Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 18 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku W. S. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] za nieprzekazanie sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie ze skargi W. S. z dnia 7 maja 2010 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia 1. wymierzyć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w wysokości 8.000 zł (osiem tysięcy złotych), 2. zasądzić na rzecz W. S. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 1 czerwca 2010 r. W. S. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, opatrzone datą 27 maja 2010 r., pismo, w którym zawarł wniosek o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] za niewywiązanie się z obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, tj. za odstąpienie od przekazania Sądowi skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że wniósł, za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 7 kwietnia 2010 r. o dostęp do informacji publicznej w postaci zestawienia wszystkich decyzji i postanowień ostatecznych (zaskarżalnych) wydanych w całym okresie sprawowania funkcji przez pełniących obowiązki PINB w [...] – [...] i [...].

Skarżący podkreślił, że mimo ustawowego obowiązku przekazania skargi, organ obowiązku tego nie wykonał. Wskazał, że zasadnym jest zatem wymierzenie organowi grzywny.

W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia 7 kwietnia 2010 r. jest mało precyzyjny, a z jego treści nie wynika czy żądanie dotyczy decyzji i postanowień pochodzących ze wszystkich postępowań administracyjnych prowadzonych w Inspektoracie, czy też ogranicza się do decyzji i postanowień wydanych w czasie kadencji pełniących obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Nadto, organ stwierdził, że wykonanie takiego zestawienia jest niemożliwe do zrealizowania w ustawowym terminie z uwagi na brak rejestrów, które zawierałyby informacje o zaskarżonych decyzjach. Okoliczność taka, jak dalej podkreślił organ, wynika bowiem każdorazowo z akt sprawy.

Powiatowy Inspektor zwrócił również uwagę, że nie posiada wystarczającej liczby pracowników, aby dokonać operacji zestawienia wydanych aktów zgodnie z żądaniem skarżącego i to zwłaszcza, że skarżący składa do organu liczne wnioski.

Z uwagi na konieczność ustalenia daty wpływu skargi W. S. z dnia 7 maja 2010 r. do organu, pismem z dnia 24 września 2010 r. Sąd wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do udzielenia tejże informacji, ewentualnie złożenia dokumentu potwierdzającego opisaną okoliczność.

W dniu 30 września 2010 r., w wykonaniu powyższego wezwania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] złożył do akt pismo, w którym stwierdził, że skarga W. S. wpłynęła do organu w dniu 7 maja 2010 r. Wraz z powyższą informacją organ przekazał oryginał skargi W. S. z dnia 7 maja 2010 r. opatrzony prezentatą organu z tą sama datą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym, mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) ustawodawca art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do 15 dni.

Wniosek o wymierzenie grzywny rozpatrywany w niniejszej sprawie, jak wynika ze złożonych przez organ dokumentów, dotyczy nieterminowego wykonania obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie dostępu do informacji publicznej, a więc ustalenia terminowości wykonania tego obowiązku należy dokonać mając na względzie termin piętnastodniowy.

W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Oznacza to, że przewidziany w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma charakter bezwzględny.

W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono zarówno w treści art. 54 § 2 powyższej ustawy, jak i w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że organ w ogóle nie przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy.

Wprawdzie, w dniu 30 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] złożył skargę W. S., niemniej jednak przekazanie tego dokumentu nastąpiło w związku z prowadzonym przez Sąd postępowaniem z wniosku o wymierzenie grzywny i miało całkowicie odmienny procesowo charakter niż wykonanie obowiązku określonego w art. 54 § 2 ppsa (art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Toteż Sąd Administracyjny nie mógł w tym zakresie wyręczyć organu. Co równie oczywiste, sposób złożenia tego dokumentu (na wezwanie Sądu) nie pozwalał na zbadanie kwestii legalności sposobu załatwienia wniosku W. S. przez organ, czy też terminu rozpatrzenie tego wniosku, a w tym właśnie zakresie organ wypowiedział się w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny.

Jednocześnie, z wyrażonego w odpowiedzi na wniosek stanowiska procesowego organu wynika, że organ mylnie utożsamia załatwienie wniosku o dostęp do informacji z obowiązkiem przekazania Sądowi skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku.

W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona przez organ jest nieprawidłowa. Należy bowiem podkreślić, że Sąd kwestię wywiązania się organu z obowiązku rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej dokonuje właśnie w oparciu o przekazane przez organ dokumenty w postaci: skargi na bezczynność, odpowiedzi na skargę, akt administracyjnych oraz stanowisk i wniosków stron złożonych już w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Obowiązek przekazania akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę ma zatem charakter obiektywny i jest niezależny od okoliczności, czy skarga jest niezasadna, czy też niedopuszczalna.

Natomiast organ ma prawo odnieść się do kwestii zasadności, czy niedopuszczalności skargi, a tym samym także co do sposobu i terminu rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej w przekazywanej Sądowi odpowiedzi na skargę, wnosząc odpowiednio: o jej oddalenie albo odrzucenie. Jest to jednak czynność procesowa podejmowana w zupełnie innym postępowaniu – postępowaniu wszczętym skargą, a nie wnioskiem o wymierzenie grzywny.

Tym samym, treść odpowiedzi organu na wniosek o wymierzenie grzywny wskazuje, że organ bezpodstawnie, wbrew treści art. 54 § 2 ppsa (art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), odstąpił od przekazania Sądowi skargi W. S. z dnia 7 maja 2010 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przedstawiona zaś argumentacja organu, w świetle powyższych uwag, powinna być zamieszczona w odpowiedzi na skargę.

Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 ppsa sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, co należy podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej - z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, w ogóle nie przekazał określonych w art. 54 § 2 ustawy dokumentów, a mając na względzie szczególną regulację art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, doprowadziło to do istotnego naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącej do ochrony sądowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OZ 1108/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BE52D92D84).

Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter represyjny, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno –podmiotowy, gwarancyjny charakter.

Stąd też w sytuacji, gdy skarga oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy, nie trafiły do Sądu, odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Tym bardziej, że organ nawet w najmniejszym stopniu nie uznał zasadności postawionych we wniosku zarzutów przedstawiając kontrargumenty, którymi mógłby się posłużyć przed Sądem tylko i wyłącznie w trakcie rozpoznania skargi na bezczynność organu, czyli w postępowaniu, które wskutek zaniechania organu nie zostało przeprowadzone. Wobec powyższego zajęte w niniejszej sprawie przez organ stanowisko procesowe nie może usprawiedliwiać niewykonania nałożonego ustawą obowiązku.

Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 ustawy i z tej przyczyny Sąd uznał wniosek W. S. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 8.000 zł. Przy czym, wymierzenie grzywny nie zwalnia organu z obowiązku wymienionego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. także art. 55 § 2 i § 3 ppsa).

Dodać należy, że jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2009 r. M.P. Nr 9, poz. 112) wyniosła 3.102,96 zł (art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, oraz art. 210 § 2 w zw. z art. 64 § 3 wyżej wymienionej ustawy.