Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Gd 95/23 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Gd 95/23, po rozpoznaniu skargi M. B. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie zasiłku rodzinnego, w pkt 1. zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 7 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2018/2019 na dzieci L. Z. i D. Z. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej M. B. sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 7 sierpnia 2018 r. M. B. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Słupsku wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres 2018/2019 m.in. na dzieci L. Z. i D. Z. (k. 25 akt administracyjnych).

Ponieważ ze złożonego wniosku wynikało, że ojciec dzieci – A. Z. przebywa w Niemczech, przy piśmie z dnia 26 października 2018 r., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Słupsku przekazał powyższy wniosek Wojewodzie Pomorskiemu na podstawie art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm. – dalej "u.ś.r."), w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (wpływ do Wojewody - 8 listopada 2018 r. - k. 33 akt administracyjnych).

W dniu 8 czerwca 2021 r. Wojewoda Pomorski wystosował do niemieckiej instytucji właściwej do spraw koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego na elektronicznym formularzu F001 "wniosek o ustalenie właściwości", wnioskując w nim o udzielenie informacji (pkt. 1.1 formularza) – vide k. 41 akt administracyjnych.

W piśmie z dnia 11 października 2021 r., skierowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Słupsku, Wojewoda Pomorski wskazał, że w myśl art. 23a ust. 2 i 3 u.ś.r., w sprawie dotyczącej wniosku skarżącej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (k. 43 akt adm.). Jednocześnie, w tym samym dniu Wojewoda Pomorski ponaglił właściwą instytucję niemiecką do udzielenia odpowiedzi na wniosek organu z dnia 8 czerwca 2021 r. (k. 42 akt adm.).

W dniu 4 listopada 2021 r. właściwa niemiecka instytucja udzieliła odpowiedzi, zgodnie z którą: "wypłata zasiłku rodzinnego została odrzucona od lutego 2018 r. na 4 dzieci, ponieważ nie złożono brakujących dokumentów aplikacyjnych. Zobacz także zawiadomienie o odrzuceniu w załączniku. Pan Z. złożył do nas wniosek w 08.2018 dla dzieci L. i D. Ten wniosek również został odrzucony, ponieważ dzieci nie mieszkają w jego gospodarstwie domowym (...).". Przy piśmie tym przekazano do akt dokumenty wystosowane przez instytucję niemiecką do A. Z. i skarżącej (k. 51-59 akt adm.).

W piśmie z dnia 14 listopada 2022 r. Wojewoda Pomorski wezwał skarżącą do dostarczenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, decyzji przyznającej lub odmawiającej świadczeń za granicą na dzieci L. Z. i D. Z., pod rygorem pozostawienia złożonego przez skarżącą wniosku bez rozpatrzenia (k. 87 akt adm.). Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie, pomimo jej dwukrotnego awizowania, nie została przez skarżącą odebrana, w związku z tym uznano ją za skutecznie doręczoną.

Następnie, pismem z 21 lutego 2023 r., Wojewoda Pomorski poinformował skarżącą, że jej wniosek z dnia 7 sierpnia 2018 r., z uwagi na nieuzupełnienie przez skarżącą jego braków formalnych w wymaganym terminie, został pozostawiony bez rozpoznania (k. 109 akt adm.).

W dniu 20 kwietnia 2023 r. (data stempla pocztowego – vide k. 2 akt sądowych) skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 7 sierpnia 2018 r., podnosząc, że Wojewoda Pomorski do chwili obecnej nie wydał decyzji w sprawie z jej wniosku, bezzasadnie pozostawiając go bez rozpoznania, pomimo że przedłożyła ona wszystkie wymagane dokumenty. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nie prowadzi z ojcem dzieci wspólnego gospodarstwa domowego i jest matką samotnie wychowującą dzieci.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił przy tym, że pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania wynika z niedostarczenia przez skarżącą żądanych dokumentów oraz jest wynikiem współpracy z właściwą instytucją niemiecką, która ze względu na niedostarczenie przez skarżącą dodatkowych dokumentów, pozostawiła sprawę bez rozpoznania.

