IV SA/Wa 340/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-04-28	
Data wpływu	2010-03-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Danuta Dopierała /przewodniczący/
Jakub Linkowski
Krystyna Napiórkowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II OSK 1886/10	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 1995 nr 16 poz 78; art. 3, art. 6, art. 7; Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Miasta i Gminy W. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej K.p.a.), art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. mocą której nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 237,27 ha gruntów rolnych klas II - III położnych w granicach obrębów: B., G., K., W. w granicach działek ewidencyjnych wyszczególnionych w części tabelarycznej wniosku, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych stanowiących integralną część ww wniosku.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i tylko w wyjątkowych sytuacjach właściwy organ może wyrazić zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Mając na uwadze, iż w latach 2000 - 2008 w opracowaniach kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia 489,45 ha gruntów rolnych klas II-III, w ramach rezerwy inwestycyjnej oraz, że z załączników graficznych wynika, że grunty te w niewielkim stopniu zostały zainwestowane, to przeznaczenie wnioskowanych gruntów o tak dużej powierzchni na cele nierolnicze byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ podniósł, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest aktem prawa miejscowego. Jest ono oceniane przez właściwe organy, w tym przez wojewodę w zakresie jego zgodności z innymi przepisami prawnymi, ale nie pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Podobnie pozytywne zaopiniowanie projektu planu przez Wojewodę [...] i Zarząd Województwa

[...], jak i przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. zgodnie z ich właściwością są dokonywane w zakresie jego zgodności z innymi przepisami prawnymi, a nie pod względem zasadności zmiany ich przeznaczenia.

Odnosząc się do argumentów, z zakresu potrzeb rozwojowych gminy oraz społeczności lokalnej organ wskazał, iż nie dotyczą one zasad ochrony gruntów rolnych. Organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu Burmistrza, iż na terenie gminy przeważają grunty wysokich klas bonitacyjnych organ wskazał, iż z analizy publikacji Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. wynika, że gmina W. dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych tj. IV - VI, które łącznie zajmują około 43% całkowitej powierzchni gruntów rolnych gminy, co zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze.

Minister podkreślił, iż w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tylko w wyjątkowych przypadkach mogą być przeznaczone do zainwestowania grunty rolne najwyższej jakości. W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina W. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedopuszczalną ingerencję w zakresie samodzielności gminy w kreowaniu i uchwalaniu przepisów zagospodarowania przestrzennego;

art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez brak wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w sprawie, w której brał udział w rozpatrywaniu w niższej instancji;

art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewłaściwe zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz brak jego wyczerpującej weryfikacji co miało wpływ na treść wydanej decyzji administracyjnej;

art. 15 K.p.a. poprzez brak dwukrotnego całościowego rozpatrzenia sprawy;

* art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej;

* art. 127 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku wskazania wadliwości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji;

* art. 64 § 3 w z. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności gminy W.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podkreśliła m.in. iż wystąpienie Burmistrz Miasta i Gminy W. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na konieczność zmiany przeznaczenia wymienionych gruntów na cele nierolnicze z powodu licznych wniosków indywidualnych, które wpłynęły do Burmistrza w trakcie procedury zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy W. oraz zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla gminy W.

Uzasadniając zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, iż przepis ten w powiązaniu z art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 tej ustawy, określa tzw. zasadę samodzielności planistycznej (inaczej władztwo planistyczne), zgodnie z którą gmina w zakresie swoich uprawnień posiada władcze kompetencje do kształtowania i określania polityki zagospodarowania przestrzennego terenów znajdujących się w jej granicach. Odmowna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów spowoduje niezachowanie zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. -obszar [...] z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. uchwalonego przez Radę Miejską w W. w dniu [...] marca 2008r. (uchwała nr [...]), jak również z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] przyjętego uchwała Sejmiku Wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r., które zmieniają dotychczasowe założenia rozwoju gminy W. z gminy o profilu rolniczo -mieszkaniowym na ważny podmiejski ośrodek usługowy, turystyczny, mieszkaniowy. Zdaniem skarżącej Minister nie uwzględnił w trakcie prowadzonych przez siebie postępowań zasady swobody planistycznej, jak również nierozerwalnie z nią związaną zasady współistnienia różnych sfer życia społecznego i zasady racjonalności, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nieodniósł się również do treści wskazanych powyżej dokumentów, dopuszczając się tym

samym naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nadto organ nie uwzględnił istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy opracowania przygotowanego przez Państwowy Instytut Geologiczny w K. w sprawie aktualizacji osuwisk na terenie Gminy W. wskazujący, iż znaczna ilość terenów poprzednio wyłączonych z produkcji rolnej obecnie ujęto jako tereny osuwisk podlegających bezwzględnemu wyłączeniu spod zabudowy, W związku z tym, tereny poprzednio przekwalifikowane na cele nierolnicze i przeznaczone pod zabudowę nie nadają się do takiego wykorzystania.

