Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 391/19 w sprawie ze skargi R. Ł. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. I SA/Wa 391/19 oddalił skargę R. Ł. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł R. Ł. zaskarżając ten wyrok w całości i zaskarżonemu wyrokowi zarzucając w oparciu o treść art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego - dalej: "k.p.a." polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. mocą której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] września 2009 r., znak [...] (zwanej dalej "Decyzją Wojewody"), pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania poprzez przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego, które nie mogło prowadzić do ustalenia podstawowych kwestii stanu faktycznego w sprawie tj. wszystkich przesłanek warunkujących wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Powiat Miński z mocy prawa działki nr [...] w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 - dalej jako: "Ustawa").

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż Minister Inwestycji i Rozwoju naruszył przepisy postępowania i nie wydał postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego geodety A. G. , pomimo tego, że faktycznie przekazał sprawę geodecie w celu sporządzenia opinii geodezyjnej, czym Minister chciał niezasadnie uzupełnić wadliwie przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie zwykłe i posłużyć się wytworzoną na etapie postępowania nadzorczego dokumentacją, celem wykazania spełnienia przesłanki władztwa publiczno-prawnego, jednocześnie uniemożliwiając stronom wzięcie udziału w postępowaniu dowodowym.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra inwestycji Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 16 listopada 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zważywszy na konkretne okoliczności badanej sprawy, szczególnie trzeba zaakcentować, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Dlatego, zważywszy na treść zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, poza sferą rozważań Sądu pozostała kwestia prawidłowości inicjacji postępowania nieważnościowego wnioskiem Prezydenta m.st. Warszawy i konsekwencji tego stanu rzeczy.

1.Wyjaśnienie wyniku przeprowadzonej przez Sąd oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej wymaga podkreślenia, że kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną.

2. Niezasadnie zatem Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a.`

Jak wynika z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2008 r. stanowiącego odpowiedź na pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, dz. nr [...], wg stanu na dzień 01 stycznia 1999 r. znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] należącej do dróg publicznych, w pasie tym znajdowały się utwardzone pobocza, pasy zieleni oraz uzbrojenie takie jak sieć elektryczna. Wskazano, że do roku 1999 i później gmina [...]ponosiła nakłady na prace utrzymaniowe w pasach dróg, w tym w pasie ul. [...]. Wyjaśniono ponadto, że dokumentacja finansowa związana z kosztami poniesionymi na utrzymanie dróg jest przechowywana 5 lat i w związku z tym nie było już możliwości jej przedłożenia. Nie bez znaczenia dla oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa w okolicznościach badanej sprawy pozostaje nadto kwestia wniosku sporządzonego [...] grudnia 2005 r., którym sam skarżący kasacyjnie zwracał się do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego o wydanie decyzji w trybie art. 73 Ustawy stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności gruntu zajętego pod część ul. [...] w m. Warszawa-[...], objętej KW nr [...] i oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [...].

Dokonując oceny zasadności zgłoszonego zarzutu należało wziąć pod uwagę, że dla uznania, że dana nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym podstawowe znaczenie ma czy zostało wykazane, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, działając przez swoje jednostki organizacyjne, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wykonywały faktyczne czynności związane z zarządem drogi. Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ust. 1 Ustawy istotne było jedynie to, by były to czynności związane z jej utrzymaniem, zapewnieniem przejezdności i bezpieczeństwa, naprawami, remontami, konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem, utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów, itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. I OSK 849/13 oraz z dnia 14 listopada 2008 r., I OSK 1471/07).

Omówione na wstępie dokumenty znajdują się w aktach sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] września 2009 r. To ustalenie wyklucza zasadność stawianego Wojewodzie zarzutu - rażącego - naruszenia prawa. Dokumenty te wskazują, że wydając decyzję z dnia [...] września 2009 r. organ ten opierał się na konkretnych ustaleniach, udokumentowanych w aktach sprawy, które w owym czasie uzasadniały orzeczenie o nabyciu przez Powiat [...] z mocy prawa działki nr [...] w trybie art. 73 ust. 1 Ustawy.

Dokumentacja akt sprawy wskazuje, że dla weryfikacji zaistnienia przesłanki nieważnościowej w niniejszej sprawie nie było potrzebny prowadzenia rozbudowanego postępowania dowodowego. Jakkolwiek, działanie organu w kontekście załączenia do akt (niepodpisanej) notatki z dnia [...] lutego 2018 r. było nieprawidłowe, to podkreślić trzeba, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W świetle dokumentacji akt sprawy, którą dysponował Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję z dnia [...] września 2009 r. nie sposób temu organowi zasadnie postawić zarzutu - rażącego - naruszenia prawa. Natomiast ujawnienie okoliczności, które nie były znane temu organowi w dacie orzekania, uzasadniać mogłoby ewentualnie prowadzenie postępowania w kierunku wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a nie w trybie nieważnościowym. Niesłusznie zatem skarga kasacyjna szans powodzenia upatruje w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., bowiem w niniejszym postępowaniu nieważnościowym przepisów tych nie naruszono w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku mogłoby dość do uwzględnienia skargi przez Sąd Wojewódzki.

Niezasadnie też wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., nie ma bowiem wątpliwości, że ustalenia Wojewody co do tego, że sporna działka znajdowała się w pasie drogowym ul. Niemcewicz należącej do dróg publicznych, i w pasie tym znajdowały się utwardzone pobocza, pasy zieleni oraz uzbrojenie takie jak sieć elektryczna, a gmina [...] ponosiła nakłady na prace utrzymaniowe w pasie ul. [...] miały oparcie w dokumentacji akt sprawy. Ewentualne wady tych ustaleń mogły być podnoszone na etapie odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2009 r. albo - jak wskazano powyżej - ewentualnie stanowić podstawę do zainicjowania postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej tą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z kolei skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Dokonana przez organ I instancji i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.