Powołując się na treść art. 3 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 2009 r., nr 284, str. 1) i art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 2004 r., nr 166, str. 1), Wojewoda wskazał, że skoro, pomimo obowiązku współpracy z właściwą instytucją zajmującą się świadczeniami rodzinnymi w Niemczech, skarżąca nie przekazała żądanych informacji, Niemcy nie mogły procedować wniosku, a Wojewoda, po potwierdzeniu tych okoliczności przez stronę niemiecką, był zobligowany do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wojewoda podkreślił przy tym, że strona nie ma możliwości wyboru kraju, z którego chciałaby otrzymywać świadczenia, albowiem jest to uregulowane odpowiednimi przepisami. Wskazano, że kolejność pierwszeństwa w wypłacie świadczeń wygląda w ten sposób, że w pierwszej kolejności świadczenia przyznawane są z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności – z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej – na podstawie miejsca zamieszkania. Ponadto podkreślono, że państwo mające pierwszeństwo wypłaca pełną kwotę świadczeń rodzinnych (po spełnieniu kryteriów przewidzianych w jego ustawodawstwie), natomiast drugie państwo wypłaca tylko dodatek dyferencyjny, czyli różnicę w przypadku, gdy kwota świadczeń w tym państwie przewyższa kwotę świadczeń w pierwszym państwie. Wskazano, że zasady pierwszeństwa wyznacza art. 68 ust. 1 rozporządzenia 883/2004. Dopiero w sytuacji, gdyby kraj pierwszy do wypłaty świadczenia odmówił na podstawie decyzji przyznania świadczenia ze względu np. na przesłanki istniejące w wewnętrznych przepisach krajowych, Polska – jako kraj drugi mogłaby przyznać świadczenie w pełnej wysokości w formie dodatku dyferencyjnego. Z tego względu – zdaniem Wojewody – zasadnym było wzywanie skarżącej o decyzję z niemieckiej instytucji właściwej, albowiem tylko otrzymanie decyzji odmownej mogłoby skutkować przyznaniem w Polsce świadczeń skarżącej. Wojewoda podkreślił również, że adresatem decyzji odmawiających przyznania prawa do świadczeń rodzinnych przez instytucję niemiecką winna być skarżąca. Wyjaśnił przy tym, że w niniejszej sprawie organ dysponuje decyzjami odmawiającymi przyznania świadczeń rodzinnych A. Z. w Niemczech, jak również zaświadczeniem z instytucji niemieckiej o niepobieraniu świadczeń w tym kraju. W aktach znajduje się również informacja o pozostawieniu wniosków skarżącej bez rozpoznania w związku z niedostarczeniem brakujących dokumentów, o które była wzywana przez niemiecką instytucję właściwą w dniu 26 sierpnia 2021 r.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Wojewody, pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania było uzasadnione.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej M. B. z dnia 7 sierpnia 2018 r., stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną.

Sąd wskazał, że z art. 23a ust. 4 u.ś.r. wynika, że w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 21 ustawy.

Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Pomorski ustalił, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zatem, w dalszej kolejności zobowiązany był do zastosowania unijnych przepisów, dotyczących określenia ustawodawstwa mającego zastosowanie w sytuacji kolizji dwóch systemów zabezpieczenia społecznego, tj. przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Sąd podkreślił, że od chwili przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, Rzeczypospolita Polska, jako państwo członkowskie, jest związana przepisami prawa unijnego w całym dotychczasowym dorobku i jest obowiązana stosować te przepisy. Przy czym Sąd zaznaczył, że nie można pominąć, iż zgodnie z treścią art. 23a ust. 4 u.ś.r., w przypadku, gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 21 u.ś.r.

Sąd I instancji podkreślił, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/2004, świadczenia udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. Sąd podkreślił ponadto, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenia nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do przysługujących jej świadczeń.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 68 powołanego rozporządzenia nr 883/2004 i art. 60 rozporządzenia nr 987/2009, w przypadku wystąpienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jeżeli na podstawie ustawodawstw obu Państw udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, podstawowym obowiązkiem organu, do którego złożono wniosek o przyznanie świadczenia, jest ustalenie pierwszeństwa państwa do ustalenia i wypłaty świadczenia rodzinnego. W przypadku bowiem zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1.