Istotnym dla rozpatrzenia sprawy jest również opis charakteru i strategii działania Miasta i Gminy W., co do której brak odniesienia w zaskarżonej decyzji Ministra.

W ocenie strony skarżącej skutkiem powyższych uchybień było niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy poprzez brak należytego zebrania materiału dowodowego, w tym pominięcie ustaleń wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego dla województwa [...], studium ukierunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. na lata 2007-2015, które miały istotny wpływ na uzasadnienie wyrażenia zgody na przekwalifikowanie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. strona skarżąca wywiodła, iż analizując przebieg postępowania prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiotowej sprawie, należy podkreślić, iż Gmina W. była pozbawiona możliwości dwukrotnego, całościowego rozpatrzenia jej wniosku. Wynika to z lakonicznego uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2009r. oraz pisma Ministra z dnia [...] czerwca 2009r. skierowanego do Gminy W. po złożeniu przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniesiono o przedłożenie materiałów wymienionych w punktach od 1 do 9. Zdaniem strony zakres zażądanych materiałów w sposób jednoznaczny wskazuje na fakt nienależytego przeprowadzenia postępowania dowodowego w I instancji oraz wydania w niej rozstrzygnięcia bez całościowego i wnikliwego rozpatrzenia wszelkich okoliczności sprawy.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżąca wskazała, iż w sprawie niniejszej istnieje szereg znamion świadczących o tym, że była ona prowadzona przez tego samego pracownika Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Zdaniem strony świadczy o tym sposób uporządkowania akt sprawy, a mianowicie w jednym segregatorze (zszytym) znajdują się materiały dotyczące rozpatrzenia sprawy w I instancji oraz wnioski, załączniki graficzne, opinie, korespondencja

przesłana przez Gminę W. w postępowaniu prowadzonym wskutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Jednocześnie wskazał, iż niewyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest ograniczeniem samorządności organu samorządu terytorialnego. To ustawodawca decyduje o zakresie władztwa planistycznego i jeżeli z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynikają określone ograniczenia w rozstrzyganiu o przeznaczeniu terenu, to niewątpliwie wiążą one gminy.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Minister podniósł, iż rozpatrując wniosek Burmistrza z dnia [...] stycznia 2009r. w sprawie przeznaczenia przedmiotowych gruntów oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, oparł się na w pełni wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy. Złożony wniosek spełniał wymogi formalno-prawne wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś przedstawiony materiał dowodowy tj. uzasadnienie wniosku, załączniki graficzne (mapy) oraz dodatkowe informacje zebrane w toku postępowania, pozwoliły na przeprowadzenie rzetelnej analizy zebranych materiałów w stopniu wyczerpującym i pozwalającym zająć stanowisko i rozstrzygnąć sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009r., aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano, administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podnieść należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele

nieleśne i nierolnicze następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). W wyrokach tych przyjęto, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a więc spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. Władcze rozstrzygnięcie organu, wymienionego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi podstawę do dokonania zmian w przepisach prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga, że organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) innych organów.

Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008r. podlegały uchyleniu z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów z dnia 26 października 2001 r., sygn. OPK 19/01 (ONSA 2002, nr 2, poz. 68), materialna podstawa legitymacja strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego, ale może wynikać także z innych gałęzi prawa, np. finansowego, cywilnego, prawa pracy. Podkreślić należy, iż utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, że zdolność administracyjnoprawna jako pojmowana szeroko nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa, co wynika z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym (por.

uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. OPS 9/96, ONSA 1997r., z. 3, poz. 102). Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że art. 140 k.c. może być uznany jako źródło interesu prawnego właściciela działki, o której przeznaczenie z rolnej pod budownictwo występuje organ gminy w trybie procedury planistycznej. Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają zatem ich właściciele. Trudno sobie wyobrazić, ażeby w postępowaniu mającym na celu rozstrzygnięcie przeznaczenia gruntu, przymiotu strony pozbawiony został podmiot najbardziej w momencie prowadzenia w tym zakresie postępowania, a mianowicie osoba, której przysługuje prawo własności do przedmiotu tego postępowania, czyli prawo dające najszerszy zakres uprawnień. Oczywistym jest, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Skutki takiej decyzji, w momencie zakończenia procedury planistycznej będą bezpośrednio oddziaływać na sferę praw i obowiązków właściciela (np. zmieni się rodzaj podatku). Z kolei jej brak ogranicza dysponowanie własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwia ich zabudowę. W związku z tym stwierdzić należy, że stroną w rozpoznawanej sprawie byli także wszyscy właściciele (wieczyści użytkownicy) działek objętych wnioskiem, którego dotyczyło niniejsze postępowanie. Z akt sprawy wynika, iż właścicielami poszczególnych działek są osoby fizyczne, zaś tylko część działek stanowi mienie gminne.

Organ orzekający w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a., nie ustalił zatem wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem, określonej w art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy.