Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. D.-I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 557,00 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (Dz. U. Nr 239 z 2005 roku, poz. 2019 ze zm.) nakazał A. D. (skarżącej) przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie – działka nr 1 obręb K. w B.. Określił, że w związku z tym należy usunąć ziemię poprzez nasypanie której zmieniono ukształtowanie powierzchni terenu działki nr 1 obręb K. w B..

W uzasadnieniu organ podał, iż w trakcie postępowania administracyjnego stwierdzono, iż na terenie działki nr 1 zmieniono ukształtowanie terenu, a tym samym dokonano zmian w odpływie wód opadowych. Wyloty drenarskie z gruntów zmeliorowanych zostały zasypane, co powoduje, że sieć drenarska nie spełnia swoich funkcji. Na skutek tego następuje zalewanie wodami opadowymi sąsiednich nieruchomości. Nadto podniesiono, że stosownie do art. 73 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo wodne, drenowania należą do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, które podlegają przepisom dotyczącym urządzeń wodnych (art. 9 ust. 2 Prawa wodnego). Przepisy te stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń z wyłączeniem robót związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. D. domagając się jej uchylenia. Zdaniem odwołującej się organ nie wykazał, że podejmowane przez nią działania na gruncie należących do niej nieruchomości spowodowały jakiekolwiek zmiany w stosunkach wodnych na terenie tych nieruchomości oraz na działkach sąsiednich. W jej ocenie przyczyną zalewania posesji państwa J. będących stroną postępowania jest niedrożny rów, który nie zapewnia właściwego odprowadzania wód opadowych i roztopowych z przyległych terenów. Natomiast spływ wód opadowych z terenu jej nieruchomości nie jest powodem zalewania terenów sąsiednich. Na jej nieruchomości (dotychczasowa działka nr 2) znajduje się zagłębienie terenu, które w przeszłości mogło być stawem, jednakże Prezydent Miasta B. w decyzji z dnia [...] roku. potwierdził brak istnienia na działce stawu, stwierdzając jedynie występowanie na działce nr 2 zabagnionego zagłębienia terenu – pozostałości po stawie z lat 60-tych. Zagłębienie to – według odwołującej – nie stanowi odbiornika wód opadowych czy gruntowych. W odwołaniu podkreślono, że w trakcie oględzin w dniu 6 września 2011 roku S. J. oświadczył – do protokołu, że gdy obszar dotychczasowej działki nr 2 "nie był zasypywany, były już problemy z odpływem wód gruntowych". Skarżąca zarzuciła także brak podstaw do ustalenia, że jej nieruchomość znajduje się na gruntach zmeliorowanych, żaden dokument nie potwierdza istnienia wylotów drenarskich na działce nr 2, a w trakcie oględzin nie zlokalizowano tych wylotów.

Po rozpatrzeniu wyżej przedstawionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ustawy – Prawo wodne. W uzasadnieniu Kolegium powołując się na akta sprawy (dokumentacja fotograficzna, protokoły oględzin, opinia techniczna dotycząca likwidacji stawów oraz podtapiania gruntów przy ul. C. w B. sporządzona przez T. K. – rzeczoznawcę w zakresie melioracji wodnych) stwierdziło, że na teren nieruchomości skarżącej zostały nawiezione duże ilości mas ziemnych, które spowodowały podniesienie poziomu gruntu, a w konsekwencji zmianę dotychczasowych stosunków wodnych na gruncie. Nawiezienie mas ziemnych niewątpliwie – zdaniem organu – mogło spowodować zmianę stosunków wodnych na gruncie, a w konsekwencji szkodę dla gruntów sąsiednich (zalewanie gruntów należących do państwa J. i pani Z.). Organ odwoławczy podkreślił, że do tej pory działki skarżącej tworzyły naturalny polder zalewowy (staw), który magazynował wody opadowe spływające zgodnie ze spadkiem terenu. Nawiezienie mas ziemi spowodowało, że wody powierzchniowe nie gromadzą się już w zagłębieniu terenu, które znajdowało się na działce nr 1 (przed podziałem nr 2) lecz spływają na grunty sąsiednie.