W ocenie Sądu z powołanych regulacji wynika, że gdy na podstawie zasad pierwszeństwa według art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 883/2004 ustawodawstwo polskie będzie miało zastosowanie w danej sytuacji, to wojewoda powinien ustalić, zgodnie z art. 23a ust. 4 u.ś.r., prawo do świadczenia rodzinnego na podstawie art. 21 tej ustawy. Jednocześnie, jeśli uzna, że na podstawie ustawodawstwa innego państwa członkowskiego może istnieć prawo do dodatku dyferencyjnego zgodnie z art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, to powinien niezwłocznie przekazać wniosek do instytucji właściwej tego państwa członkowskiego oraz poinformować o tym wnioskodawcę i powiadomić instytucję tego państwa członkowskiego o swojej decyzji w sprawie wniosku oraz o kwocie wypłaconych świadczeń rodzinnych (art. 60 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009).

Z kolei, gdy na podstawie zasad pierwszeństwa – według rozporządzenia nr 883/2004 – ustawodawstwo innego państwa Unii Europejskiej, EOG lub Szwajcarii będzie miało zastosowanie w danej sytuacji, to wojewoda powinien wydać niezwłocznie decyzję tymczasową w sprawie zasad pierwszeństwa, które mają być stosowane, oraz przekazać wniosek do instytucji drugiego państwa członkowskiego zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 i poinformować o tym wnioskodawcę. Wtedy instytucja właściwa drugiego państwa członkowskiego ma 2 miesiące na zajęcie stanowiska w sprawie decyzji tymczasowej. Jeżeli instytucja, której przekazano wniosek nie zajmie stanowiska w terminie 2 miesięcy od daty jego otrzymania, zastosowanie ma tymczasowa decyzja wojewody i na jej podstawie wypłaca się świadczenia według ustawodawstwa polskiego, a wojewoda informuje instytucję państwa członkowskiego o kwocie wypłaconych świadczeń (art. 60 ust. 3 rozporządzenia nr 987/2009). W sytuacji zaś, gdy instytucja drugiego państwa zajmie stanowisko w sprawie decyzji tymczasowej, prawa wnioskującego do żądanych świadczeń według polskiego ustawodawstwa podlegają zawieszeniu do wysokości kwoty przewidzianej przez ustawodawstwo tego państwa a wojewoda podejmuje decyzję ewentualnie o ustaleniu prawa i przyznaniu wnioskującemu dodatku dyferencyjnego dla sumy, która przekracza tę kwotę (art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004).

Zdaniem Sądu I instancji z powyższego wynika, że Wojewoda – po ustaleniu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – powinien w pierwszej kolejności ustalić, któremu państwu należy się pierwszeństwo w załatwieniu wniosku skarżącej a następnie wdrożyć odpowiednią do tego procedurę, z których każda, jak wynika z powyżej przedstawionej analizy, wymaga podjęcia odpowiednich aktów przez wojewodę.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie postępowanie Wojewody Pomorskiego, po ustaleniu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie odpowiada powyższym wymogom.

Sąd wskazał, że przede wszystkim, z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda ustalił, które państwo (Polska czy Niemcy) mają pierwszeństwo co do załatwienia wniosku skarżącej. Sąd przyznał, że niewątpliwie, w dniu 8 czerwca 2021 r. Wojewoda wystosował do niemieckiej instytucji właściwej do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych tzw. "wniosek o ustalenie właściwości", który, jak wynika z jego treści, miał na celu ustalenie, które państwo ma pierwszeństwo do rozpoznania wniosku skarżącej. Niemiecka instytucja udzieliła odpowiedzi w dniu 4 listopada 2021r. Z tłumaczenia tej odpowiedzi znajdującego się w aktach sprawy (k. 58), które nie wiadomo przez kogo zostało dokonane, wynika jedynie, że w sierpniu 2018 r. A. Z. złożył wniosek o wypłatę niemieckich świadczeń rodzinnych, jednakże odmówiono mu ich wypłaty ze względu na niezamieszkiwanie wspólnie z dziećmi, a ponadto, że "wypłata zasiłku rodzinnego została odrzucona od lutego 2018 r., ponieważ nie złożono brakujących dokumentów aplikacyjnych" – z czego Wojewoda wywodzi, że wniosek skarżącej pozostawiono bez rozpoznania, z uwagi na niedostarczenie przez skarżącą brakujących dokumentów. Tymczasem skarżąca – po pierwsze – zaprzecza aby taki wniosek złożyła, a po drugie – z powyższego tłumaczenia nie wynika, aby jej wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia z powodu niedostarczenia brakujących dokumentów, tylko wskazuje się na brak dokumentów aplikacyjnych. Przy piśmie przekazano do akt dokumenty wystosowane przez instytucję niemiecką do A. Z. i skarżącej, jednak nie zostały one przetłumaczone na język polski. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach twierdzenie Wojewody nie znajduje dostatecznego oparcia w przedłożonych Sądowi aktach sprawy. Z akt tych nie wynika przede wszystkim, aby po uzyskaniu od instytucji niemieckiej informacji Wojewoda ustalił, które państwo ma pierwszeństwo w załatwieniu wniosku skarżącej. Z akt sprawy nie wynika również, aby Wojewoda podjął jeszcze inne czynności w celu ustalenia pierwszeństwa państwa. Nadto, z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda wdrożył jakąkolwiek procedurę wynikającą czy to z uznania się za państwo mające pierwszeństwo w rozpoznaniu wniosku skarżącej, czy też za państwo, które takiego pierwszeństwa nie ma. W aktach sprawy brak jest dowodów na podjęcie przez Wojewodę działań, które wynikają z powołanych wyżej przepisów rozporządzeń nr 883/2004 i 987/2009. W szczególności, w aktach brak jest dowodu, aby Wojewoda przekazał wniosek skarżącej do rozpoznania instytucji niemieckiej, jak i brak jest dowodu na to, aby sam załatwił wniosek skarżącej. W ocenie Sądu czynności takiej nie może stanowić wystosowane do skarżącej przez Wojewodę w piśmie z dnia 14 listopada 2022 r. wezwanie do dostarczenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, decyzji przyznającej lub odmawiającej świadczeń za granicą na dzieci L. Z. i D. Z., pod rygorem pozostawienia złożonego przez skarżącą wniosku bez rozpatrzenia.

