Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła/spr./ Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

II SA/Rz 180/11

U z a s a d n i e n i e

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu złożonego przez J. B. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r., [...] ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 6 171,80 zł, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej Upizp). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 36 ust. 4 Upizp, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. J. B., na podstawie umowy sprzedaży z dnia 28 listopada 2008 r. (akt notarialny nr [...]), przeniosła własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr 202 (o pow. 0,0209 ha), położonej w obrębie [...] Miasta [...] przy ul. K. na rzecz A. T. i S. T. działka ta zabudowana była w chwili sprzedaży pawilonem handlowo-usługowym. W związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta [...] nr [...], opubl. w Dz. Urz. Województwa [...] Nr 18, poz. 448 z dnia 7 marca 2008 r.), która objęła m.in. tereny położone przy ul. K. (§ 1 uchwały), wzrosła wartość tej nieruchomości o kwotę 61 718 zł, co stwierdzono w opinii biegłego rzeczoznawcy, J. H., wraz ze sporządzonym do niej aneksem, mającym uwzględniać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2009 r., P 58/08. W przepisie § 16 w/w uchwały ustalono stawkę wysokości opłaty na 10%. Zdaniem SKO strona kwestionując w odwołaniu treść opinii w zakresie wysokości wzrostu wartości nieruchomości powinna była wskazać stosowne dowody na poparcie swoich racji, a nie tylko ograniczać się do negacji twierdzeń biegłego rzeczoznawcy. Podkreślono, że jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Opinia stanowiąca podstawę ustaleń organu I instancji nie budzi większych zastrzeżeń. Przy jej sporządzaniu zastosowano właściwe kryteria (podejście porównawcze i metodę porównywania parami), określone przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, zwanego dalej Rwn).

Z decyzją nie zgodziła się J. B., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdziła, że decyzje organów obydwu instancji dotknięte są wadami proceduralnymi. Organ odwoławczy wbrew art. 107 § 1 k.p.a. nie odniósł się do jej twierdzeń zawartych m.in. w pismach z dnia 8 lutego 2010 r. i 10 czerwca 2010 r. Nie uwzględniono faktu, że na spornej działce został w roku 1998 wybudowany pawilon handlowo-usługowy. Nowe przeznaczenie terenu w planie miejscowym nie zmieniło zasadniczego sposobu wykorzystania nieruchomości. Biegły wskazał zatem w opinii fakt nieodpowiadający stanowi faktycznemu. Z nieznanych powodów organ odrzucił propozycję przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy, podczas gdy sam przyznał, że przedstawiony operat "zawiera nieścisłości". Skarżąca podniosła też, że określone na nowo przeznaczenie terenu (pod lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych) będzie wymagało rozbiórki aktualnie istniejącego pawilonu, gdyż inaczej nie będzie możliwe "przyłączenie działki do większej działki ewidencyjnej – dla umożliwienia zabudowy (...) zgodnie z m.p.z.p.". Koszt przewidywanej rozbiórki nie powinien być przez organy "pominięty milczeniem". Ocena zawarta w operacie przez rzeczoznawcę zawiera szereg innych niespójności. Niezgodnie z prawdą przyjęto, że w badanym okresie na lokalnym rynku nieruchomości nie przeprowadzono transakcji sprzedaży działek o pow. ok. 200 m2. Nie było podstaw, aby porównawczo przyjmować cechy nieruchomości o powierzchniach znacznie większych: 2106 m2 i 6210 m2. Ponadto, przyjmując wagę 5% udziału kształtu stanu zagospodarowania pominięto – określone na 20% – ograniczenia. Tym samym, w ocenie skarżącej, naruszono § 51 Rwn. W decyzji nietrafnie stwierdzono, że nieruchomość objęta działką nr 202 jest nieruchomością gruntową, podczas gdy stanowić ma przecież nieruchomość zabudowaną. Okoliczność ta ma znaczenie dla sprawy, gdyż w myśl § 51 Rwn podczas ustalania wartości rynkowej nieruchomości "nie uwzględnia się części składowych nieruchomości". W decyzji nie wyjaśniono tymczasem jak organ rozumiał zwroty: "grunt" i "nieruchomość". Wartość budynku jest ponad 20-krotnie większa od wartości gruntu, więc wywód Kolegium o wzroście wartości nieruchomości gruntowej prowadzi do naruszenia zasady ustalania prawdy obiektywnej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, choć z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu.

Podstawę materialnoprawną wydania decyzji przez orzekające w sprawie organy stanowił art. 36 ust. 4 Upizp, wedle którego "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości". W myśl art. 37 ust. 6 Upizp "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5",chodzi w tym przypadku o akt zbycia nieruchomości, jaki ma organowi gminy przedstawić notariusz. Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 6 Upizp). Zgodnie z art. 37 ust. 11 Upizp "W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami".

