III OSK 4124/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-10	
Data wpływu	2021-02-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SAB/Bk 110/20	
Skarżony organ	Inspektor Ochrony Środowiska	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 799; art. 3 pkt 48, art. 156 ust. 1, art. 115a ust. 1 i 3; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art. 37 § 1, art. 61a § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1471; art. 12; Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 149 § 1 pkt 1 i 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 110/20 w sprawie ze skargi J. N. na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w przedmiocie podjęcia działań dotyczących hałasu emitowanego z urządzeń i instalacji kościelnych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 110/20, po rozpoznaniu skargi J. N. (dalej jako skarżący) na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej jako PWIOŚ) w przedmiocie podjęcia działań dotyczących hałasu emitowanego z urządzeń i instalacji kościelnych, zobowiązał PWIOŚ do załatwienia wniosków skarżącego w przedmiocie uciążliwości hałasowych w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi (punkt 1), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (punkt 2); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3); nie wymierzył organowi grzywny (punkt 4); zasądził od PWIOŚ na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt 5).

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, iż skarżący począwszy od sierpnia 2018 r. wielokrotnie występował do PWIOŚ o podjęcie działań w sprawie ponadnormatywnego hałasu wydobywającego się z instalacji zamieszczonych w Parafii pw. [...] w H.. Organ podejmował w wyniku tych wniosków szereg działań. Trzykrotnie przeprowadzał kontrole na miejscu (listopad-grudzień 2018 r., lipiec – sierpień 2019 r. i wrzesień 2020 r.), odpowiadał na wnioski skarżącego, występował do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako GIOŚ), w tym przekazywał organowi wyższego stopnia skargi na ww. działanie, jak również odbierał oświadczenia od proboszcza parafii sąsiedniej i jednocześnie dyrektora funkcjonującego przy tej parafii [...] o tym, że ani on, ani pensjonariusze nie skarżą się na hałasy, które w ocenie skarżącego są ponadnormatywne i uciążliwe. Wielokrotnie w pismach kierowanych do skarżącego, powołując się na stanowisko GIOŚ, organ wyjaśniał przedmiot i zakres zastosowania przepisów art. 156, w szczególności jego ust. 2 oraz odrębnie art. 343 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) zwanej dalej jako P.o.ś., zaś w ostatnich pismach (a następnie w odpowiedzi na skargę), rozróżnił dźwięki wydobywające się z instalacji i urządzeń kościelnych jako dźwięki urządzeń nagłaśniających zewnętrznych (transmitujących na zewnątrz kościoła przebieg nabożeństw), a także dźwięki kurantów i dźwięki imitujące dzwony kościelne – włączane w określonych godzinach w dni powszednie, niedziele oraz dni świąteczne.