Zdaniem Kolegium "zmiana stanu wody na gruncie" wynika ze zmiany ukształtowania powierzchni działek. Szkodliwe oddziaływanie zmiany na grunty sąsiednie potwierdza opinia techniczna. Nadto organ podkreślił, że problematyka związana z gospodarką wodną na przedmiotowym terenie nie stanowi przedmiotu postępowania, a brak należytego odwodnienia w okolicy nie usprawiedliwia zmian stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej organy nie wykazały, aby działania podejmowane przez nią na gruncie spowodowały zmiany w stosunkach wodnych. W jej ocenie spływ wód opadowych z terenu jej nieruchomości nie jest powodem zalewania terenów sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w decyzji ostatecznej. Dodatkowo – odwołując się do wyroku wydanego w sprawie sygn. akt II OSK 160/07 (LEX nr 466152) podkreśliło, że art. 29 Prawa wodnego odnosi się do stanu wody na gruncie rozumianego jako stan faktyczny, a ustalenia czy rów przebiegający przez nieruchomość stanowi urządzenie wodne ujęte w katastrach wodnych, nie ma wpływu na prawidłowość zastosowania – art. 29 Prawa wodnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja, której materialnoprawną podstawę stanowi art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy – Prawo wodne, została - zdaniem składu orzekającego – wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny dowodów co do przesłanek warunkujących zastosowanie wyżej wskazanej regulacji prawnej, co czyni niemożliwym ocenę jej zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 29 ust. 1, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich,

2. odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Natomiast z art. 29 ust. 3 wynika, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Dla zastosowania w rozpatrywanej sprawie wymienionego przepisu niezbędne było ustalenie, że właścicielka działki nr 1 obręb K. swym działaniem na tej działce, spowodowała zmianę stanu wody na gruncie, oraz że zmiana ta szkodliwie oddziaływuje na grunty sąsiednie. Ustawodawca wyraźnie wskazuje tu, że chodzi o grunty sąsiednie, a nie sąsiadujące bezpośrednio działkami podmiotu, który dopuszcza się zmiany stanu wody na gruncie. Ustawa – Prawo wodne nie zawiera definicji "zmiany stany wody na gruncie". Jednakże analiza przepisu art. 29 ustawy prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie – to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związanej z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi - i daje ona organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich, np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływały wody opadowe z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody.

W sprawie jest bezsporne, że skarżąca nawiozła ziemię na teren działki nr 2 co najmniej w jej połowie (około 70 arów) – zasypała zagłębienie terenu stanowiące wcześniej staw, co wynika z protokołu oględzin z dnia 6 września 2011 roku, 8 listopada 2011 roku i 1 grudnia 2011 roku, a nadto z pism stron postępowania (np. [...]), mieszkańców ul. K. i C. w B. z dnia [...] roku, pisma Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] roku oraz całego szeregu innych pism zarówno osób fizycznych, jak i zawiadomień organu o przeprowadzenie dowodu (z 17 października 2011 roku i 22 sierpnia 2011 roku). Także rzeczoznawca T. K. w opinii technicznej z dnia [...] roku, odnosi się do działki nr 2 stwierdzając, że "likwidacja – zasypanie istniejących stawów – zbiorników wodnych na parceli nr `2... co już częściowo nastąpiło, ujemnie oddziaływuje na lokalne środowisko". Decyzja dotyczy jednak działki nr 1, która wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie stanowi "dawnej" działki nr 2, ale powstała z podziału działki 2 w listopadzie 2011 roku na osiem nowych działek, w tym działkę nr 1. Brak ten musi być w postępowaniu ponownym uzupełniony albowiem jedynie w wypadku ustalenia, że doszło do podwyższenia poziomu działki nr 1 i zasypania znajdującego się na tej działce wgłębienia po stawie, organy mogą badać czy działania te zmieniły stan wody na tej działce i czy zmiana ta pozostaje w związku przyczynowym ze szkodą (powstałą na skutek tej zmiany) dla gruntów sąsiednich.

