II SA/Po 202/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-05-21	
Data wpływu	2010-03-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Oświata	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt w części
Oddalono skargę w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 1982 nr 3 poz 19; art. 30 ust. 6 i 6a; Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.
Dz.U. 1974 nr 24 poz 141; art. 80; Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95; art. 91 ust. 1 zd. 1 i 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
II SA/Po 202/10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Krzykosy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 lutego 2010r. Nr KN.I-2-0911-28/10 w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli 1. Uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, za wyjątkiem części stwierdzającej nieważność § 5 ust. 2 pkt b), § 8 ust. 5 i ust. 6 uchwały nr XXXV/228/2009 Rady Gminy Krzykosy z dnia 29.12.2009 r. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli 2. W pozostałym zakresie skargę oddala 3. Określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części uchylonej nie podlega wykonaniu. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz	
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] lutego 2010 roku Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2009 roku w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach, przedszkolach i zespołach prowadzących przez Gminę – ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podjęcie wspominanej uchwały nastąpiło wbrew art. 30 ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 – Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3 poz. 19), który przewiduje konieczność uzgodnienia jej projektu ze związkami zawodowymi. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że początkowo, tj. w dniu [...] grudnia 2009 roku, projekt regulaminu wynagradzania uzgodniono ze związkami zawodowymi, lecz nie został on w tym kształcie przyjęty przez radnych w dniu [...] grudnia 2009 roku. Kwestią sporną okazała się wysokość odpisu na dodatki motywacyjne dla dyrektorów szkół. Zamiast ustalonej kwoty 25%, radni zgodzili się tylko na 20%, przy czym próba wypracowania kompromisu zakończyła się niepowodzeniem. Ostatecznie uchwalono zatem dodatek w wysokości 20%, wobec czego nie można uznać, że regulamin był rzeczywiście uzgodniony, co stanowiło istotne naruszenie prawa. Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, kompetencja Rady Gminy ogranicza się tylko do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3 tejże ustawy. W tych ramach nie mieście się natomiast upoważnienie do decydowania o zachowaniu lub utracie przez nauczyciela prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe. Tymczasem, § 8 ust. 5 przedmiotowej Uchwały określa przypadki, w których nauczycielowi przysługuje lub nie przysługuje prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, przy czym wspomnianego postanowienia nie można uznać za określenie warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia. Warunki przyznawania wynagrodzenia (art. 30 ust. 6 pkt 1) oraz warunki jego obliczania i wypłacania (art. 30 ust. 6 pkt 2) nie powinny bowiem być utożsamiane. W tej kwestii – zgodnie z art. 91c ust. 1 Karty nauczyciela – zastosowanie znajdzie ustawa z dnia 26 czerwca 1974 roku – Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24 poz. 141). Jak wynika z art. 80 Kodeksu pracy, wynagrodzenie przysługuje za pracę rzeczywiście wykonaną. Za czas niewykonywania pracy, pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Tymczasem § 8 ust. 6 cytowanej Uchwały określa w istocie – zdaniem organu – sposób obliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć w przypadku usprawiedliwionej nieobecności nauczyciela w pracy. Postanowienie to nie mieści się zatem w delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, gdyż nie jest to ustalenie warunków obliczania czy wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie istotne naruszenie prawa.

Pismem z dnia [...] marca 2010 roku Gmina K. wniosła na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa, tj. art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela poprzez przyjęcie, że § 8 ust. 5 i 6 powoływanej już uchwały z dnia [...] grudnia 2009 roku nie uzgodniono ze związkami zawodowymi, art. 30 ust. 6 pkt 2 tejże ustawy poprzez przyjęcie, że § 8 ust. 5 i 6 uchwały wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że uchwała w całości sprzeczna jest z prawem. Uzasadniając swoją skargę Gmina wskazała, iż wbrew twierdzeniom Wojewody Wielkopolskiego, do uzgodnienia projektu uchwały doszło w dniu [...] grudnia 2009 roku; został on zaakceptowany przez Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego – Oddział w K. Następnie przedstawiono go na wspólnym posiedzeniu komisji Rady oraz przedłożono Radzie Gminy na sesji w dniu [...] grudnia 2009 roku. Radni zakwestionowali wysokość odpisu na dodatki motywacyjne dla dyrektorów, sądząc, iż powinien on być niższy. Ponieważ uchwała nie została podjęta, w dniu [...] grudnia 2009 roku doszło do spotkania komisji Rady z Prezesem Związku Nauczycielstwa Polskiego – Oddział w K., w trakcie którego Radni złożyli propozycję obniżenia dodatku motywacyjnego do wysokości 20%, czego jednak nie zaakceptowała strona związkowa. Ostatecznie zatem w dniu [...] grudnia 2009 roku podjęta została zaskarżona uchwałę, z tym zastrzeżeniem, iż kwotę dodatków motywacyjnych (§ 5 ust. 2 lit. b uchwały) obniżono do 20%. Odpis w wysokości 25% wynagrodzenia zasadniczego dyrektorów byłyby zbyt wysoki w porównaniu z odpisem środków przeznaczonych dla reszty nauczycieli. Tym bardziej, że średnie wynagrodzenie nauczycieli zatrudnionych na stanowisku dyrektora na obszarze Gminy K. odpowiada, a nawet przewyższa wynagrodzenie, o którym mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela. Jednocześnie, zdaniem skarżącej, kwestia dodatków motywacyjnych nie powinna być regulowana w przedmiotowym regulaminie, lecz w innym trybie. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania nastąpiło jednakże ze względu na stronę związkową. Trzeba także zauważyć, iż § 8 ust. 5 i 6 uchwały z dnia [...] grudnia 2009 roku nie wykracza poza delegację ustawową art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Odesłanie do art. 80 Kodeksu pracy nie jest uzasadnione, gdyż zgodnie z art. 9 Kodeksu pracy, do przepisów prawa pracy zalicza się również regulaminy (w tym wynagradzania). Z kolei § 8 ust. 6 określa jedynie warunki obliczania, o jakich mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Poza tym, nawet w razie przychylenia się do argumentacji organu nadzorczego, to i tak należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności powinno dotyczyć nie całej uchwały, a jedynie jej części. Taki wniosek znajduje oparcie w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzenie natomiast nieważności całej uchwały nie pozwala Gminie wywiązać się z obowiązku uchwalenia regulaminu i tworzy stan sprzeczny z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się częściowo zasadna – zasługuje ona na uwzględnienie w zakresie orzekającym o nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy K., za wyjątkiem części stwierdzającej nieważność § 5 ust. 2 pkt b oraz § 8 ust. 5 i 6 uchwały.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawowe kontrowersje w przedmiotowej sprawie wzbudziła interpretacja przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 – Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3 poz. 19). W świetle art. 30 ust. 6 tejże ustawy, organ prowadzący szkołę, będący jednostka samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: (1) wysokość stawek dodatków motywacyjnego, funkcyjnego, za wysługę lat i za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków z zastrzeżeniem art. 33 i art. 34, (2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem, że wynagrodzenie to wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy, (3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, takich jak nagrody i inne świadczenia, wynikające ze stosunku pracy, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w przepisach odrębnych – w taki sposób, aby średnie wynagrodzenie nauczycieli, składające się z ustawowych składników, odpowiadały na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średniemu wynagrodzeniu nauczyciela. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 6a cytowanej ustawy, regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi, zrzeszającymi nauczycieli.

Odnosząc powyższe rozważania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, należy po pierwsze podzielić stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, że § 8 ust. 5 i 6 uchwały z dnia [...]] grudnia 2009 roku zostały podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Z kwestionowanych zapisów wynika bowiem, że Rada Gminy określiła przypadki, w których nauczycielowi przysługuje prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, a zatem wspomnianych postanowień nie można uznać za warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia, o czym mówi ustawodawca w delegacji ustawowej, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Trafnie w tej mierze zwrócił uwagę Wojewoda Wielkopolski, iż ustalenia warunków przyznawania wynagrodzenia (art. 30 ust. 6 pkt 1) nie można utożsamiać z kompetencją do ustalania warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe (art. 30 ust. 6 pkt 2). Uprawnienie, uzyskane przez organ prowadzący szkołę w pierwszym przypadku, ma charakter szerszy oraz przyznane jest wprost. Tymczasem w drugim przypadku rola organu ogranicza się jedynie do uzupełnienia istniejącej już regulacji – Karty Nauczyciela. Wychodząc z założenia o językowej racjonalności i konsekwencji ustawodawcy, należy dojść do wniosku, że w treści art. 30 ust. 6 pkt 2 nie pozostawiono swobody organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego do przyjęcia własnych, odmiennych uregulowań. Pogląd ten znajduje oparcie w ugruntowanym stanowisku judykatury (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 roku, sygn. akt I OSK 1873/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzecznistwo.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 lipca 2008 roku, sygn. akt II SA/Ke 271/08, tamże; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2008 roku, sygn. akt IV SA/GL 198/08, tamże). Konsekwentnie zatem art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela nie stwarza dostatecznej podstawy, która uzasadniałaby treść § 8 ust. 5 i 6 przedmiotowej uchwały. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było umożliwienie organom prowadzącym szkołę decydowania o nabywaniu i utracie prawa do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, to uczyniłby to wprost, w sposób wyraźny, niebudzący wątpliwości. Z tych też powodów przedmiotowej uchwały z dnia [...] grudnia 2009 roku nie można również zaliczyć do przepisów szczególnych w rozumieniu art. 80 Kodeksu pracy. Kompetencja posiadana przez Radę Gminy nie uprawnia jej bowiem do zastępowania regulacji zawartej w Karcie Nauczyciela oraz Kodeksie pracy.

Sąd podzielił także częściowo wątpliwości Wojewody Wielkopolskiego co do spełnienia przesłanki z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, tj. uzyskania uzgodnienia ze strony związków zawodowych. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań trzeba jednak wyraźnie odróżnić dwie sytuacje: pierwszą, gdy prowadzone rokowania nie zakończyły się osiągnięciem kompromisu oraz drugą, gdy mimo pozytywnego efektu negocjacji, treść uchwały nie odpowiada zaproponowanemu projektowi. W tej mierze w orzecznictwie wskazuje się, że współudział związków zawodowych oraz organów Gminy odnosi się do kształtowania treści uchwały na etapie prac przygotowawczych, przed jej wydaniem. Wymóg uzgodnienia projektu regulaminu oznacza tym samym dyskusję o merytorycznej jego treści, zapewnienie możliwości prezentowania różnych stanowisk, próbę ich ujednolicenia i uwzględnienia wzajemnych oczekiwań stron dialogu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Bd, LEX nr 519095; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2005 roku, sygn. akt IV SA/Po 663/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzecznistwo.nsa.gov.pl). W tej kwestii można powołać się także posiłkowo na pogląd, jaki Trybunał Konstytucyjny wyraził w wyroku z dnia 17 marca 1998 roku, sygn. akt. 23/97, OTK 1998, nr 2, na gruncie analogicznego stwierdzenia z art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela. W jego świetle, ustawodawca, posługując przedmiotową formą współdziałania w procesie stanowienia prawa, kładzie nacisk nie tyle na sam rezultat w postaci zgody partnerów dialogu, lecz raczej na sam proces jej kształtowania się. Pojęcie "uzgodnienia" nie powinno być bowiem rozpatrywane w oderwaniu od zwrotu "podlegają".

Z natury rzeczy sporny charakter interesów nie zawsze pozwala na pozytywne zakończenie prowadzonych rokowań i choćby z tej racji nie należy uzgodnieniu przypisywać absolutnego charakteru. W razie wystąpienia jednakże niedających się usunąć rozbieżności, których rezultatem jest konieczność przyjęcie wersji projektodawcy, to w takim przypadku konieczność ta musi być wystarczająco umotywowana, np. obiektywną sytuacją ekonomiczną. W tym wypadku wystarcza zatem jedynie wyczerpanie trybu uzgodnieniowego. Odmiennie natomiast prezentuje się druga sytuacja, gdyż pozytywne zakończenie negocjacji, a w konsekwencji uzgodnienie projektu, wyłącza możliwość odmiennego kształtowania treści regulaminu przez Radę Gminy. Ta pozostaje bowiem związana dokonanym uzgodnieniem. Podobne wypowiada się orzecznictwo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2008 roku, sygn. akt III SA/Lu 315/08, LEX nr 483253) Niniejsza sprawa dotyczy właśnie tej drugiej sytuacji, a zatem należy się zgodzić z Wojewodą Wielkopolskim, iż przyjęte postanowienie w przedmiocie dodatków motywacyjnych, tj. § 5 ust. 2 uchwały z dnia [...] grudnia 2009 roku nie zostały w istocie uzgodnione z reprezentującymi nauczycieli związkami zawodowymi.

Sąd przychylił się natomiast do argumentacji zawartej w skardze, iż w świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95), nawet, jeżeli uchwała z dnia [...] grudnia 2009 roku jest sprzeczna z prawem, to i tak orzeczenie Wojewody Wielkopolskiego o jej nieważności powinno dotyczyć tylko § 5 ust. 2 pkt b oraz § 8 ust. 5 i 6 uchwały. W pozostałym zakresie przepisy regulaminu nie naruszają bowiem prawa. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2007 roku, sygn. akt II OSK 1663/06, LEX nr 315971, organ administracji może zakwestionować jedynie niektóre z postanowień danego aktu, uchylając go zarazem jako całość, lecz powinien wtedy wyraźnie umotywować, dlaczego bez tych zapisów akt nie stanowiłby kompletnej regulacji. Tymczasem, Wojewoda Wielkopolski nie przedstawił w tej kwestii żadnego wyjaśnienia.

W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie, w jakim doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. zd. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Sąd pozostawił natomiast w mocy rozstrzygnięcie Wojewody w części, w której prawidłowo wyeliminowano z obrotu prawnego wadliwe postanowienia uchwały z dnia [...] grudnia 2009 roku.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ustawy oraz o wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 152 tejże ustawy.

/-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak