II OSK 556/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-04-25	
Data wpływu	2013-03-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Jerzy Siegień	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1544/12	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 24f ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Dnia 25 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1544/12 w sprawie ze skargi B. C. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1544/12 oddalił skargę B. C. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591, ze zm.), wezwał Radę Miasta M. do podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu B. C. - radnego Miasta M., w terminie 30 dni od daty otrzymania tego wezwania.

W powyższym piśmie Wojewoda M. wyjaśnił, że prowadzi postępowanie nadzorcze, dotyczące prawidłowości podjęcia przez Radę Miasta M. uchwały z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie uchylenia uchwały nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] października 2011 r., stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego Miasta M. – B. C.

Wskazał, że w toku tego postępowania ustalił, iż Rada Miasta M. w dniu [...] marca 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie dzierżawy gruntu stanowiącego mienie komunalne. W § 1 tej uchwały Rada wyraziła zgodę na zawarcie z dotychczasowym dzierżawcą w trybie bezprzetargowym kolejnej umowy na okres 3 lat, na dzierżawę zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w M. przy Al. [...], stanowiącej część działki nr ewid. [...] z obrębu [...] o pow. 28 m2 z przeznaczeniem na prowadzenie działalności handlowej. W wykonaniu tej uchwały (§ 2 uchwały) Burmistrz Miasta M. w dniu [...] marca 2010 r. zawarł umowę dzierżawy Nr [...] z B. C. na okres 3 lat, tj. od [...] marca 2010 r. do [...] marca 2013 r. Z tytułu czynszu dzierżawnego B. C. zobowiązał się do uiszczania na rzecz Gminy Miasta M. czynszu dzierżawnego w wysokości [...] zł za m2 miesięcznie. Oddana w dzierżawę część działki nr ew. [...] jest zabudowana obiektem kiosku "[...]", wykorzystywanym przez B. C. na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej (§ 1 umowy). B. C. prowadził działalność gospodarczą zgodnie z wpisem nr [...] w prowadzonej przez Urząd Miasta M. ewidencji. Rozpoczęcie działalności gospodarczej nastąpiło od [...] marca 1993 r.

W dalszej części pisma Wojewoda M. wskazał, że z pisma Urzędu Miasta M. wynika, iż umowa nr [...] została rozwiązana ze skutkiem na dzień [...] października 2011 r. Z informacji o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że przedmiotowy wpis na wniosek przedsiębiorcy został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] października 2011 r. Decyzja nr [...] o wykreśleniu wpisu z ewidencji stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2011 r.

B. C. został natomiast wybrany radnym Gminy Miasta M. w wyborach samorządowych, które odbyły się w dniu 21 listopada 2010 r.

Wojewoda M. podniósł, że zgodnie z art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym, iż B. C. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w terminie trzech miesięcy od dna złożenia ślubowania, tj. w terminie do 21 lutego 2011 r., Rada Miasta M. na podstawie art.190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547, ze zm.) obowiązana była do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w związku z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

W końcowej części wezwania Wojewoda M. wyjaśnił, że wprawdzie Rada Miasta M. podjęła w dniu [...] października 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego B. C., jednakże wskutek wniesienia przez zainteresowanego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Rada Miasta M. uchwałą z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] uchyliła tę uchwałę.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miasta M. uchwałą z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego miasta M. B. C., wybranego w okręgu wyborczym nr [...] z listy komitetu wyborczego nr [...] [...], z powodu niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy Miasta M. w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 113 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę B. C. na powyższą uchwałę wskazał, że w przypadku, gdy radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to stosownie do treści art. 24f ust. 1a tej ustawy obowiązany jest on do jej zaprzestania w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (art. 190 ust. 5 oraz ust. 6 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw).

Sąd wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest okolicznością niesporną, że skarżący w dniu [...] marca 2010 r. zawarł z Gminą Miasto M. umowę o numerze [...], na mocy której wziął w dzierżawę teren o powierzchni 28 m2, stanowiący część działki nr ewidencyjny [...] położonej w M. przy Al. [...] w obrębie [...], będącej własnością Gminy Miasto M. W § 1 ust. 2 tej umowy wskazano, że powyższy teren oznaczony jest na szkicu sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do tej umowy, literami ABCD i jest gruntem zabudowanym obiektem kiosku "[...]", wykorzystywanym przez dzierżawcę na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Czynsz dzierżawny, do którego uiszczania zobowiązał się dzierżawca w § 2 ust. 1 tej umowy, ustalony został na kwotę [...] zł za m2 w stosunku miesięcznym, powiększony o należny podatek VAT w wysokości 22 %. W § 7 ust. 1 umowy wskazano natomiast, że dzierżawiona nieruchomość będzie wykorzystywana na cele określone w § 1 ust. 2 tej umowy, tj. cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Z treści tej umowy wynikają zatem dwie istotne dla sprawy okoliczności. Po pierwsze, skarżący był dzierżawcą gruntu, którego właścicielem była Gmina Miasto M. Po drugie, grunt ten został wydzierżawiony na cele związane z prowadzeniem przez skarżącego działalności gospodarczej.

Okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego potwierdzona została natomiast w piśmie Burmistrza Miasta M. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. W piśmie tym wskazano, że skarżący był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej, prowadzonej przez Burmistrza Miasta M., pod numerem [...]. Z pisma tego wynika również, że działalność gospodarcza była prowadzona przez skarżącego od dnia [...] marca 1993 r.

Skarżący został wybrany radnym Gminy Miasta M. w dniu 21 listopada 2010 r. W tej sytuacji, mając na uwadze treść art. 24 f ust 1a ustawy o samorządzie gminnym, skarżący był obowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Z akt sprawy wynika, że w/w umowa dzierżawy została rozwiązana dopiero w dniu [...] października 2011 r. (pismo Burmistrza Miasta M. z dnia [...] października 2011 r.). Wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło natomiast od dnia [...] października 2011 r., a decyzja w tej sprawie stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2011 r. (pismo Burmistrza Miasta M. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]).

Okoliczności te miały zatem miejsce niemal po upływie roku od dnia wyborów. Art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nakładał natomiast na radnego obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Tylko w tym terminie skarżący mógł więc zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, jeżeli jego wolą było zachowanie mandatu radnego. Zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w terminie późniejszym nie niweluje negatywnych dla skarżącego skutków, jakie wynikają z powyższego przepisu. Przepis ten nie przewiduje bowiem żadnych odstępstw w postaci przedłużenia bądź przywrócenia określonego w nim terminu do zaprzestania przez radnego prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego.

W związku z tym, że skarżący w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, to koniecznym było wydanie przez Radę Miasta M. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. C., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 24f ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że trzymiesięczny termin na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego wykorzystującego do tego celu majątek komunalny gminy liczy się od dnia

wyborów samorządowych, a nie jak to wynika wprost z w/w przepisu, od dnia złożenia

ślubowania przez radnego;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie naruszenie:

a) art. 134 p.p.s.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez

Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania polegających na nie wyjaśnieniu w toku postępowania administracyjnego, w jakiej dacie skarżący złożył ślubowanie;

b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, iż uzasadnienie uchwały Rady Miasta M. dnia

[...] czerwca 2012 r. nr [...] czyniło zadość wymogom wskazanym w art.

107 § 3 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości nie sposób wyczytać z jego treści, na

podstawie jakich dowodów organ oparł swoje rozstrzygnięcie, które dowody uznał za

wiarygodne, a którym odmówił takiego waloru.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że trzymiesięczny termin na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego wykorzystującego do tego celu majątek komunalny gminy liczy się od dnia wyborów samorządowych, a nie jak to wynika wprost z w/w przepisu, od dnia złożenia ślubowania przez radnego.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu trzeba zauważyć, że błędna wykładnia przepisu polega na mylnym jego rozumieniu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji rozumiał art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w ten sposób, że termin, w którym radny obowiązany jest do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy liczy się od dnia wyborów samorządowych. Kwestia natomiast, czy w rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, kiedy upłynął trzymiesięczny termin określony w w/w przepisie nie jest zagadnieniem dotyczącym rozumienia omawianego przepisu, lecz leży w sferze stosowania prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z zaskarżonej uchwały nie wynika, że termin określony w art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym upłynął z dniem 21 lutego 2011 r. W uchwale stwierdzono, że wygaśnięcie mandatu nastąpiło z powodu niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Miasta M. w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Nie sposób także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że termin ten należy liczyć od dnia wyborów samorządowych. Sąd I instancji wskazał natomiast, że okoliczności związane z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego miały miejsce niemal po upływie roku od dnia wyborów, podczas gdy miał on obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W związku z tym Sąd uznał, że skoro skarżący w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, to koniecznym było wydanie przez Radę Miasta M. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię należało zatem uznać za niezasadny.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również, że w aktach sprawy brak jest informacji dotyczącej daty złożenia przez niego ślubowania, a zatem niewyjaśniona została kwestia rozpoczęcia biegu terminu określonego w art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w Biuletynie Informacji Publicznej dostępnym na stronie internetowej Miasta M., znajduje się Protokół nr 1 z I sesji Rady Miasta M., która odbyła się w dniu 10 grudnia 2010 r. (http://[...]). Z protokołu tego wynika, że punkt trzeci porządku obrad stanowiło złożenie ślubowania przez wymienionych w tym punkcie radnych, w tym B. C.. Bezsporne jest zatem, że datą złożenia ślubowania przez skarżącego jest 10 grudnia 2010 r. Informacja ta jest powszechnie dostępna, a zatem dołączenie powyższego protokołu do akt sprawy nie było konieczne.

Niezasadnie także skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie dyspozycji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. (w podstawie kasacyjnej autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednostki redakcyjnej art. 134 p.p.s.a., jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej bezspornie wynika, że przedmiotem zarzutu jest § 1 wskazanego artykułu), albowiem nie można zarzucić Sądowi, aby nie rozpoznał sprawy w jej granicach, natomiast zaistniałe w ocenie skarżącego braki w materiale dowodowym, czy też błędna jego ocena, nie mogą być podstawą zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały czyniło zadość wymogom wskazanym w w/w przepisie. Wskazać bowiem należy, że w sprawach podejmowania przez radę gminy uchwał dotyczących stwierdzenia wygaśnięcie mandatu radnego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się, co wynika z art. 1 k.p.a.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.