Zdaniem Sądu skoro przeprowadzano czynności kontrolne, a w korespondencji ze skarżącym organ na podstawie przepisów P.o.ś. kwalifikował w określony i konkretny sposób kontrolowaną aktywność Parafii, to - mając na uwadze długotrwałość tego stanu rzeczy (od sierpnia 2018 r.) – konsekwentne załatwianie interwencji skarżącego zwykłymi pismami informującymi o braku podstaw do podjęcia sformalizowanych procesowo czynności naruszyło prawa procesowe skarżącego, w szczególności prawo do skontrolowania stanowiska organu w sposób przewidziany prawem. Nie zagwarantowało także tych praw zakwalifikowanie pism skarżącego jako skarg na działanie organu, przekazanych następnie przez PWIOŚ do GIOŚ jako organu wyższego stopnia na podstawie art. 229 K.p.a. Załatwienie tych skarg przez GIOŚ w pismach z 10 maja 2019 r. oraz 28 czerwca 2019 r. nie umożliwiło doprowadzenia do sądowej kontroli stanowiska organu, bowiem sposób załatwienia przez organ wyższego stopnia skargi kwestionującej nienależyte działanie organu lub jego pracowników nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Wielokrotnie powtarzane żądania interwencji, w sytuacji gdy organ decyduje się na podjęcie czynności kontrolnych (na podstawie art. 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska) – powinny zostać zakwalifikowane jako żądanie wydania zarządzenia pokontrolnego lub żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie załatwione w sposób procesowo przewidziany lub w sposób wynikający z art. 61a § 1 K.p.a., jeśli podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego przepisy prawa nie przewidują. Każda inna reakcja organu, w szczególności konsekwentne kwalifikowanie wniosków jako skargi wniesionej na podstawie art. 227 i następne K.p.a., lub udzielanie odpowiedzi zwykłym pismem informującym, nie może zostać uznane za odpowiadające prawu. Zamyka bowiem wnioskodawcy drogę do postępowania administracyjnego i pozbawia praw procesowych, przede wszystkim prawa do skontrolowania stanowiska organu. Podkreślono przy tym, że przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (w oparciu o które podejmowano kontrole), jak i przepisy P.o.ś. (w oparciu o które organ kwalifikował przedmiot kontroli w postaci hałasu wydobywającego się z urządzeń i instalacji parafialnych), nie wykluczają sformalizowanej proceduralnie interwencji administracyjnej Inspektora Ochrony Środowiska.

Brak aktywności w tym kierunku powoduje, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zasadność skargi na bezczynność organu. W demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PWIOŚ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że skoro organ w trybie art. 12 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 1471) zwanej dalej u.i.o.ś. nie wydał zarządzenia pokontrolnego, nie sformułował zaleceń pokontrolnych i nie wydał decyzji administracyjnej, to organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem dopiero ta aktywność będzie stanowiła procesową formę załatwienia sprawy, podczas gdy rozpatrzenie skarg i wniosków następuje w trybach przewidzianych przez dział VIII K.p.a., a przepisy tego rozdziału nie przewidują wydawania postanowień o odmowie wszczęcia postępowania. Takie postanowienie wydawane jest w toku postępowania administracyjnego, a nie rozpatrywania skarg w szczególności, że skarżący konsekwentnie odmawiał podania danych osobowych i adresu - prowadził bowiem z organem wyłącznie korespondencję mailową;

b) błędne zastosowanie art. 37 § 1 K.p.a. i przyjęcie, iż organ pozostawał w bezczynności polegającej na niezałatwieniu w sposób prawem przewidzianym interwencji skarżącego, tj. konsekwentnym załatwianiu interwencji skarżącego zwykłymi pismami informującymi o braku podstaw do podjęcia sformalizowanych procesowo czynności, co naruszyło prawa procesowe skarżącego, w szczególności prawo do skontrolowania stanowiska organu w sposób przewidziany prawem, podczas gdy materiał dowodowy wskazuje, iż skarżący korzystał z formy kontroli organu np. poprzez złożenie skargi na działalność WIOŚ w Białymstoku do GIOŚ oraz, że brak było możliwości podjęcia sformalizowanych procesowo czynności z uwagi na fakt, iż skarżący kontaktował się z organem wyłącznie w formie mailowej - adres [...];

c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 12 u.i.o.ś. i przyjęcie, że wielokrotnie powtarzane żądania, interwencje, powinny zostać zakwalifikowane jako żądanie wydania zarządzenia pokontrolnego lub żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie załatwione w sposób procesowo przewidziany lub w sposób wynikający z art. 61a § 1 K.p.a., jeżeli podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego przepisy prawa nie przewidują, podczas gdy powyższe żądania pochodziły od [...], a przepis art. 12 u.i.o.ś. jednoznacznie wskazuje jakie działania podejmuje się na podstawie ustaleń kontroli oraz kto może być ich adresatem;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do załatwienia wniosków skarżącego w przedmiocie uciążliwości hałasowych i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, poprzez nierozpoznanie całości materiału dowodowego, w szczególności brak jego prawidłowej oceny:

