Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 49/25 w sprawie ze skargi M. I. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 49/25, w wyniku rozpoznania skargi M. I. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zobowiązał organ administracji do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że organ administracji dopuścił się przewlekłości (pkt II) oraz że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV), zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w zakresie punktów I, II, III i V, wniósł Wojewoda Wielkopolski.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie art. 53 § 2b i art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 337 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy), ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.; dalej: "u.o.c."), art. 35 i 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy, po pierwsze, w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jednakże skarżący wniósł je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, dlatego zostało pozostawione bez rozpoznania, po drugie, "ustawa o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa wprowadziła zasadę, że do 30 sierpnia 2024 r. będzie trwał okres spoczywania terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ten termin był przesuwany i obecnie czas zawieszenia postępowań trwa do 30 września 2025 r.".

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenia skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o nie obciążanie go kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim nie jest zasadny najdalej idący zarzut skargi kasacyjny, zmierzający do przyjęcia, że skarga była niedopuszczalna, mianowicie zarzut naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 37 § 3a k.p.a. Z art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w art. 37 § 3a k.p.a. stanowi się, że jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Wówczas, jak wynika ze zdania drugiego powołanego przepisu, nie stosuje się art. 37 § 4-8 k.p.a. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia, aby pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania miało ten skutek, że nie jest to ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. W szczególności nie wynika to z art. 37 § 3a k.p.a., w którego ostatnim zdaniu określono skutki pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania, sprowadzające się do niestosowania art. 37 § 4-8 k.p.a. W związku z tym, skoro w rozpoznawanej sprawie ponaglenie przed wniesieniem skargi zostało wniesione, to spełniono warunek dopuszczalności skargi przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a., a pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania nie ma dla oceny spełnienia tego warunku dopuszczalności istotnego znaczenia.

Jeżeli zaś chodzi o art. 100d ustawy o pomocy to miał on zdaniem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną zastosowanie w sprawie od chwili złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (1 marca 2024 r.) do 30 czerwca 2024 r. W tym zakresie należy wskazać na przyjmowaną już w podobnych sprawach argumentację NSA, w szczególności w wyrokach z 19 maja 2025 r. sygn. akt: II OSK 2931/24, II OSK 2744/24, II OSK 2919/24, II OSK 2920/24, II OSK 2922/24, II OSK 2931/24, w których przyjęto, że istnieją podstawy, aby uznać, że art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r.

We wskazanych wyrokach NSA powołał się na następującą argumentację.

NSA wielokrotnie przyjmował (m.in. sprawy o sygn. akt: II OSK 2601/24, II OSK 801/24, II OSK 926/24, II OSK 1590/24, II OSK 1355/24 oraz II OSK 1419/24), że brak podstaw, aby pomijać art. 100d ustawy o pomocy z uwagi na jego sprzeczność z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE. C. z 2007 r. nr 303, str. 1 ze zm.). NSA przede wszystkim wskazywał, że z motywu piątego dyrektywy 2011/98/UE wynika, iż ustanowiona nią procedura uwzględnia zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich. Z kolei zawarte w ustawie o pomocy szczególne unormowania dotyczące terminów załatwiania spraw, w tym objętych zakresem normowania powołanej dyrektywy, zostały uchwalone z uwagi na szczególną sytuację związaną z wojną w Ukrainie, niewątpliwie zwiększającą obciążenie pracą organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców. NSA uznawał też wojnę w Ukrainie i jej wpływ na działanie organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców, jako istotny czynnik uzasadniający ograniczenia praw zagwarantowanych w art. 41 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej na podstawie art. 52 ust. 1 tego aktu oraz brak oczywistej sprzeczności powołanych przepisów z art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA uznawał, że wynikające z art. 100c i art. 100d ograniczenia są proporcjonalne, przy czym istotnym czynnikiem takiej oceny był czasowy charakter ograniczeń. Jednocześnie NSA zastrzegał, że taka ocena może ulec zmianie w razie zmiany okoliczności. W ocenie NSA doszło do wskazanej wyżej zmiany okoliczności. Przede wszystkim uregulowanie zawarte w art. 100d ustawy o pomocy, przewidujące nie tylko wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw oraz zawieszenie biegu rozpoczętych terminów załatwiania spraw, ale także wykluczenie w ogólności środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organów administracji (ustępy trzeci i czwarty powołanego przepisu) na skutek kolejnego przedłużania jego obowiązywania utraciło w istocie charakter uregulowania tymczasowego. Przypomnieć należy, że art. 100c, dodany do ustawy o pomocy ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830) obowiązywał do 31 grudnia 2022 r. Następnie ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185 ze zm.) do ustawy o pomocy dodano z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, który zawierał taką samą regulację, jak art. 100c, z tym, że mającą obowiązywać do 24 sierpnia 2023 r. Jednakże ustawami z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1088), z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 232) oraz z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) termin ten przedłużano kolejno do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r. oraz do 30 września 2025 r. W ocenie NSA ostatnie przedłużenie terminu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, czyli do 30 września 2025 r., nie może być uznane za usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami związanymi z wojną w Ukrainie, w tym wynikającym z tego napływem cudzoziemców do Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie NSA podziela argumentację przedstawioną w podobnych sprawach, w tym w wyroku z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24.