Sąd I instancji zauważył, że zastosowany przez Wojewodę w powyższym wezwaniu rygor pozostawienia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego bez rozpoznania, przewidziany został w zakresie wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego jedynie w art. 24a u.ś.r. Przy czym, zgodnie z treścią ust. 1 tego artykułu, w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Nadto, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Jednakże – w ocenie Sądu – decyzje, o które Wojewoda wezwał skarżącą w wystosowanym wezwaniu, nie stanowią dokumentów, które są wymagane do złożenia wraz z wnioskiem, jak i ich brak nie świadczy o złożeniu nieprawidłowo wypełnionego wniosku. Przepis art. 23 ustawy w sposób wyczerpujący określa wymogi formalne wniosku, jak i jakie załączniki wniosek powinien zawierać. W przepisie tym nie zostały wyodrębnione decyzje, których domaga się Wojewoda od skarżącej.

Ponadto Sąd wskazał, że w świetle przywołanego wyżej art. 68 rozporządzenia 883/2004, brak jest podstaw do uznania, aby decyzje, których żądał Wojewoda od skarżącej, mogły posłużyć do ustalenia pierwszeństwa Państwa co do rozpoznania wniosku skarżącej jak i aby były potrzebne w dalszej procedurze rozpoznawania wniosku. Z kolei w aktach sprawy, znajduje się pismo z dnia 4 listopada 2021 r., w którym instytucja niemiecka przekazała informacje, wskazujące wysokość zasiłków rodzinnych przyznawanych w Niemczech, które to dane są niezbędne w zakresie ustalenia potrzeby przyznania dodatku deferencyjnego.

Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 2 rozporządzenia nr 987/2009, to instytucje niezwłocznie dostarczają lub wymieniają między sobą wszystkie dane niezbędne dla ustanowienia i określenia praw i obowiązków osób, do których ma zastosowanie rozporządzenie podstawowe. Przekazywanie tych danych między państwami członkowskimi odbywa się bezpośrednio pomiędzy samymi instytucjami lub za pośrednictwem instytucji łącznikowych. Błędne jest zatem stanowisko Wojewody, który oczekuje od skarżącej wystąpienia do instytucji niemieckiej o przyznanie jej świadczeń i który uzależnia ustalenie skarżącej świadczenia rodzinnego według ustawodawstwa polskiego od przedłożenia przez nią decyzji odmawiającej jej przyznania takiego świadczenia przez instytucję niemiecką. Jest to sprzeczne z przytoczonymi wyżej przepisami obu rozporządzeń, które nie wymagają od wnioskodawcy wiedzy, która z instytucji jest właściwa do wypłaty świadczenia.

