II SAB/Ol 25/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-03-27	
Data wpływu	2012-01-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Marzenna Glabas /przewodniczący/
S. Beata Jezielska /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; art.1 par.2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art.3 par.2,art.149,art.200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2009 nr 52 poz 420; art.1; Ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art.1 ust.1,art.4 ust.1 pkt 1,art.5 ust.1 i 2, art.6 ust.1 i 2,art.3 ust.1 pkt 2,art.13,art.14 ust.1,art.16 ust.1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Dnia 27 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia A z dnia "[...]" w zakresie od pkt 1.3. do 1.4. oraz od 2.1 do 2.6 - w terminie 14 dni - od dnia zwrotu akt administracyjnych przez Sąd; II. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że rażące naruszenie prawa nie miało miejsca.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 26 października 2011 r. Stowarzyszenie "[...]" w W. zwróciło się do Burmistrza B. o udostępnienie następujących informacji, dotyczących wszystkich sołectw gminy:

-1.1 uchwały rady o wyodrębnieniu lub niewyodrębnieniu funduszu sołeckiego podjęte w roku 2009, 2010 i 2011 (za każdy rok) wraz z uzasadnieniem do każdej uchwały;

-1.2 protokół z posiedzenia sesji rady gminy dotyczącej wyodrębnienia lub niewyodrębnienia funduszu sołeckiego w roku 2009, 2010 i 2011 (za każdy rok);

-1.3 w przypadku wyodrębnienia funduszu sołeckiego: dokumenty potwierdzające wydatki ze środków funduszu sołeckiego (faktury, rachunki, itp.) w 2010 roku;

-1.4 w przypadku wyodrębnienia funduszu sołeckiego: plan wydatków na przedsięwzięcia realizowane w ramach funduszu sołeckiego w roku 2009, 2010 i 2011 przesłany do Regionalnej Izby Obrachunkowej;

-1.5 wysokość środków funduszu sołeckiego przeznaczonych na rok 2010 i na rok 2011 z podziałem na każde sołectwo w gminie;

-1.6 formularz RB-28S, tj. sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego dotyczące wydatków z funduszu sołeckiego za rok 2010;

-1.7 wniosek o zwrot części wydatków z funduszu sołeckiego wysłany do wojewody zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 25 stycznia 2010 rok;

-2.1 uchwały zebrania wiejskiego w sprawie funduszu sołeckiego podjęte w roku 2009 i w roku 2010 (z każdego sołectwa);

-2.2 wniosek do funduszu sołeckiego złożony przez sołtysa w roku 2009 i w roku 2010 wraz z prezentatą lub z innym dokumentem potwierdzającym datę złożenia wniosku (z każdego sołectwa);

-2.3 protokół z zebrania wiejskiego w sprawie przyjęcia wniosku do funduszu sołeckiego w roku 2009 i w roku 2010 (z każdego sołectwa);

-2.4 listy obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim w roku 2009 i w roku 2010 (z każdego sołectwa);

-2.5 zarządzenie lub inny dokument określający sposoby wydatkowania funduszu sołeckiego;

-2.6 czy wniosek sołectwa został przyjęty lub nieprzyjęty do realizacji w roku 2010 i w roku 2011;

-2.7 lista jednostek pomocniczych gminy.

Jednocześnie Stowarzyszenie wskazało, iż na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnosi o udostępnienie powyższych informacji w formie elektronicznej (zeskanowane dokumenty) w formacie plików pdf i przesłanie ich na podany we wniosku adres emailowy.

Pismem z dnia 9 listopada 2011 r. organ poinformował stronę, iż z uwagi na bardzo dużą ilość dokumentów związanych z wnioskami i ich realizacją w 28 sołectwach Gminy B. w 2010 roku oraz w 2011 roku, gdyż tylko jedno sołectwo nie złożyło wniosków, z przyczyn technicznych, jak i osobowych nie mogą przekazać dokumentów w żądanej formie, o które wnioskodawca wnosił. Jednocześnie podniesiono, iż ochrona danych osobowych nie zezwala na przekazanie list obecności, które zawierają dane osobowe. Wskazano, iż informacje w ramach składanych wniosków o udzielenie informacji publicznej są zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w B. (uchwały Rady Miejskiej, zarządzenia, sprawozdania z wykonania budżetu, wykazy jednostek pomocniczych gminy), zaś do Regionalnej Izby Obrachunkowej wysyłany był podział Funduszu Sołeckiego na sołectwa (załącznik do uchwał budżetowych), a nie na przedsięwzięcia. Wskazując na powyższe organ zaproponował zainteresowanemu udostępnienie pozostałej dokumentacji w siedzibie organu. Jednocześnie w załączeniu przedłożono informacje dotyczące funduszu sołeckiego za lata 2010 i 2011.