W związku z tym, w ocenie NSA, dopiero stan prawny ukształtowany ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw jest sprzeczny w sposób oczywisty z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany przepis Konstytucji zapewnia każdemu, a więc także cudzoziemcowi znajdującemu się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 37 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), prawo do rozpoznania jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W przypadku spraw załatwianych przez organy administracji jest to sąd administracyjny powołany do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przy czym aby ta kontrola była skuteczna konieczne jest wydanie przez organ administracji określonego aktu. Środkiem prawnym mającym na celu zapewnienie wydania przez organ administracji publicznej w rozsądnym terminie aktu mogącego być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny jest skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez taki organ postępowania. Długotrwałe usunięcie z sytemu prawnego takich skutecznych środków prawnych godzi zatem bezpośrednio w prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając powyższe w ocenie NSA od 1 lipca 2024 r. art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany z uwagi na jego oczywistą sprzeczność z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zatem, oceny czy doszło do bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji ustalił, iż Wojewoda jedynie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania i nie podjął żądnych innych czynności. W skardze kasacyjnej tych ustaleń faktycznych nie zakwestionowano. Dodatkowo można zauważyć, że z akt administracyjnych wynika, iż organ administracji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego pismem z 1 marca 2024 r. Zatem można przyjąć, że organ administracji już co najmniej 1 marca 2024 r. uznał, iż w sprawie z wniosku skarżącego zostało wszczęte postępowanie. Wobec tego, zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c., w tym dniu rozpocząłby bieg termin 60 dni na załatwienie sprawy, gdyby nie wstrzymanie biegu tego terminu na mocy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy do dnia 1 lipca 2024 r. Z przyjętej wyżej przez NSA wykładni przepisów prawa wynika, że wskazany termin rozpoczął bieg 1 lipca 2024 r. W skardze kasacyjnej nie wskazuje się na żadne okoliczności, poza wynikające z art. 100d ustawy o pomocy, które by uzasadniały przyjęcie, że określone okresy nie powinny być wliczane do terminu załatwienia sprawy w myśl art. 35 § 5 k.p.a. Zatem, skoro do chwili wydania zaskarżonego wyroku nie załatwiono sprawy skarżącego, w sprawie tej zachodziła bezczynność organu administracji w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż mimo upływu terminu załatwienia sprawy sprawa nie została załatwiona.

W konsekwencji zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy (rozpoznania wniosku skarżącego) wyrażone w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku jest zgodne z prawem. Jeżeli chodzi o punkt drugi zaskarżonego wyroku to stwierdzić należy, że wobec zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy jest on zbędny. Zobowiązanie do załatwienia sprawy (dokładnie według słów ustawy zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności) zawiera w sobie jako przesłankę takiego rozstrzygnięcia uznanie, że w sprawie miała miejsce bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania. Zdaniem NSA rozpoznającego skargę art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, gdy nie można zastosować art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na załatwienie sprawy przez organ administracji po wniesieniu skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto w ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie wystąpiła bezczynność, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Odmienne rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie ma jednak istotnego znaczenia, gdyż skutki stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania są w świetle art. 149 p.p.s.a. takiego same. Również zamieszczenie w wyroku zbędnego rozstrzygnięcia, mianowicie stwierdzenia przewlekłości, mimo że zobowiązano organ administracji do załatwienia sprawy, nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Z tego względu, jak i przede wszystkim z uwagi na to, że te zagadnienia nie zostały wskazane w skardze kasacyjnej, NSA nie uchylił zaskarżonego wyroku w zakresie punktu drugiego.

W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ administracji zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA w oparciu o art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.