W ocenie Sądu, z powyższych przepisów jasno wynika, że skoro skarżąca złożyła wniosek do organu polskiego, to nie ma już obowiązku składania kolejnego wniosku do instytucji niemieckiej. To rolą instytucji polskich i niemieckich jest wyjaśnienie między sobą, która z nich jest zobowiązana do wypłaty świadczenia zgodnie z zasadą pierwszeństwa. W razie ustalenia, że zgodnie z tą zasadą to instytucja niemiecka jest zobowiązana do wypłaty świadczenia, Wojewoda powinien wniosek skarżącej przekazać tej instytucji (art. 68 ust. 3 rozporządzenia 883/2004 i art. 60 ust. 3 rozporządzenia 987/2009) i to ten wniosek będzie podstawą do wypłacenia jej świadczenia.

Sąd stwierdził zatem, że obowiązek ustalenia pierwszeństwa ciąży na Wojewodzie i nie może być przerzucany na stronę wnioskującą o przyznanie świadczenia, do czego sprowadza się stanowisko Wojewody.

Zdaniem Sądu I instancji z powyższego wynika więc, że Wojewoda pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 7 sierpnia 2018 r.

Powołując się na ogólne zasady postępowania administracyjnego, Sąd wskazał, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, bez zbędnej zwłoki (§ 1). Podał, że zgodnie z art. 35 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazano, że jednocześnie, w myśl art. 36 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Sąd podkreślił, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. Sąd podał, że z bezczynnością mamy także do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Sąd I instancji wskazał że Wojewoda Pomorski zarówno w terminach wynikających z K.p.a., jak i w terminach wynikających z przepisów powołanych rozporządzeń, nie podjął stosownych działań i nie załatwił wniosku skarżącej w żadnej z przewidzianych przepisami prawa formie. Nadto, Wojewoda nie zastosował art. 36 § 1 K.p.a. Dlatego też, w punkcie pierwszym wyroku, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Wojewoda Pomorski, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie drugim wyroku. Sąd uwzględnił przy tym, że dokonując oceny w powyższym zakresie należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także – warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy – czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

Sąd wskazał, że o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności.

Sąd przypomniał, że niniejsza sprawa została wszczęta na wniosek skarżącej z dnia 7 sierpnia 2018 r. i po przekazaniu tego wniosku Wojewodzie przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Słupsku w dniu 8 listopada 2018 r. pierwszą czynność w sprawie Wojewoda podjął dopiero w dniu 8 czerwca 2021 r., dokonując niezbędnej w istocie czynności i wystosowując do niemieckiej instytucji wniosek o udzielenie informacji. Po stwierdzeniu, w piśmie z dnia 11 października 2021 r., że w sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Wojewoda następną czynność podjął dopiero w dniu 14 listopada 2022r.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała charakter kwalifikowany.

Powyższe, szczególne okoliczności uzasadniały też w ocenie Sądu przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzeczono w punkcie trzecim wyroku. Podstawę prawną stanowił art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, suma pieniężna w wysokości 1.000 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy, zaniedbania organu i zrekompensuje negatywne skutki związane z naruszeniem prawa skarżącej do rozpoznania sprawy w terminie. Wysokość przyznanej sumy pieniężnej spełnia zdaniem Sądu kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Pomorski, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 5 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE. L 2004 nr 166, str. 1), poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszym przypadku – pomimo niezastosowania się skarżącej do wezwania wystosowanego przez instytucję niemiecką w dniu 26 sierpnia 2021 r. do złożenia wniosku w Niemczech, Wojewoda Pomorski nie miał podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem Państwo Członkowskie uwzględnia podobne okoliczności lub zdarzenia zaistniałe w każdym Państwie członkowskim, tak jak gdyby miały one miejsce na jego własnym terytorium,

b) art. 3 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 2009 nr 284, str. 1 – dalej "rozporządzenie nr 987/2009"), poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w swoich rozważaniach konsekwencji związanych z obowiązkiem skarżącej do dostarczenia, na wezwanie właściwej instytucji niemieckiej, dokumentów (w tym m.in. niemieckiego wniosku) niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci na terenie Niemiec, podczas gdy strona nie ma możliwości wyboru kraju, z którego chciałaby otrzymywać świadczenia i Państwo Członkowskie, które ma pierwszeństwo do wypłaty świadczenia procedując wniosek przesłany z innego Państwa Członkowskiego wzywa o złożenie wniosku według swojego krajowego formularza.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy bezczynność organu winna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani też nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego,

b) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 K.p.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżąca na skutek bezczynności doznała uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, podczas gdy skarżąca w skardze ogóle nie formułowała wniosku o sumę pieniężną i nie wykazała, aby na skutek bezczynności doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewoda Pomorski nie miał możliwości wydać w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego, skoro kraj mający pierwszeństwo – Niemcy – nie wydał decyzji. Zdaniem organu, gdyby M. B. współpracowała z niemiecką instytucją właściwą, otrzymałaby decyzję. W przypadku odmowy wypłaty świadczenia ze względu np. na brak zamieszkiwania w Niemczech wraz z dziećmi, Polska jako kraj drugi miałaby możliwość przyznania świadczenia. Natomiast w sytuacji braku współpracy, na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009 wniosek nie jest procedowany i w konsekwencji nie jest on również procedowany w Polsce.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że po jego stronie nie było celowego unikania rozpoznania wniosku, nie miało także miejsca celowe lekceważenie wniosku, ani zła wola organu w rozpoznaniu wniosku. Podano, że nierozpoznanie wniosku strony wynikało z dużej ilości wpływających spraw i trudności kadrowych i choć okoliczności te nie mają wpływu dla oceny przekroczenia terminów określonych w K.p.a. i nie stanowią okoliczności wyłączających stwierdzenie bezczynności organu, to dla oceny, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa nie pozostają bez znaczenia. Podniesiono też, że w niniejszej sprawie skarżąca nie złożyła wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Natomiast przyznanie sumy pieniężnej, obok funkcji prewencyjnej pełni funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie uszczerbku, jakiego doznała strona na skutek przewlekle prowadzonego postępowania przez organ administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez stronę skarżącą w treści wnoszonej skargi.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Na wstępie skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie zauważyć, iż wniesiona skarga kasacyjna nie została w pełni w sposób prawidłowy sformułowana. Zwrócić należy bowiem uwagę, że wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r. - jak to wynika z petitum skargi kasacyjnej – został zaskarżony w całości, a zatem w zakresie wszystkich punktów zawartych w w/w orzeczeniu, w tym punktu pierwszego, zobowiązującego Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku M. B. w terminie jednego miesiąca, tym niemniej zarzuty skargi kasacyjnej, zmierzające do zakwestionowania prawidłowości przyjętego w sprawie poglądu Sądu co do istnienia stanu bezczynności i wynikającego z niego obowiązku załatwienia wniosku strony w określonym terminie, nie zawierały jednak właściwego temu stanowisku zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym wyroku. Ponadto materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej nie odnosiły się również do ustawodawca krajowego regulującego zakres właściwości wojewody w postępowaniu w sprawie świadczenia wychowawczego z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podnoszone zaś w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 5 lit. b rozporządzenia nr 883/2004 i art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009 były chybione.

Należy wskazać, że bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej. Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z ww. art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Jak wcześniej wskazano, w myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Wobec tego, także braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia. Sąd I instancji trafnie stan taki przyjął w okolicznościach badanej sprawy.

Z ustalonego w sprawie, niespornego stanu faktycznego wynika, że w rozpatrywanym przypadku organ przekroczył maksymalny termin przewidziany na rozpoznanie wniosku skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, naruszając tym samym zasadę szybkości postępowania. Skarżąca wniosek, którego dotyczy rozpatrywana sprawa, złożyła w dniu 7 sierpnia 2018 r., wniosek ten przekazano Wojewodzie w dniu 8 listopada 2018 r., zaś Wojewoda pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero w dniu 8 czerwca 2021 r. – poprzez wystosowanie do niemieckiej instytucji wniosek o udzielenie informacji – a więc po upływie ponad 2 lat po przekazaniu. Następną czynność Wojewoda podjął dopiero w dniu 14 listopada 2022r. (po stwierdzeniu w piśmie z dnia 11 października 2021 r., że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego), a więc znów po upływie ponad roku od pierwszej czynności. Tym samym, bezsprzecznie naruszył terminy wskazane w art. 35 K.p.a. i ogólnych przepisach K.p.a. dotyczących szybkości postępowania. Co istotne, przez cały ten czas organ nie poinformował strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki, do czego był zobligowany na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Zasadnie zatem Sąd I instancji orzekł o tym, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały w niniejszej sprawie charakter rażący, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może również uwzględnić zarzutu naruszenia art.149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.a.a.