Z opinii technicznej z dnia 30 listopada 2011 roku wynika, że teren działki nr 2 (przed podziałem) oraz teren przy ul. C. w B. ma naturalny spadek w kierunki rzeki B. i likwidacja zbiorników wodnych na parceli 2 skutkuje spływem wód z terenów wyżej położonych na grunty i zabudowania znajdujące się poniżej. Opinia ta jednak w żadnym miejscu nie wskazuje jakie grunty (czyje) doznają szkody w następstwie takiego spływu wód. Organ odwoławczy (w tej części organ pierwszej instancji w ogóle się nie wypowiedział) stwierdził, że gruntami takimi są działki położone w sąsiedztwie, a należące do państwa J. i pani Z.. Nie wykazano jednak ujemnego wpływu – dokonanej zmiany stanu wody na działce nr 1 – na działki należące do wyżej wymienionych i związku przyczynowego między "zmianą" a szkodą na gruntach sąsiednich. W tym miejscu za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2008 roku sygn. akt II OSK 1026/07 i z dnia 29 marca 2011 roku sygn. akt II OSK 546/10 należy powtórzyć, że dokonanie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich może oznaczać także potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem tych zmian. Budzi także wątpliwości Sądu ustalenie stron postępowania, co jest obowiązkiem organu. Stronami niniejszego postępowania winni być bowiem posiadacze działek pozostających pod wpływem dokonanej zmiany stanu wody przez skarżącą, a nie tylko interweniujący w sprawie.

Wreszcie należy stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, nakazuje przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie, to jest działce nr 1 przez usunięcie ziemi, poprzez nasypanie której zmieniono ukształtowanie powierzchni działki nr 1. W decyzji tej w żaden sposób nie określono jaką warstwę ziemi (np. przez podanie rzędnej) należy usunąć, co czyni tę decyzję niewykonalną, a w sytuacji dobrowolnego wykonania przez skarżącą nie można wykluczyć sporu między nią a pozostałymi stronami, co do zakresu orzeczonego obowiązku.

Oznacza to, że w postępowaniu ponownym organ powinien ustalić czy doszło do zmiany ukształtowania działki nr 1 skutkującego zmianą stanu wody na tej działce i czy ta zmiana szkodliwie oddziaływuje na grunty sąsiednie (w jaki sposób), a także istnienia związku przyczynowego między zmianą a jej ujemnymi skutkami dla gruntów sąsiednich. Dopiero takie ustalenia uprawnią organ do wydania decyzji w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego, która to decyzja w przypadku nakazu przywrócenia poprzedniego stanu wody na działce nr 1 winna w sposób możliwy do wykonania określać czynności zapewniające przywrócenie stanu poprzedniego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy wyjaśnić, że przepis art. 29 Prawa wodnego odnosi się do stanu wody na gruncie rozumianego, jako pewien stan faktyczny. Dlatego też, skoro bezsporne jest istnienie zagłębienia na dawnej działce nr 2, które skarżąca zasypała, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku, dotycząca zatwierdzenia zmiany użytków gruntowych i klasyfikacji na działkach nr 3, 2 i 4, a także decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] roku. Bez znaczenia jest także przekonanie skarżącej, iż zasypane zagłębienie nie było zbiornikiem na wody, bowiem podstawą do zastosowania sankcji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest takie działanie właściciela lub innych osób, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany przykładowo z jego ukształtowaniem. Być może rację ma skarżąca, że podtopienia na spornym terenie są wynikiem braku właściwych rozwiązań z zakresu gospodarki wodnej. To zagadnienie nie było jednak przedmiotem sprawy a przede wszystkim brak należytego odwodnienia nie uprawnia do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 i art. 134 § 1 oraz art. 152, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012. 270) orzeczono, jak w sentencji.

mw