I OSK 1115/11 - Postanowienie

Data orzeczenia	2012-09-04	
Data wpływu	2011-06-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak /przewodniczący/
Irena Kamińska
Małgorzata Miron /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6034 Zjazdy z dróg publicznych	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi kasacyjnej	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 742/10	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Odrzucono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 178 w zw. z art. 180; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 742/10 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną; 2. zwrócić J. M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 742/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej: I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądził na rzecz skarżącego J. M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

K. i J. M. pismem z dnia 18 maja 2008 r. wystąpili z wnioskiem o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do posesji oznaczonej nr ewid. [...] położonej w S., dołączając do wniosku mapę zasadniczą z naniesioną lokalizacją zjazdu oraz wyciąg z protokółu z posiedzenia Sądu Rejonowego Poznań Grunwald i Jeżyce z dnia 24 stycznia 2008 r. Sygn. akt I Ns 281/08/1.

Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu w dniu [...] czerwca 2008 r. wydał decyzję Nr [...], w której działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. Nr z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej ustawą o drogach publicznych) nie zezwolił na lokalizację stałego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...] poprzez działkę [...], stanowiącą własność gminy Tarnowo Podgórne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. i K. M., decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarga wniesiona na decyzję organu odwoławczego przez K. i J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została wycofana, w związku z czym Sąd postanowieniem z dnia 14 lipca 2009 r. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

W związku z powyższym, Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję Nr [...], w której działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie zezwolił na lokalizację stałego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...] poprzez działkę [...], stanowiącą własność gminy Tarnowo Podgórne. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w zawartej w dniu 24 stycznia 2008 r. ugodzie pomiędzy Gminą Tarnowo Podgórne i J. M. nie została i nie mogła zostać uregulowana kwestia połączenia nieruchomości władającej, jak i obciążonej z drogą wojewódzką nr [...], gdyż przedstawiciel Województwa Wielkopolskiego, który jest właścicielem drogi wojewódzkiej nr [...] nie był uczestnikiem tego postępowania i w związku z tym postanowienia ugody nie mogą go w sposób bezpośredni dotyczyć. Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu, wskazując na definicję służebności gruntowej (art. 285 § 1 kc) stwierdził, że przy ustanawianiu służebności gruntowej (drogi koniecznej) występuje tylko nieruchomość władnąca i nieruchomość obciążona. W niniejszej sprawie nieruchomością władnącą są działki nr [...] i [...], natomiast nieruchomością obciążoną działka nr [...]. Niemożliwe więc zdaniem organu jest, iż w ugodzie mowa o trzeciej nieruchomości (stanowiącej drogę nr [...]), w stosunku do której ustalono również jakieś prawa bądź ograniczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano również na treść protokółu z posiedzenia Sądu Rejonowego Poznań Grunwald i Jeżyce z dnia 24 stycznia 2008 r. - Sygn. akt I Ns 281/08/1, z którego wynika, iż strony postępowania zawarły ugodę, stosownie do której Gmina Tarnowo Podgórne wyraziła zgodę na ustanowienie służebności drogi koniecznej polegającej na prawie przejścia i przejazdu bezpośrednio (w poprzek) przez działkę nr [...], na rzecz każdorazowego właściciela działek nr [...] i [...], do czasu ustanowienia bezpośrednich zjazdów z drogi wojewódzkiej nr [...] do uprawnionej nieruchomości władnącej. Powyższe oznacza, zdaniem organu, że twierdzenie wnioskodawcy, iż posiada on pełne prawo bezterminowego korzystania ze służebności drogowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu w poprzek działki nr [...] bezpośrednio do trasy [...] i to w formie stałych zjazdów, jest błędne. Uzasadniając odmowę lokalizacji stałego zjazdu organ wskazał na art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 – dalej rozporządzenie), który mówi, iż na drogach wojewódzkich klasy G (droga wojewódzka nr [...]) należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, albowiem każdy nowy zjazd tworzy dodatkowy punkt kolizji na drodze pogarszając bezpieczeństwo oraz płynność ruchu. W uzasadnieniu powołano się również na pomiar ruchu dokonany w 2005 r. na rozpatrywanym odcinku drogi wojewódzkiej nr [...], z którego wynika, że dobowy ruch pojazdów wynosił 8967. Oznacza to, iż zezwolenie na bezpośredni stały zjazd, przy tak dużym natężeniu ruchu, z uwagi na powstanie dodatkowego punktu kolizji, prowadziłoby do zmniejszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i J. M. reprezentowani przez radcę prawnego D. C. – K., w którym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, iż działka nr [...] nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia lokalizacji zjazdu podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nie znaczy dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, którym powinien kierować się zgodnie z art. 7 k.p.a., a także biorąc pod uwagę regulacje prawa materialnego, w szczególności ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., po przeprowadzeniu pogłębionej analizy stanu faktycznego zasadnie uznał, że wnioskowany przez stronę zjazd z drogi wojewódzkiej powodowałby istotne zagrożenie w ruchu pieszych i pojazdów poruszających się tą drogą oraz wyjeżdżających z terenu przedmiotowej działki. Kolegium, powołując się na zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z jego własności oraz na art. 140 kc stwierdził, że strona nie może kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji, w tym przypadku zarządcy drogi, do rozstrzygnięcia czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób jasny i precyzyjny wykazał bynajmniej nie dowolnie, że w niniejszej sprawie, wyrażenie zgody na lokalizację stałego zjazdu kolidowałoby z zasadami bezpieczeństwa. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że przedmiotowa działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, organ odwoławczy zauważył, że twierdzenie takie nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, z którego wynika, iż jest możliwość korzystania ze zjazdu tymczasowego do czasu wykonania drogi dojazdowej na działce nr [...].

J. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W złożonej skardze zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładną i nierzetelną analizę stanu faktycznego, prowadzącą do błędnego wnioskowania oraz poprzez załatwienie sprawy z rażącym naruszeniem interesu społecznego, poprzez przyjęcie rozstrzygnięcia opartego na całkowicie uznaniowym podejściu do faktów, co nastąpiło z naruszeniem słusznego interesu obywatela, strony w prowadzonym postępowaniu. Skarżący zarzucił również naruszenie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, poprzez uznanie przez zarządcę drogi, iż nie zachodzą okoliczności umożliwiające wydanie zgody na lokalizację zjazdu na drodze klasy G, pomimo, iż nie można zapewnić dojazdu do nieruchomości z innych dróg niższych klas.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając wyrok z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 742/10 zauważył, że - jak wynika z akt sprawy, decyzja organu I instancji doręczona została J. M. w dniu [...] stycznia 2010 r. Odwołanie w imieniu K. M. i J. M. wniosła pełnomocnik. Z prezentaty znajdującej się na odwołaniu wynika, że powyższe pismo wpłynęło do organu w dniu 20 stycznia 2010 r. W aktach administracyjnych brak jest koperty, w związku z czym Sąd w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o wyjaśnienie, czy odwołanie od decyzji Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] wniesiono pocztą, czy też bezpośrednio do organu.

Z wyjaśnień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, zawartych w piśmie z dnia 15 listopada 2010 r. wynika, że instrukcje kancelaryjne nie przewidują uzupełnienia prezentaty na odwołaniu o adnotację złożono osobiście. Jeżeli więc do odwołania nie została załączona koperta tzn., że odwołanie złożone zostało osobiście w siedzibie organu.

Mając powyższe na uwadze, uznając datę wpływu pisma do organu w dniu 20 stycznia 2010 r. za datę złożenia odwołania, Sąd stwierdził, że powyższe odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu, o jakim mowa w przepisie art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem, termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 18 stycznia 2010 r.

Rozpoznanie merytoryczne przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odwołania od decyzji Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...], wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony oznacza, że organ odwoławczy podjął działania bez podstawy prawnej, a wydane przez niego rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznanie odwołania złożonego po terminie oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji, która korzysta z ochrony trwałości i stanowi naruszenie art. 16 § 1 k.p.a.

Na marginesie Sąd wskazał, iż z analizy akt sprawy wynika, że Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu, wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] i prowadząc postępowanie poprzedzające wydanie tejże decyzji, pominął K. M., która składała wraz z J. M. wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do posesji oznaczonej nr ewid. [...] położonej w S. Z akt nie wynika, aby K. M. utraciła w trakcie postępowania status strony czy też aby upoważniła J. M. do reprezentowania siebie przed organem I instancji. Pominięcie na etapie postępowania przed organem I instancji, nie przeszkodziło jednak K. M. w złożeniu odwołania. W tym miejscu należy wskazać, że podmioty, które błędnie pominięto przy ustalaniu kręgu stron postępowania mogą kontrolować organ m.in. przez złożenie odwołania w terminie, w jakim mogą to odwołanie złożyć podmioty uznane przez organ za strony postępowania. Jeżeli jednak podmiot pominięty dowiedział się o decyzji po upływie terminu do wniesienia odwołania może zaskarżoną decyzję zwalczać poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania, powołując się na okoliczność, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu (podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uchybienie terminu do złożenia odwołania przez stronę pominiętą otwiera możliwość potraktowania takiego odwołania jako wniosku o wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie przeprowadzenie czynności sprawdzających procedury przyjmowania pism obowiązujące w Wielkopolskim Zarządzie Dróg Wojewódzkich (dalej WZDW) i ustalenie terminu doręczenia pisma skarżących według enigmatycznej odpowiedzi WZDW, że skoro nie ma koperty, to odwołanie od decyzji WZDW zostało doręczone osobiście, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem Sąd potraktował jako wiarygodne twierdzenia WZDW, iż odwołanie zostało doręczone osobiście przez pełnomocnika skarżących po terminie tj. zamiast 18 stycznia 2010 r. za pośrednictwem operatora publicznego, 20 stycznia 2010 r. do siedziby WZDW - co nie mogło mieć miejsca i decyzję unieważnił, zamiast rozstrzygnąć sprawę co do istoty.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga, nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze kasacyjnej, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. przede wszystkim ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie.

Podkreślenia wymaga, że konstruując zarzuty skargi kasacyjnej, obowiązkiem jej autora jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił ugruntowany pogląd, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną i formułować za nią zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 41/11, Lex nr 1145526; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 20/11, Lex nr 1121149; postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1105/11, Lex nr 1138014).

Analiza rozpoznawanej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż nie spełnia ona żadnego z powyższych wymagań konstrukcyjnych.

Autor skargi kasacyjnej, zarzucając błędy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, nie wskazał na żaden przepis, któremu Sąd pierwszej instancji w jego ocenie uchybił, podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie. Wskazania takich przepisów nie można również dopatrzeć się w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie spełnia omawianych wymogów ogólnikowe stwierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, iż wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy "poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd czynności sprawdzających procedury przyjmowania pism obowiązującej w Wielkopolskim Zarządzie Dróg Wojewódzkich".

Z przedstawionych wyżej względów, wobec braku przytoczenia we wniesionej skardze kasacyjnej wymaganych podstaw zaskarżenia, o jakich mowa w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i braku możliwości sanacji tego braku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 w związku art. 180 tej ustawy wniesioną kasację odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu postanowiono na mocy art. 232 pkt 1 ustawy.