Suma pieniężna, o której mowa w powyższym przepisie, nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być zatem uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony skarżącej, jeżeli przyczyniłaby się ona do wydłużenia postępowania. Jednakże ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jego górną wysokością. Brak jest więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu – bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie – oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej powinno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania.

Skarżący kasacyjnie Wojewoda Pomorski podnosi, że żądanie strony zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej, nie zostało przez nią w żaden sposób uargumentowane. Organ pomija jednak m.in. treść pisma skarżącej z dnia 7 września 2021 r. (załącznik do skargi do WSA), w którym wskazuje ona, że działania organu uniemożliwiają jej uzyskanie świadczeń wychowawczych na czwórkę dzieci. Wskazuje, że organ powinien zadbać o samodzielne ustalenie danych, które "wymusza" od niej. W innych pismach wskazywała, że jako obywatelka RP i matka polskich dzieci w żaden sposób nie czuje się chroniona przez polskie organy. Z kolei w złożonej do WSA skardze podała, że składając przedmiotowy wniosek wskazywała urzędnikowi, iż ojciec dzieci nie jest jej partnerem. Podkreślała, że w świetle prawa jest samotną matką. Podnosiła ponadto, że ze względu na opieszałość w Urzędzie Wojewódzkim, wielokrotnie dzwoniła do Urzędu w celu ustalenia, na jakim etapie znajduje się jej sprawa. Wskazywała, że dla niej i jej dzieci jest krzywdzące, że organ nie mógł przez 5 lat wydać decyzji w jej sprawie.

Mając na uwadze powyższe pisma skarżącej oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie zasadnie Sąd I instancji uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł jest adekwatne do okoliczności sprawy, bowiem okres bezczynności i zaniedbania organu nie znajduje wytłumaczenia w stopniu jej skomplikowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz wnioskodawczyni od organu, było nieadekwatne do jej stanu faktycznego. Pamiętać bowiem należy, że przy orzekaniu o przyznaniu sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności działania organu administracji. Przyznanie podmiotowi wnioskującemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi bowiem nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania Z taką zaś sytuacją bez wątpienia mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie charakter zaistniałej bezczynności uzasadnia zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, wyrok z 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje bowiem, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, skarga nr 36813/97, wyrok z 29 marca 2006 r.). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że chociaż ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) jest długotrwała (a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie). Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy tytułem wstępu wskazać, że zgodnie z art. 23a ust. 1 u.ś.r., w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby lub rodzic dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami, w tym informacjami dotyczącymi sprawy, wojewodzie. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby lub rodzica dziecka w dniu wydania decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazując niezbędne dokumenty, w tym informacje dotyczące sprawy (ust. 2). W myśl ust. 3, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także okres, w którym przepisy te mają zastosowanie. Zaś stosownie do art. 23a ust. 6, u.ś.r., w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 za okres, o którym mowa w ust. 3.

Wobec tego, w niniejszej sprawie wniosek skarżącej z dnia 7 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres 2018/2019 m.in. na dzieci L. Z. i D. Z., przekazano Wojewodzie Pomorskiemu (w dniu 8 listopada 2018 r.).

Należy stwierdzić, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia nr 987/2009, które mają charakter proceduralny, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. Zaznaczyć należy, że podstawowe znaczenie przy określeniu ustawodawstwa państwa właściwego ma miejsce wykonywania pracy. Znajduje to wyraz w motywie 17 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym, aby jak najbardziej skutecznie zagwarantować równość traktowania wszystkich osób pracujących na terytorium państwa członkowskiego, stosowne jest uznanie, jako ogólnej zasady, że ustawodawstwem mającym zastosowanie jest ustawodawstwo państwa członkowskiego, w którym dana osoba wykonuje swą pracę jako pracownik najemny lub na własny rachunek. Zastosowanie tej zasady jest możliwe i uzasadnione jedynie w przypadku systemów prawa, w których system świadczeń oparty jest na zatrudnieniu i składce. W przypadku zaś systemów, w których podstawowym kryterium jest miejsce zamieszkania, konieczne jest ustanowienie wyjątków, co wynika z motywu 18 rozporządzenia nr 883/2004. W świetle zaś motywu 15 tego rozporządzenia, niezbędne jest poddanie osób przemieszczających się w Unii systemowi zabezpieczenia społecznego tylko jednego państwa członkowskiego w celu uniknięcia zbiegu mających w tym zakresie zastosowanie przepisów ustawodawstw krajowych oraz komplikacji, które mogłyby z tego wynikać.

