Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego R. G. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"; "ustawa", odmówił wyłączenia stosowania wobec R. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Organ uzasadniając decyzję wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w szczególności spełnienia przez stronę przesłanek formalnych, określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo przesłankę tę należy oceniać w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Organ wskazał, że również druga z przesłanek formalnych, ujętych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, tj. rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, ma charakter nieostry

i winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Organ podniósł, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Podkreślił, że warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej, jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku, których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Organ ustalił, że R. G. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] listopada 1985 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 4 lat, 8 miesięcy i 26 dni. Cały zaś okres jego służby wynosi łącznie 27 lat, 6 miesięcy i 25 dni. Okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak

i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniany, jako krótkotrwały. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego i strona przez ten okres mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką realizowanych zadań oraz charakterem służby. Potwierdza to również analiza akt przedmiotowej sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, ale z likwidacji

i transformacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

W związku z tym organ uznał, że R. G. nie spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Przyjęto, jako niekwestionowany fakt, że w toku pełnionej służby po dniu 12 września 1989 r. R. G. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, bowiem w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie

o podwyższeniu wymiaru pobieranego świadczenia o 1% za okres od dnia [...] lutego

1994 r. do dnia [...] marca 1994 r.

Organ wskazał, że R. G. w toku pełnionej służby był dziewięciokrotnie wyróżniony nagrodą pieniężną, otrzymał pochwałę w rozkazie personalnym, nagrodę rzeczową oraz był pozytywnie opiniowany. Funkcjonariusz został też odznaczony Brązowym Medalem "Za zasługi dla Obronności Kraju", Srebrnym Medalem "Za zasługi dla Obronności Kraju", Złotym Medalem "Za zasługi dla Obronności Kraju", Brązowym Medalem "Siły Zbrojne w Służbie Ojczyzny", Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Odznaką Honorową Biura Ochrony Rządu. Nadto nie był karany dyscyplinarnie i nie prowadzono wobec niego postępowań dyscyplinarnych.

Postawa i osiągnięcia strony w służbie, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień, wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, bowiem wszystkie warunki wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, natomiast nie został spełniony warunek krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa.

Organ uznał zatem, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie zostały spełnione, względem wnioskującego, przewidziane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a

i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze z dnia 2 grudnia 2019 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. G. zakwestionował decyzję

z dnia [...] października 2019 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że okres pełnionej przez niego służby na rzecz totalitarnego państwa, tj. 4 lata, 8 miesięcy i 26 dni, nie jest okresem krótkotrwałym, podczas gdy w ujęciu bezwzględnym, jak również w ujęciu proporcjonalnym, służba ta stanowi około 17% całego okresu służby,

stanowi również naruszenie tych przepisów, polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa nie ma charakteru uzasadnionego przypadku,

- co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezastosowanie i zaniechanie całościowego wyjaśnienia przesłanek przyjętych za podstawę decyzji;

2. a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu, polegające na błędnej wykładni pojęcia "krótkotrwałości" służby.

Skarżący wskazał, że w jego przekonaniu spełnia przesłankę krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Nadto, wskazał, że pełnił służbę

w całości w Biurze Ochrony Rządu, która nie obejmowania działań na szkodę obywateli, organizacji i osób broniących niepodległości i demokracji.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego z powodu naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące, niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, z którego powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10 - (dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny, m. in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl), podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki, możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego, w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego - art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji, opartej na uznaniu administracyjnym, polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, z tej racji, że organ nie przeprowadził oceny ustalonych okoliczności pod kątem zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, dającego podstawę do wyłączenia wobec skarżącego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że ponad czteroletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, nie jest służą krótkotrwałą. Należy przypomnieć, że Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 26 letniej służby skarżącego, 4 lata, 8 miesięcy i 26 dni służby na rzecz totalitarnego państwa, to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej, jako mającej charakter "krótkotrwały", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zakresie warto stwierdzić, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną podano - w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy - że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19).

Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki, w porównaniu do okresu całej służby skarżącego, można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy.

Sąd, odnosząc się do wyjaśnień skarżącego, co do charakteru jego służby pełnionej w Wojskach Ochrony Pogranicza, stwierdza, że w przepisie art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba jest pełniona, nie zaś według stanowiska albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że - w świetle art. 13b ust. 1 ustawy - dla uznania, iż mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych. Niemniej jednak te okoliczności powinny podlegać ocenie w kontekście zaistnienia w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności, związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem, nie tylko wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą, czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych, mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2344/18 - dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl).

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek, umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Minister jest zobowiązany uzasadnić, dlaczego służba byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy, ma lub nie ma charakteru krótkotrwałego.

Organ musi rozważyć również, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", okoliczności pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, a także rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, w świetle otrzymanych przez skarżącego nagród oraz odznaczeń.

Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie w inny sposób.

Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.