenia i budynku gospodarczego w sposób trwały zeszpeciły wygląd działki, zacieniając i ograniczając możliwość nasadzeń roślin oraz wpływając na stosunki dobrosąsiedzkie ponieważ właściciele działki zabudowanej budynkiem gospodarczym bez uzyskania zgody ustawicznie naruszają granice działki sąsiadującej traktując te tereny jak własne;

II. Naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7, 77 § 1, art. 104 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. polegające, między innymi, na tym, że w braku przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i zbadania czy w czasie realizacji samowoli budowlanej miało miejsce naruszenie praw osób trzecich i de facto pozbawienie skarżącej w trakcie tego procesu przymiotu strony w postępowaniu. Sąd oddalił skargę, pomimo iż skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami i uniemożliwiło ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. ustalenia, że przedmiotowy mur był częścią budowli – wiaty, a nie ogrodzeniem i ewentualne jego obniżenie jest sankcjonowaniem obejścia prawa, które w niniejszej sprawie ma miejsce. Nadto w uzasadnieniu orzeczenia Sąd winien zamieścić nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem, oraz wskazać w oparciu o jakie dokumenty czy ustalenia należy przyjąć, że obniżenie muru w tym przypadku nie wymaga postępowania legalizacyjnego. Sąd według skarżącej nie może ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz winien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte a które nie – zwłaszcza jeżeli do oceny stanu prawnego sad przyjął odmienna od organów administracji podstawę prawną.

W konsekwencji WSA przyjął stan faktyczny, który Inspektor Nadzoru ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (brak między innymi przeprowadzenia postępowania pod kątem art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 prawa budowlanego).

Naruszenie wskazanych przepisów umożliwia usankcjonowanie samowoli budowlanej z ewidentnym pogwałceniem prawa skarżącej i wpływa na niewłaściwy osąd sprawy co przełożyło się na oddalenie skargi w miejsce możliwości uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:

– na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,

– lub zgodnie z art. 188 p.p.s.a. gdyby sąd uznał, że nie ma w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi,

– zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a postawione w niej zarzuty są sprzeczne z treścią zebranego w sprawie materiału. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył wskazanych skargą kasacyjną przepisów postępowania przez oddalenie skargi, mimo iż w postępowaniu administracyjnym nie zostało przeprowadzone wnikliwie postępowanie dowodowe i nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a nadto przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku. Sąd ustalił, iż wybudowany na działce S.W. przy granicy z działką skarżącej mur o wysokości 2,60 m stanowił wcześniej element utrzymujący konstrukcję wiaty, lecz wiata ta została rozebrana w toku postępowania. Ustalenie to nie było podważone przez strony postępowania, co spowodowało umorzenie postępowania dotyczącego tej wiaty. W dacie orzekania przez organy mur graniczny stanowił ogrodzenie, którego budowa nie wymagała – zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego – pozwolenia na budowę. Budowa tego ogrodzenia ze względu na jego wysokość (2,60 m), wymagała jednak zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3 wymienionej ustawy). Skoro więc mur o wysokości 2,6 m został wybudowany bez wymaganego prawem zgłoszenia, to zgodnie z przepisem art. 49b ust. 1 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego miał podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki tego obiektu budowlanego lub jego części. Orzekając obowiązek rozbiórki części muru przewyższającej wysokość 2,20 m, zgodnie z wnioskiem inwestorki, organ doprowadzał w ten sposób sytuację do stanu zgodnego z prawem. Budowa ogrodzenia o wysokości 2,20 m od strony nieruchomości, nie stanowiącego miejsca publicznego mogła bowiem nastąpić według uznania właścicielki ogrodzonej nieruchomości, bez uzyskiwania pozwolenia lub dokonywania zgłoszenia. W zaistniałej w rozpoznawanej sprawie sytuacji zbędne też było prowadzenie postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 49b ust. 2 i nast. prawa budowlanego, bowiem nie wnosiła o nie inwestorka, a doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem ma nastąpić przez częściową rozbiórkę tego obiektu, zgodnie z art. 49b ust. 1 omawianej ustawy. Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego są więc również nieuzasadnione. W szczególności gołosłowny jest zarzut obrazy art. 49b ust. 2 prawa budowlanego przez zaniechanie ustalenia czy sporny mur spełnia przesłanki do jego legalizacji, skoro jest oczywiste, iż mur stanowiący ogrodzenie o wysokości 2,20 m od sąsiedniej nieruchomości niestanowiącej miejsca publicznego mógł być pobudowany bez zgłoszenia i w sprawie w ogóle nie zachodzi konieczność jego legalizacji zgodnie z art. 49b ust. 2 i nast. prawa budowlanego. W sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 prawa budowlanego, nakazujących budowę obiektów budowlanych z zapewnieniem odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej i z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Ogrodzenie zostało usytuowane na gruncie inwestorki i w żaden sposób nie narusza uzasadnionych interesów skarżącej. Twierdzenie o zeszpeceniu jej działki i ograniczeniu do niej dostępu światła jest gołosłowne i nie mogło być uwzględnione ze względu na fakt, że niewielkie ograniczenie właściciela sąsiedniej nieruchomości z tego powodu dopuszcza obowiązujące prawo. Natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej fakt bezprawnego naruszenia granic działki skarżącej przez S.W. nie mógł być przedmiotem kontrolowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji, gdyż do orzekania w takich sprawach nie są uprawnione organy administracyjne lecz sądy powszechne w sprawach cywilnych. W końcu należy zauważyć, że ograniczenie i utrudnienie spływu wód opadowych z nieruchomości skarżącej, będące wynikiem ogrodzenia działki S.W., jest przedmiotem innego postępowania, prowadzonego przez inny organ administracyjny.

Z tych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.