W dniu 22 grudnia 2011r. Stowarzyszenie "[...]" w W. wniosło skargę na bezczynność Burmistrza Gminy B. w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 13 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i niewyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie wniesiono o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów: od 1.3 do 1.4 oraz od 2.1 do 2.6. W uzasadnieniu podniesiono, iż w odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ przesłał jedynie część odpowiedzi na wniosek, natomiast w pozostałym zakresie odmówił udostępnienia żądanych informacji, nie wyjaśniając bliżej na czym polega niemożliwość udzielenia informacji. W związku z tym, iż do dnia 14 grudnia 2011 r. Burmistrz Gminy B. nie przesłała wskazanych informacji żądanych we wniosku, należy uznać, iż nie załatwiono sprawy w terminie i nie wyznaczono skutecznie nowego terminu rozpatrzenia sprawy, a tym samym organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz B. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż organ w dniu 9 listopada 2011r. udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, a wobec niekwestionowania przez stronę skarżącą sposobu załatwienia wniosku uznano, iż sprawa jest zamknięta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 powołanej ustawy) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy).

W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd uznał, iż wniesiona skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, LEX nr 78062). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości okoliczność, iż informacje, o które zwróciła się strona skarżąca we wniosku z dnia 26 października 2011r., a mianowicie informacje dotyczące kwestii wyodrębnienia, zarządzania i gospodarowania funduszem sołeckim, protokół posiedzenia rady gminy dotyczący wyodrębnienia funduszu sołeckiego, podjęte w tym przedmiocie uchwały jednostek samorządu terytorialnego stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. Nr 52, poz. 420 ze zm.) na fundusz sołecki składają się środki wyodrębnione z budżetu gminy, a zatem kwestia na co są one wydatkowane będzie w myśl powołanych przepisów informacją publiczną. Należy przy tym zaznaczyć, iż wprawdzie faktury i rachunki, wystawione przez osoby nie będące funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże zawarta w nich treść, tj. informacja na co zostały wydatkowane pieniądze pochodzące z funduszu sołeckiego, niewątpliwie jest informacją publiczną o jakiej mowa w art. 6 pkt 3 lit. b cytowanej ustawy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ke 41/11, cbois.nsa.gov.pl). Przy czym wskazać należy, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 37-39). Pojęcie informacji publicznej odnosi się bowiem do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi.

Pozostaje także poza sporem, iż Burmistrz B. jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W związku z tym złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na organ określone obowiązki. Organ winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albo odmówić jej udostępnienia trybie decyzji administracyjnej (o czym stanowi art. 16 ust. 1 powołanej ustawy) lub też umorzyć postępowanie (w przypadku o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Tylko w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295). Skoro jednak w niniejszej sprawie żądana informacja dotyczy informacji publicznej to nie można uznać za właściwe załatwienie sprawy pismo organu z dnia 9 listopada 2011r. Należy bowiem wskazać, iż w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie wydania kserokopii dokumentu, do realizacji tego prawa nie wystarczy ani poinformowanie wnioskodawcy o treści dokumentu, ani zezwolenie na zapoznanie się z jego treścią w określonym miejscu i czasie. Dopiero wydanie żądanych kserokopii jest realizacją tego rodzaju wniosku (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2012r. Sygn. akt. I OSK 1622/10 LEX nr 745108).

Należy jednak zaznaczyć, iż nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, bowiem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ winien też mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W takim wypadku jednak – jak wskazano wyżej - niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej.

W związku z powyższym organ winien rozpoznać wniosek strony skarżącej mając na uwadze powyższe wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że burmistrz B. pozostaje w bezczynności i z tego względu, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podjął czynności w terminie do załatwienia wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy określonej przepisami prawa.