- pominięcie istotnych okoliczności, że żądania, interwencje, kierowane do organu przez skarżącego nie zostały pozostawione bez reakcji organu i informacji dla skarżącego, choć skarżący konsekwentnie odmawiał ujawnienia swoich danych osobowych, co umożliwiłoby organowi zajęcie stanowiska w sposób przewidziany w K.p.a.;

- brak oceny materiału dowodowego potwierdzającego sposób poprowadzonej korespondencji przez skarżącego w szczególności nieuwzględnienie, iż skarżący występując do organu z interwencją bądź żądaniem czynił to wyłącznie drogą mailową bez podania swoich danych osobowych używając adresu [...], co wyłączało możliwość wydania jakichkolwiek rozstrzygnięć procesowych wobec skarżącego do 22 sierpnia 2019 r., tj. od czasu przekazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pierwszej skargi skarżącego, zatem do tej daty osoba skarżąca w organie figurowała jako [...] - skarga z dnia 18 października 2019 r. będąca przedmiotem postępowania dotyczy czynności organu podejmowanych przed 22 sierpnia 2019 r., zatem ich ocena winna być dokonana w oparciu o dane jakie faktycznie w tym czasie były w posiadaniu organu;

- nierozpoznanie całości materiału dowodowego w szczególności nieuwzględnienie, że pismo organu nr WI.7024.154.2018.JS z dnia 19 sierpnia 2019 r. stanowiące załącznik do skargi będącej przedmiotem rozpoznania (nazwane przez skarżącego zał. 2 "PWIOŚ Białystok 19.08.2019 pdf - podstawa złożenia skargi na rażące naruszenie prawa"), które zawierało odpowiedź i wyjaśnienia w zakresie wskazywanych przez skarżącego problemów w kolejnych mailach, zostało jak wszystkie poprzednie - z braku danych osobowych - wysłane na adres poczty elektronicznej [...] co potwierdza, iż organ nie pozostawał w bezczynności, natomiast nie miał możliwości prawnych i formalnych do wydania postanowienia bądź innego orzeczenia procesowego.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisu w tej sprawie nie zachodzi.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W przypadku spraw, których przedmiotem jest bezczynność organu, istotne znaczenie ma stan faktyczny danej sprawy. W tej sprawie, co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, organ administracyjny podjął czynności związane z oceną stopnia poziomu hałasu. Ta okoliczność ma znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ kwestionowany przez stronę skarżącą stan bezczynności nie dotyczył samego wszczęcia postępowania kontrolnego, ale czynności, które powinien organ podjąć już w trakcie prowadzonego postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że tak zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego pozostają ze sobą w związku. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok oceni zasadność tych zarzutów łącznie.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi i zobowiązaniu organu do załatwienia wniosków skarżącego w przedmiocie uciążliwości hałasowych i stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności poprzez nierozpoznanie całości materiału dowodowego, mimo że skarżący nie ujawniał swoich danych osobowych, które stały się wiadome organowi dopiero z chwilą wniesienia w przedmiotowej sprawie skargi. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi nadto, że na adres poczty elektronicznej skarżącego [...] była wysyłana korespondencja w tej sprawie, a ponadto w piśmie organu nr WI.7024.154.2018.JS z dnia 19 sierpnia 2019 r. stanowiące załącznik do skargi skarżącego została zawarta odpowiedź i wyjaśnienia w zakresie wskazywanych przez skarżącego problemów w mailach, ale z powodu braku danych osobowych także i to pismo było wysyłane na adres poczty elektronicznej [...] co potwierdza, że organ nie pozostawał w bezczynności, natomiast nie miał możliwości prawnych i formalnych do wydania postanowienia bądź innego orzeczenia procesowego.

Zarzuty te nie są zasadne na podstawie prawidłowo ustalonego w tej sprawie materiału dowodowego.

