Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska asesor WSA Anna Fyda – Kawula (spr.) Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 8 grudnia 2021 r. nr KO-1246/4103/674/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 25 października 2021 r. nr DŚR.4014.001067.2021.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku zaskarżoną decyzją z 8 grudnia 2021 r. nr KO-1246/4103/674/21 po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania T. P. (Skarżący) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 25 października 2021 r. nr DŚR.4014.001067.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 8 lipca 2021 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. C. (ur. [...] lutego 1954 r.), posiadającą wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. orzeczenie z dnia 20 maja 2021 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Prezydent Miasta P. ww. decyzją z 25 października 2021 r. (rozstrzygając ponownie sprawę z wniosku Skarżącego w wyniku uchylenia uprzednio wydanej w sprawie decyzji) odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1162). Niepełnosprawność H. C. istnieje bowiem od 52 roku życia, co stanowi jedyną i negatywną przesłankę prawną do przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku odwołania Skarżącego SKO w Płocku zaskarżoną decyzją z 8 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, na mocy którego uznano, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Kolegium, przepis ten nie może być zatem stosowany bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jednak zdaniem organu odwoławczego w sprawie wystąpiła inna przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie Skarżącemu wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący ma bowiem ustalone prawo do zasiłku stałego. W oświadczeniu złożonym wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący podał, że pobiera zasiłek stały w wysokości 645 złotych miesięcznie, co zostało potwierdzone na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji. Ta okoliczność faktyczna w ocenie Kolegium stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ jego przyznanie nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący powołał się na treść wyroku WSA w Olsztynie z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 725/21 oraz oświadczył, że w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnuje z zasiłku stałego z tytułu niepełnosprawności. Wskazał, że na chwilę obecną, tj. przed przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, nie może on jednak zrezygnować z zasiłku stałego, gdyż pozostanie bez środków do życia.

W odpowiedzi na skargę SKO w Płocku wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 12 września 2022 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik Skarżącego podtrzymał w całości stanowisko zawarte w skardze i podniósł zarzut:

- zastosowania art. 17 ust. 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;

- naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że fakt ustalenia prawa do zasiłku stałego jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy nie jest wymagane wcześniejsze zawieszenie pobierania zasiłku stałego w celu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

- naruszenia art. 9 i art. 79a k.p.a. poprzez nieudzielenie stronie informacji, że pobieranie przez Skarżącego zasiłku stałego jest jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04).

Kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzje te nie są zgodne z prawem.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji błędnie uznał, że argumentem, który przemawia za odmową przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, że niepełnosprawność H. C. powstała po ukończeniu 25 roku życia i fakt ten ocenił jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia, z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy prawidłowo zweryfikował powyższe stanowisko przyjmując, że data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie stanowi przeszkody w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela wskazane SKO w Płocku w tym zakresie. Z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wynika bowiem, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do H. C., której niepełnosprawność powstała od 52 roku życia, należało dokonać oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tego kryterium.

Wadliwą podstawą odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przyjętą w zaskarżonej decyzji było jednakże zaistnienie przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie tej wystąpiła ww. przesłanka negatywna wobec ustalenia prawa Skarżącego do zasiłku stałego.

W ocenie Sądu, przedstawione powyżej stanowisko organu II instancji nie jest zasadne. Niewątpliwie celem regulacji z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń. W sytuacji zbiegu uprawnienia świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem stałym, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ administracji powinien zatem podjąć takie działania, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Nie może być przy tym tak, że korzystniejsze świadczenie przyznawane jest stronie dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego.

W orzecznictwie wskazuje się, że sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być w takiej sytuacji potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 740/20). Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Wskazać w tym miejscu należy, że Skarżący pobierał zasiłek stały w wysokości 645 zł miesięcznie, zaś wysokość świadczenia pielęgnacyjnego od stycznia 2021 r. wynosiła 1.971 zł miesięcznie.

Problematyka zbiegu zasiłku stałego ze świadczeniem pielęgnacyjnym została uregulowana także w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że ustawodawca uznał, że zbieg ww. uprawnień wyłącza prawo do zasiłku stałego w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1386/21, rolą organów jest umożliwienie stronie ostatecznego "zrezygnowania" z dotychczas pobieranego świadczenia, w zbiegu z którym pozostaje świadczenie pielęgnacyjne. Obowiązek ten wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także z wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron przez organy administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W państwie prawa nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza, gdy tak jak w tej sprawie, mogła dokonać wyboru świadczenia bardziej korzystnego. W demokratycznym państwie prawnym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 8 i art. 9 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i zauważa, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło powyższym wymogom.

W realiach rozpoznawanej sprawy trudno jest zatem wymagać, aby Skarżący zrzekł się zasiłku stałego przed wydaniem decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Prowadziłoby to bowiem do czasowego pozbawienia jego środków utrzymania. Co więcej, zainteresowany nie miałaby pewności, co do uzyskania nowego świadczenia. Fakt zatem pobierania przez Skarżącego zasiłku stałego, w świetle okoliczności, że nie wskazano mu możliwości rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia. Strona miała bowiem prawo dokonania wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia, o czym nie została poinformowana, a następnie po dokonaniu takiego wyboru miała prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zamierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia.

W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, że to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. Zgodnie bowiem z treścią art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Mając na uwadze powyższe wobec naruszenia przez organy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazanych powyżej obowiązków informacyjnych, określonych w art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z 25 października 2021 r. odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji winien uwzględnić przedstawioną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy społecznej, a także ciążące na organie obowiązki informacyjne przy uwzględnieniu deklarowanej przez Skarżącego chęci rezygnacji z pobieranego zasiłku stałego.