Niesporne dla stron jest, że działka zbyta przez skarżącą została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "G." (uchwała Rady Miasta [...] nr [...], opubl. w Dz. Urz. Województwa [...] Nr 18, poz. 448 z dnia 7 marca 2008 r.). Wedle ustaleń tego planu działka położona jest w konturze oznaczonym symbolem UC/U dla którego treść planu wskazuje, że jest to teren przeznaczony pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² i usługi. Nie jest także sporne, że działka zbyta przez skarżącą położona była w obszarze o symbolu A 10 AUC, dla którego Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] Perspektywa 2000 uchwalony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z [...] czerwca 1987 r. Nr [...] zawierał następujące ustalenia tekstowe: "W stanie istniejącym tereny w większości zainwestowane obiektami i urządzeniami o niskiej wartości technicznej i architektonicznej mieszczącymi zaplecze energetyki, gospodarki komunalnej, budownictwa a także sportu. W planie tereny ścisłego nowego centrum ogólnomiejskiego – obszar koncentracji reprezentacyjnych obiektów usługowych z zakresu administracji, handlu, gastronomii, kultury i rozrywki. Ze względu na ściśle ograniczony obszar wymagana znaczna dyscyplina lokalizacyjna w zakresie selekcji funkcji, wysokie wskaźniki intensywności zabudowy oraz koordynacja przestrzenna i funkcjonalna obszaru. Ze względu na sąsiedztwo i powiązania przestrzenne obszary starego miasta, wymagany wysoki poziom opracowania w zakresie urbanistyki i architektury. Istniejące funkcje kolizyjne z projektowanym przeznaczeniem terenu, po likwidacji z przeniesieniem na inne lokalizacje" (dowód: k. 50 akt administracyjnych). Plan ten utracił moc 31 grudnia 2003 r. Organy obu instancji przyjęły, iż skoro przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "G." dla obszaru, w którym położona była działka skarżącej nie obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (plan wygasł), a w świetle sporządzonego operatu szacunkowego wartość zbywanej nieruchomości przez skarżącą wzrosła, przeto uzasadnione było ustalenie opłaty na podstawie m.in. art. 36 ust. 4 Upizp. Zdaniem Sądu to rozumowanie organów nie uwzględnia prawidłowej wykładni art. 37 ust. 1 Upizp, warunkującej w ogóle dopuszczalność ustalenia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 Upizp.

Art. 37 ust. 1 Upizp stanowi, że "Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem". Prawidłowym rozumieniem cyt. przepisu zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 9 lutego 2010 r. P 58/08 (opubl. Dz. U. Nr 24, poz. 124, także OTK-A 2010/2/9) uznał, iż art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ma walor powszechnie obowiązujący, został ogłoszony w dniu 15 lutego 2010 r., zatem zanim decyzję wydał organ I instancji. Oznacza to związanie nim składu orzekającego Sądu. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu, na podstawie którego wydana została decyzja, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145a § 1 k.p.a., wedle którego "Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja". W ocenie Sądu w sytuacji, gdy na decyzję ostateczną wniesiono skargę do sądu administracyjnego, a tak stało się w niniejszej sprawie, strona nie może uruchomić trybu nadzwyczajnego w terminie, określonym w § 2 tego przepisu. Stąd też do stwierdzenia przesłanki wznowieniowej zobligowany jest sąd administracyjny, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 Ppsa czyni poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji.

W motywach wskazanego powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny wyeksponował, iż prawo gminy do pobierania opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego wiązać się musi z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia planu. Oznacza to w praktyce, że właściciele nieruchomości nie mogą ponosić negatywnych skutków zaniechań gmin, które doprowadzają do utraty mocy obowiązującej dotychczasowych planów i spowodują swoistą "przerwę planistyczną" dla danego terenu. W ocenie Sądu, wykładnia dokonana wyrokiem P 58/08 wyklucza dopuszczalność pobrania opłaty, gdy zachodzi tożsamość przeznaczenia terenu w planie obecnie obowiązującym oraz w planie, jaki obowiązywał bezpośrednio przed aktualnym planem, a który wygasł uprzednio z powodu braku uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego przez gminę.

Przenosząc te uwagi na realia przedmiotowej sprawy uznać należy, że zachodzić będą podstawy do umorzenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty. Niesporne bowiem jest, że w zarówno w planie obecnie obowiązującym, jak i w planie jaki obowiązywał do końca 2003 r. działka zbyta przez skarżącą znajdowała się w konturze przeznaczonym pod usługi i handel. To, że w obecnie obowiązującym planie teren przeznaczony jest pod obiekty handlowe o powierzchni powyżej 2000 m² i usługi, nie nosi, w ocenie Sądu w tym składzie, waloru odmienności od przeznaczenia terenu ujętego w obszarze o symbolu A 10 AUC, dla którego Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] Perspektywa 2000 przewidywał wszak, aby był to "obszar koncentracji reprezentacyjnych obiektów usługowych z zakresu administracji, handlu, gastronomii, kultury i rozrywki", wymagając zarazem "wysokich wskaźników intensywności zabudowy oraz koordynacji przestrzennej i funkcjonalnej obszaru". Z tych względów, biorąc pod uwagę wykładnię zawartą w uprzednio wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, uznać należy, iż nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. To z kolei implikować musi wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania przez organ I instancji.

Wyroki opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na zasadzie art. 152 Ppsa.