Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia n. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w O. w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół w O. na rzecz Stowarzyszenia n. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Stowarzyszenie [...] (dalej: skarżący, Stowarzyszenie) wnioskiem z 4 września 2023 r., powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do Dyrektora Zespołu Szkół [...] (dalej jako: organ, Dyrektor) o udzielenie informacji publicznej dotyczącej treści regulaminu Samorządu Uczniowskiego.

W dniu 19 września 2023 r. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w udzieleniu żądanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.").

Stowarzyszenie wniosło o:

- stwierdzenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 września 2023 r., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- zobowiązanie Dyrektora do rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni;

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w wysokości 100 zł.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek został skutecznie doręczony 4 września 2023 r., pytanie dotyczy dokumentu, który odnosi się organizacji szkoły, a odpowiedź nie została udzielona.

Jeszcze w dniu wniesienia skargi organ zawiadomił Stowarzyszenie, że z uwagi na trwające prace nad regulaminem jego przekazanie nastąpi do 15 października 2023 r., by następnie po około godzinie przesłać regulamin.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o umorzenie postępowania z uwagi na wykonanie czynności żądanej przez skarżącego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął na adres szkoły 4 września 2023 r. o godz.15:41, został odczytany 5 września 2023 r. o godz. 8:00, dlatego też termin do udzielenia odpowiedzi upływał 19 września 2023 r.

Pismem z 9 października 2023 r. Stowarzyszenie wniosło o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Dyrektora do rozpoznania wniosku, gdyż oprócz wiadomości przesłanych 19 września 2023 r., w dniu 6 października 2023 r. przesłano regulamin po jego aktualizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie domagało się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Z powyższego wynika, że żądana przez Stowarzyszenie informacja dotycząca regulaminu samorządu uczniowskiego mającego bez wątpienia wpływ na prawidłowe funkcjonowanie szkoły, a zwłaszcza na prawa i obowiązki uczniów, jest informacją publiczną.

W sprawie adresatem wniosku był dyrektor szkoły, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Szkoła jest podmiotem publicznym, gdyż wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, jak również dysponuje majątkiem publicznym. Tym samym kierujący taką placówką dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., o ile ma ona charakter informacji publicznej.

Ponieważ obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 4 września 2023 r. Ustawowy termin rozpoznania wniosku upłynął zatem 18 września 2023 r., gdyż decydującą w sprawie datą jest data, w jakiej wniosek znalazł się na adresie szkoły, a nie data odczytania wniosku. W ustawowym terminie 14 dni organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, ani nie podjął żadnych innych działań tj. nie poinformował o przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, choć taki obowiązek na nim spoczywał. Dlatego też skarga na dzień jej wniesienia (19 września 2023 r.) była zasadna, choć została wniesiona zaledwie dzień po upływie terminów przewidzianych w ustawie.

Bezczynność organu ustała jednak przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd, ponieważ pierwsza wersja regulaminu samorządu uczniowskiego została udostępniona w dniu 19 września 2023 r., a druga 6 października 2023 r. Tak więc wątpliwości budzić nie może to, że organ udostępnił skarżącemu stowarzyszeniu żądaną informację publiczną.

W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek (udostępnił żądaną informację), chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA).

W takich przypadkach sąd umarza postępowania w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt I. wyroku.

W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W ocenie Sądu przedstawiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II. wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdzie przedłużono termin do rozpoznania wniosku, dzień po terminie, w którym powinno to nastąpić.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł. Sąd orzekł w pkt III. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.