IV SA/Wa 1329/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2005-10-21	
Data wpływu	2005-07-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Jakub Linkowski
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. sprawy ze skargi U. i M. małż. O. oraz E. i W. małż. M. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Gminy Miasta W. na rzecz U. i M. małż. O. oraz E. i W. małż. M. po 300 /trzysta/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2000 r. przystąpiono do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. i W. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2001 r. Zgodnie z art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego wyżej obszaru można było wnosić protesty i zarzuty.

Państwo U. i M. małż. O. oraz E. i W. małż. M. wnieśli do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. i W. zarzut dotyczący nie zapewnienia dostępu do drogi publicznej działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], stanowiących ich własność. Zarzut został wniesiony w terminie.

Zarząd Gminy W. w dniu [...] stycznia 2002 r. rozpatrzył wniesiony zarzut. Zarzut nie został uwzględniony. Również Rada Gminy W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutu Państwa E. i W. M. oraz Państwa L. i M. O. nie uwzględniła zarzutu.

Powołana uchwała Rady Gminy W. została zaskarżona przez zainteresowanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 3859-3860/02, stwierdził jej nieważność.

W dniu [...] października 2002 r. uchwałą Nr [...] Rada Gminy W. uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. i W. - z wyłączeniem działek skarżących.

W związku z powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada W., na którą przeszły kompetencje Rady Gminy W. w zakresie planowania przestrzennego, ponowiła rozpatrzenie zarzutu p. E. i W. M. oraz p. U. i M. O., dotyczącego nie zapewnienia dostępu do drogi publicznej działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]. W następstwie uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., podjętą na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999 r. Nr 15 poz. 139, z późn. zm.), w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. i W., odrzucono zarzut p. E. i W. M. oraz p. U. i M. O. z powodów prawnych i faktycznych wskazanych w uzasadnieniu do uchwały.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu sprawy stwierdzono, że działki objęte zarzutem są zabudowane budynkami mieszkalnymi, zrealizowanymi na podstawie pozwolenia na budowę z 1986 r. Decyzje zezwalającą na budowę wydano na podstawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1983 r. Plan ten przewidywał obsługę komunikacyjną działki o nr ew. [...] od strony projektowanej ulicy wewnątrzosiedlowej, równoległej do ulic [...] i [...]. Na podstawie tego planu nie dokonano podziałów i wykupów terenów pod nową drogę. Ulica ta została zrealizowana wyłącznie na odcinku od ul. [...] do działki o nr ew. [...] jako droga prywatna.

Dla terenu, na którym są położone działki objęte zarzutem, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania rejonu W. i W., obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], ze zm.). Plan ten miał charakter ogólny i nie regulował kwestii komunikacji wewnątrzosiedlowej. Na podstawie ustaleń tego planu zrealizowano szereg obiektów, których usytuowanie utrudniało przeprowadzenie drogi publicznej od ul [...] do działki nr [...], co w konsekwencji uniemożliwiało włączenie jej do ul. [...]. Do dnia dzisiejszego na tym terenie zrealizowano budynki na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Przedłużenie przedmiotowego ciągu należałoby zakończyć zawrotką o parametrach technicznych 20 m x 20m lub musiałby on być połączony z ul. [...] lub ulicą [...]. Drugie rozwiązanie pociągałoby za sobą wyłączenie z zabudowy jednej z prywatnych działek na tym terenie.

Minimalna szerokość drogi, którą należałoby przeprowadzić do działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], powinna wynosić 8 m. Szerokość ta uzależniona jest od umieszczenia w niej elementów i urządzeń z nią związanych, wynikających z jej funkcji oraz uwarunkowań terenowych. Droga ta obejmowałaby jezdnie i chodnik przeznaczony do ruchu pieszego. Należy jednak zauważyć, że szerokość wolnego terenu pomiędzy zabudowa na działkach [...] i [...] z obrębu [...] wynosi 1 m, a pomiędzy działkami [...] i [...] wynosi 8 m. Oznacza to, że na tych odcinkach nie da się przeprowadzić gminnej drogi publicznej o szerokości 8 m w liniach rozgraniczających, będącej przedłużeniem ciągu KPJ (ciąg pieszo-jezdny, § 12 pkt 8 tekstu planu z 2002 r.), z zachowaniem wymogów technicznych, które ta droga musi spełniać.

Ponadto wskazano, że działka skarżących posiada dostęp do drogi publicznej. Jest on zapewniony poprzez ustanowioną służebność drogi koniecznej dla działki o nr ew. [...] przez działkę [...]. Służebność ta została ustanowiona w 1985 r. w drodze cywilnoprawnej. Okres, na który ustanowiono tę służebność, określono za pomocą stwierdzenia "do czasu realizacji drogi publicznej". Nie oznacza to jednakże, że w takich warunkach faktycznych skarżący pozbawieni są możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej poprzez sporządzenie aktów notarialnych o ustanowieniu drogi koniecznej na takich zasadach jak była dotychczas, bądź poprzez postępowanie sądowe o ustanowieniu drogi koniecznej.

Dodatkowo należy nadmienić, że po wyłożeniu planu do publicznego wglądu właściciele działek, po których jest poprowadzony ciąg pieszo-jezdny (KPJ) złożyli zarzut kwestionując jego przedłużenie w kierunku ulicy [...]. W obecnej sytuacji przedłużenie przedmiotowego ciągu wymagałoby porozumienia miedzy sąsiadami, tj. pomiędzy ponad 30-oma osobami.

Skargę na powyższą uchwałę Rady W. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowani wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej uchwale zarzucili oni całkowite wypaczenie stanu faktycznego oraz pominięcie argumentów podniesionych w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, korzystnym dla skarżących. Zdaniem skarżących, miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. z 1992 r. miał charakter ogólny, ale wydając zgodę na realizację kolejnych obiektów na przedmiotowym terenie należało korzystać z ustaleń szczegółowych ("szczegółów") zawartych w planie szczegółowym zatwierdzonym zarządzeniem Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1983 r. Urzędnicy wydający pozwolenia lokalizacyjne naruszające interesy skarżących powinni mieć tego świadomość. Obowiązkiem władz miasta jest zatem ponoszenie konsekwencji popełnionych błędów i znalezienie w obecnej chwili metody naprawienia popełnionych błędów. Może to m.in. nastąpić poprzez przyjęcie drugiego rozwiązania wspomnianego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, tj. poprzez wyłączenie z zabudowy jednej z działek i przedłużenie istniejącego ciągu KPJ, który kończy się obecnie na działce nr ew. [...]. Ten ciąg, mający 6 a nie 8 m szerokości, mógłby dalej spełniać swoją funkcję. podobnie jak inne ciągi KPJ o tej szerokości, przyjęte w planie w okolicy działek skarżących. Ponadto skarżący podnieśli, że w następstwie uchwalenia planu prawo własności obu nieruchomości zostało naruszone, a ich wartość uszczuplona.

W odpowiedzi na skargę w imieniu Rady W. wniesiono o oddalenie skargi . W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w pełni wykonano zalecenia zawarte w uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślono, że Sąd nie zobowiązał organów gminy do wprowadzenia do projektu planu konkretnych ustaleń, lecz do rozważenia zasadności ustalenia ciągu pieszo-jezdnego w sytuacji, gdy dla innych nieruchomości takie rozwiązanie uwzględnił. Rada W. rozważając powyższa kwestię wskazała na okoliczność istniejącego na przedmiotowym terenie zainwestowania, konieczność zajęcia fragmentów nieruchomości prywatnych oraz wyłączenia jednej z działek całkowicie spod zabudowy. Powyższe działania w ocenie Rady nie są zasadne, gdyż skarżący posiadają dostęp do drogi publicznej w postaci przejazdu uzyskanego metodą cywilnoprawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Nr [...] Rady W., którą - po ponownym rozpatrzeniu - odrzucono zarzut skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. i W.

Problematyki zarzutów do planu dotyczy przede wszystkim art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), w myśl którego zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie tego planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Interes prawny skarżących, a co za tym idzie ich legitymacja procesowa do złożenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. i W., nie były kwestionowane ani przez Radę Gminy W., ani przez Radę W., ani też przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej przepisu zarzut należy wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu. O jego uwzględnieniu bądź odrzuceniu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku skarżących złożony przez nich zarzut został odrzucony dwukrotnie - uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz - po ponownym rozpatrzeniu - uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] kwietnia 2005 r..

Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (ust.4). Wnoszący zarzut zaskarżyli powołaną wyżej uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 3859-3860/02, stwierdził jej nieważność.

Problematyka zarzutów do planu jest również ujęta w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w pkt 7, 8, 9, 10 i 11 tego przepisu. I tak, po okresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu sporządzający plan przyjmuje zarzuty (pkt 7), a po upływie terminu do ich złożenia rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu (pkt 8). Następnie ogłasza o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych (pkt 9), a po tej sesji doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (pkt 10). Końcową czynnością związaną z zarzutami jest przedstawienie radzie gminy do uchwalenia projektu planu, uwzględniającego orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami (pkt 11).

Jak wynika z przedstawionych przepisów, zarzut do projektu planu rozpatrywany jest raz - zarówno przez organ sporządzający ten projekt (pkt 8), jak i przez radę gminy, która rozpatruje zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu na sesji, o terminie której zawiadamia się pisemnie zainteresowanych (pkt 9). W przypadku złożenia przez zainteresowanych skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy rozstrzygającą o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów (pkt 10), rada gminy, już po wyroku sądu administracyjnego, powinna otrzymać do uchwalenia projekt planu uwzględniający orzeczenie sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonym zarzutem.