Należy wskazać, że stosownie do art. 68 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia 883/2004 w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne ustalane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym, jako mającym pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1; ustęp ten przewiduje pierwszeństwo prawa udzielonego z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielone z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania.

W niniejszej sprawie z uwagi na złożenie przez stronę wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego w organie polskim, zastosowanie znajduje art. 68 ust. 3 rozporządzenia 883/2004, zgodnie z którym instytucja polska zobowiązana była niezwłocznie przekazać ten wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, poinformować stronę o tym fakcie i w razie konieczności zapewnić dodatek dyferencyjny. Rozpoznanie wniosku strony należało do instytucji właściwej Państwa Członkowskiego wyłonionego na zasadzie pierwszeństwa. Przy czym obowiązek ustalenia pierwszeństwa w żadnym razie nie może być przerzucany na stronę wnioskującą o świadczenie.

Zgodnie natomiast z art. 2 ust.1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego nr 987/2009, do celów rozporządzenia wykonawczego wymiana danych między władzami i instytucjami państw członkowskich a osobami objętymi rozporządzeniem podstawowym oparta jest na zasadach usługi publicznej, skuteczności, aktywnej pomocy, szybkiego dostarczania i dostępności, w tym także dostępności drogą elektroniczną, zwłaszcza dla osób niepełnosprawnych i osób starszych. Instytucje niezwłocznie dostarczają lub wymieniają między sobą wszystkie dane niezbędne dla ustanowienia i określenia praw i obowiązków osób, do których ma zastosowanie rozporządzenie podstawowe. Przekazywanie tych danych między państwami członkowskimi odbywa się bezpośrednio pomiędzy samymi instytucjami lub za pośrednictwem instytucji łącznikowych. Brzmienie tego przepisu oznacza zatem, że to instytucje państw członkowskich niezwłocznie dostarczają lub wymieniają między sobą wszystkie dane niezbędne dla ustanowienia i określenia praw i obowiązków) osób, do których ma zastosowanie rozporządzenie podstawowe (883/2004).

Wobec tego należy przyznać racę Sądowi I instancji, uznającego za błędne stanowisko Wojewody, oczekującego od strony wystąpienia do instytucji niemieckiej o przyznanie jej świadczeń. Uznać należy, że skoro strona zainteresowana złożyła wniosek do organu polskiego, to nie ma potrzeby, aby składała tożsamy wniosek do instytucji niemieckiej. W myśl powołanego rozporządzenia, to rolą instytucji polskich i niemieckich jest wyjaśnienie, która z nich jest właściwa w sprawie – zgodnie z zasadą pierwszeństwa.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż organ - po ustaleniu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - nie ustalił w oparciu o regulacje unijne, tj. Rozporządzenie nr 8883/2004 i Rozporządzenie nr 987/2009 - które państwo (Polska czy Niemcy) ma pierwszeństwo w załatwieniu wniosku strony a następnie nie podjął właściwych czynności wynikających z obowiązujących przepisów mających na celu dalsze procedowanie tego wniosku. Natomiast załatwienia sprawy nie stanowiło - jak twierdzi skarżący – pozostawienie wniosku strony pismem z dnia 21 lutego 2023 r. bez rozpoznania, gdyż taka forma załatwienia wniosku - w realiach rozpoznawanej sprawy – pozbawiona była podstawy prawnej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki. Nie sposób też zgodzić się z Wojewodą, że podstawę wydania takiego rozstrzygnięcia można było wyprowadzić z treści art. 5 lit. b Rozporządzenia nr 883/2004 oraz art. 3 ust. 2 Rozporządzenia nr 987/2009, w związku z otrzymaniem w dniu 4 listopada 2021 r. informacji z instytucji niemieckiej o pozostawieniu przez nią wniosku strony bez rozpoznania. Wskazać bowiem trzeba, że po pierwsze, okoliczność ta nie wynikała z przetłumaczonego pisma instytucji niemieckiej a po drugie, powyższe przepisy unijne regulują inne kwestie.

Wobec tego należy uznać, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.