Skarżący J. N. pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. zwrócił się pocztą elektroniczną do PWIOŚ o podjęcie czynności dotyczących ponadnormatywnej emisji hałasu z dzwonów kościelnych używanych w Parafii p.w. [...] w H. Mimo że pismo to istotnie nie zawierało danych osobowych wnioskodawcy, to na jego podstawie (i kilku kolejnych pism skarżącego) PWIOŚ podjął w dniach 23 listopada 2018 r. – 21 grudnia 2019 r. czynności kontrolne połączone z badaniem emisji hałasu emitowanego przez urządzenia nagłaśniające dźwięki dzwonów kościelnych oraz pieśni religijnych emitowanych za pośrednictwem megafonów zainstalowanych na wieży kościelnej kościoła. Czynności kontrolne były podejmowane w tej sprawie jeszcze kilkukrotnie, jednakże nie były one połączone z badaniem emisji hałasu, ponieważ w protokołach kontrolnych akcentowano brak podstaw do ustalania poziomu hałasu emitowanego przez urządzenia nagłośniające dźwięki dzwonów kościelnych oraz pieśni religijnych emitowanych za pośrednictwem megafonów zainstalowanych na wieży kościelnej przywołując treść art. 156 ust. 2 P.o.ś. Czynności kontrolne kończyły się sporządzeniem protokołów pokontrolnych w których, za wyjątkiem pierwszej kontroli, nie opisywano jakichkolwiek poziomów emisji hałasu z dwóch wież kościelnych.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 P.o.ś. zabrania się używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przepis ten reguluje ustawowy zakaz używania instalacji i urządzeń nagłaśniających na opisanych w tym przepisie terenach. Natomiast art. 156 ust. 2 P.o.ś. uchyla jedynie ustawowy zakaz używania instalacji i urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w stosunku do okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu.

Art. 156 ust. 2 P.o.ś. nie wprowadza możliwości korzystania z instalacji i urządzeń nagłaśniających do m.in. okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym niezależnie od poziomu emitowanego hałasu. Innymi słowy art. 156 ust. 2 P.o.ś. nie jest wyjątkiem od stosowania art. 115a ust. 1 P.o.ś.

Tym samym po stwierdzeniu na podstawie badań przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu przez instalacje lub urządzenia odtwarzające bicie dzwonów kościelnych lub nagłaśniające pieśni religijne, właściwy organ ma obowiązek na podstawie art. 115a ust. 1 i ust. 3 P.o.ś. wydać stosowną decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeqD lub LAeqN (taki też pogląd przyjęty został w orzecznictwie sądowym, por. wyrok NSA z 28 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7231/21; wyrok NSA z 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2510/18).

Sąd pierwszej instancji szeroko i przekonująco wyjaśnił, że w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska obiekty kościelne, w tym wieże kościelne, z których emitowany jest hałas mogą być uznane za "zakład" w rozumieniu art. 3 pkt 48 P.o.ś. Zgodnie bowiem z tym przepisem przez "zakład" rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Charakter budynku nie ma w tym przypadku znaczenia prawnego. Instalacją jest działające w nich (zakładach) nagłośnienie (por. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1772/16). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 P.o.ś. instalacjami są: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Niewątpliwie umieszczone na wieżach kościelnych głośniki (urządzenia nagłaśniające) i tworzą stacjonarne urządzenia techniczne, a więc instalację w rozumieniu powołanego art. 3 pkt 6 P.o.ś.

Tym samym już ta okoliczność, że mimo kilkakrotnie podejmowanych czynności kontrolnych, w istocie strona skarżąca kasacyjnie odstępowała od ustalania rzeczywistego poziomu hałasu emitowanego przez urządzenia nagłaśniające usytuowanie na wieżach kościelnych wskazuje na brak podejmowania realnych działań nakierowanych na ustalenie rzeczywistego poziomu hałasu.

Trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji, że skoro w tej sprawie PWIOŚ podjął czynności kontrolne, to powinien je zakończyć podejmując czynności opisane w przepisach ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 3) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 4) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Ww. akty podejmowane są w przypadku, gdy nastąpi ustalenie stwierdzenia naruszenia prawa poprzez przekroczenie dopuszczalnego poziomu emisji hałasu. W przypadku zaś, gdy na skutek ustaleń kontrolnych nie nastąpi stwierdzenie naruszenia prawa, organ ochrony środowiska powinien zakończyć kontrolę sporządzeniem protokołu pokontrolnego.

W tej zaś sprawie w istocie w żadnej z przeprowadzanych kontroli nie zbadano rzeczywistego poziomu hałasu emitowanego przez urządzenia nagłaśniające zlokalizowane na wieżach kościelnych, ponieważ jedyne badania poziomu hałasu przeprowadzone w dniu 11 grudnia 2018 r. obejmowały tylko część obszaru, na który emitowany był hałas i przeprowadzono je w porze dnia od godz. 12.05 do godz. 12.15, co w świetle ustaleń godzin uruchamiania urządzeń nagłaśniających (o godz. 12.00, 15.00 o 21.00) może budzić wątpliwości, czy o godz. 12.10 lub 12.15 rzeczywiście jeszcze były uruchomione głośniki.

Kwestia braku podania przez skarżącego danych osobowych pozwalających na ustalenie jego adresu mogła mieć znaczenie w tej sprawie, ale sam PWIOŚ uznał, że same wnioski składane przez skarżącego bez podawania adresu są wystarczające do uruchamiania czynności kontrolnych. Skoro tak w tej sprawie postąpił organ, to nie mógł później po zakończeniu kontroli wskazywać na sam fakt podawania przez skarżącego adresu poczty internetowej. O tym zaś, w jaki sposób powinno być zakończone w tej sprawie postępowanie będzie decydować ustalenie rzeczywistego poziomu hałasu emitowanego przez urządzenia nagłaśniające i dzwony z wież kościelnych. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. d u.i.o.ś. przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest do m.in. wstępu przez całą dobę wraz z niezbędnym sprzętem także na teren niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej. Tym samym w tej sprawie odstąpienie od ustalania poziomu hałasu na niektórych nieruchomościach także nie miało podstaw prawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tym etapie rozpoznania sprawy byłoby przedwczesnym ustalanie, czy prawidłowo przeprowadzone postępowanie kontrolne powinno zakończyć się wydaniem zarządzenia pokontrolnego, zalecenia pokontrolnego, czy też jedynie sporządzeniem protokołu pokontrolnego. Nie można też wykluczyć możliwości wydania, na podstawie prawidłowo przeprowadzonych czynności kontrolnych decyzji administracyjnej. O tym jednak będzie decydować prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

Trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji, że okoliczność domagania się wydania decyzji lub innego aktu przez skarżącego nie oznacza, iż stroną takiej decyzji będzie też skarżący. W każdym przypadku ustalając, że postępowanie kontrolne powinno uzasadniać wszczęcie postępowania administracyjnego właściwy organ będzie zobowiązany ustalić krąg stron, a w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne byłoby wszczynane z urzędu, a skarżący chciałby jego wszczęcia na wniosek, właściwy organ powinien ustalić, czy w takiej sprawie znajduje zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza jednak, czy w ogóle w tej sprawie ma być wydawana jakakolwiek decyzja i który organ taką decyzję ma wydać, ponieważ - jeszcze raz należy to pokreślić - jest to zależne od prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Nie można przy tym podzielić zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 61a § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że skoro organ w trybie art. 12 u.i.o.ś. nie wydał zarządzenia pokontrolnego, nie sformułował zaleceń pokontrolnych i nie wydał decyzji administracyjnej, to organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem dopiero ta aktywność będzie stanowiła procesową formę załatwienia sprawy.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy podnieść, że art. 12 ww. ustawy dotyczy sposobu zakończenia prawidłowo przeprowadzonego postępowania kontrolnego, a taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie. Ponadto w przypadku, gdy strona domaga się wydania decyzji, a przepisy prawa nie przewidują wszczęcia na wniosek postępowania, to zastosowanie znalazłby właśnie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym artykułem w sytuacji, gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dotyczy to również przypadku, gdy m.in. postępowanie może być wszczęte jedynie z urzędu, a osoba domagająca się jego wszczęcia nie jest stroną tego postępowania.

Prawidłowym jest w tej sprawie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku który stwierdził, że informowanie skarżącego o kwalifikowaniu jego pism jako skarg lub wniosków w rozumieniu działu VIII K.p.a. miało w istocie na celu pozbawienie skarżącego jakiejkolwiek sądowej kontroli działania organów administracji w tej sprawie. Skarżący nie tyle domagał się ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności bądź lepszego zaspokajania potrzeb ludności (zakres pojęcia wniosku z art. 241 K.p.a.) ile składał wnioski dotyczące konkretnej sprawy, tj. w ocenie skarżącego ponadnormatywnej emisji hałasu z konkretnego źródła.

Nie może też spowodować uznania skargi kasacyjnej za zasadną zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że strona skarżąca kasacyjnie pozostawała w bezczynności polegającej na niezałatwieniu w sposób prawem przewidzianym wniosków skarżącego.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że art. 37 § 1 K.p.a. definiuje odrębnie bezczynność (pkt 1) i odrębnie przewlekłość (pkt 2).

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. jako definiujący bezczynność, co stanowi niewadliwą kwalifikację. PWIOŚ był w tej sprawie bezczynny, ponieważ mimo wielokrotnych wniosków ani nie przeprowadził prawidłowo czynności kontrolnych, ani też wobec wnioskodawcy J. N. nie wydał żadnego aktu. Niewątpliwie pełne dane osobowe organ posiadał dopiero od dnia 22 sierpnia 2019 r., co jednak nie stanowiło przeszkody przed wydaniem aktu nawet po tej dacie. Wniesienie skargi na bezczynność nie stanowiło przeszkody przed przeprowadzeniem w dniach 15 sierpnia 2020 r. - 18 sierpnia 2020 r. kolejnych czynności kontrolnych w sprawie przez PWIOŚ, w czasie których strona skarżąca kasacyjnie posiadała już pełne dane osobowe skarżącego J. N.

W przypadku skarg na bezczynność sąd administracyjny ocenia stan bezczynności na datę wydania w sprawie orzeczenia, a nie na datę wniesienia skargi. Pomiędzy wniesieniem skargi w tej sprawie a wyrokowaniem przez Sąd pierwszej instancji minął okres ponad jednego roku.

Ponadto w przypadku domagania się przez wnioskodawcę wydania aktu administracyjnego czy też wszczęcia postępowania administracyjnego, art. 63-64 K.p.a. regulują sposób rozstrzygania w przypadku np. braku adresu wnioskodawcy i braku możliwości jego ustalenia.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro w tej sprawie na skutek szeregu wniosków skarżącego J. N. PWIOŚ podjął czynności kontrolne celem ustalenia emisji hałasu pochodzącego z urządzeń nagłaśniających zainstalowanych na dwóch wieżach kościelnych służących do odtwarzania dźwięków dzwonów kościelnych i pieśni religijnych, to czynności te powinny być przeprowadzone prawidłowo, tj. zgodnie z przepisami prawa. Po dokonaniu prawidłowych ustaleń właściwy organ winien wydać określony akt lub podjąć określoną czynność, a w sytuacji, gdyby skarżący nie był stroną postępowania a nadal domagałby się wydania decyzji z jego udziałem, to wówczas powinny znaleźć zastosowania właściwe przepisy K.p.a. Taka też konkluzja została trafnie zawarta w zaskarżonym wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji nie przesądził o tym, w jaki sposób ma być ta sprawa załatwiona, ale nakazał stronie skarżącej kasacyjnie załatwienie wniosków skarżącego w zakreślonym terminie.

Mając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.