W przedstawionym trybie postępowania brak miejsca na ponowne rozważenie zarzutu po wydaniu orzeczenia przez sąd administracyjny; brak też uzasadnienia dla takiego działania. Sąd administracyjny może bowiem, stwierdzając bezzasadność zarzutu, oddalić skargę na uchwałę rady gminy o nieuwzględnienie złożonego zarzutu, bądź też - stwierdzając naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego - może stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. W tej ostatniej sytuacji rada gminy powinna uwzględnić zarzut. Jak stwierdza się w literaturze przedmiotu, obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego), wykraczającego poza granice przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski, "Zagospodarowanie przestrzenne. Prawo i praktyka", Wyd. Municypium, Warszawa 1999 r., st. 151). W konsekwencji w przypadku stwierdzenia tego rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut, potwierdzonego orzeczeniem sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy z tego właśnie powodu, gmina ma obowiązek uwzględnić zarzut w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ten zarzut dotyczył. W takim przypadku obowiązki gminy nie mają charakteru formalnego, sprowadzającego się do ponownego rozważenia zarzutu i jego ewentualnego ponownego nieuwzględnienia, ale mają charakter prawno-materialny, polegający na usunięciu istotnego naruszenia prawa materialnego z ustaleń (rozwiązań) planistycznych.

W rozpatrywanej sprawie sytuacja prawna jest bardziej złożona, gdyż mimo zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie przez zarzucających uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutu Państwa E. i W. M. oraz Państwa L. i M. O., uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Rada Gminy W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu W. i W. - z wyłączeniem działek skarżących. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt IV SA 3859-3860/02, stwierdzający nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r., zapadł dopiero dnia 13 listopada 2003 r., a więc już po uchwaleniu przedmiotowego planu. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. w zasadzie nie przewiduje możliwości zmiany granic obszaru planistycznego w toku opracowywania projektu planu, a już w szczególności nie przewiduje takiej zmiany po złożeniu zarzutów przez zgłaszających - zwłaszcza jeżeli zmiana polega na wyłączeniu działek skarżących z granic projektu planu. Praktyka w tym zakresie była różna, a Naczelny Sąd administracyjny nie zajął w tej kwestii wyraźnego stanowiska. Trzeba jednak stwierdzić, że uchwała Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Rady Gminy W. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. i W. (z wyłączeniem działek skarżących) obarczona była wadami prawnymi, gdyż - po pierwsze - uchwalona została przed rozpatrzeniem zarzutu skarżących przez Naczelny Sąd Administracyjny, a po wtóre - dotyczyła planu, którego granice zostały zmienione już po zgłoszeniu zarzutu, przez wyłączenie działek skarżących z obszaru objętego zatwierdzanym planem.

W przedstawionej sytuacji uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., odrzucająca zarzut p. E. i W. M. oraz p. U. i M. O. z powodów prawnych i faktycznych wskazanych w uzasadnieniu do uchwały jest wadliwa, gdyż na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. brak podstaw prawnych do jej podjęcia, a jej treść w zasadniczy sposób odbiega od wymagań wynikających z przepisów ustawy (obowiązku materialno-prawnego załatwienia sprawy).

W wyniku przedstawionych uchwał z obszaru objętego pierwotnymi granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. i W., określonymi w uchwale Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie przystąpienia do opracowania tego planu, została wyłączona enklawa gruntów, obejmująca także działki skarżących, które nie zostały objęte uchwalonym planem. W rezultacie zgłoszone przez zainteresowanych zarzuty nie dotyczyły już planu uchwalonego, gdyż odnosiły się do gruntów wyłączonych z jego granic. Rada W., jeśli w ogóle miała zajmować się ponownie tym planem, powinna potraktować zarzut skarżących jako wniosek o podjęcie prac nad planem obszaru wyłączonego, już na gruncie nowej ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), zmierzającym do rozwiązania problemów zgłoszonych przez skarżących. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania jest aktem prawa publicznego, a zatem przyjmując określone rozwiązania, w tym również w zakresie komunikacji, nie powinien odsyłać do instytucji prawa prywatnego (cywilnego), takich jak m.in. służebności drogowe, które zainteresowani są w stanie załatwić sami, bez sporządzania planu i związanej z nim ingerencji władzy publicznej.

Nadto należy zauważyć, że zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt jw., nie sprowadzają się wyłącznie do wskazań dotyczących uzasadnienia zaskarżonej uchwały, lecz dotyczą również kwestii merytorycznych. Sąd stwierdził, że nie przesądza kwestii, czy żądanie skarżących dotyczące umieszczenia w planie drogi wewnętrznej do obsługi ich działki jest w pełni uzasadnione, ale nakazując wnikliwe rozpatrzenie tej kwestii w istocie nakazał Radzie zajęcie stanowiska w tej sprawie i jego odpowiednie uzasadnienie.

Reasumując - uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., odrzucająca zarzut p. E. i W. M. oraz p. U. i M. O., została podjęta bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 18 ust. 2 oraz art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.